內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)現(xiàn)狀及反思

文│薛澤冰 徐麗 謝悅（全國(guó)畜牧總站）

內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)現(xiàn)狀及反思

文│薛澤冰 徐麗 謝悅（全國(guó)畜牧總站）

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處祖國(guó)北疆，橫跨“三北”地區(qū)，毗鄰俄蒙兩國(guó)，地域遼闊，資源豐富，是我國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)、畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地和生態(tài)安全屏障，2014年，糧食產(chǎn)量居全國(guó)第10位，牛奶、羊肉、羊毛產(chǎn)量居全國(guó)首位；天然草原面積13.2億畝，占全國(guó)的22%；森林面積3.73億畝，占全國(guó)的7%。近年來(lái)，在各級(jí)政府和各族群眾的共同努力下，內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)建設(shè)發(fā)展取得重大成就，但仍然面臨不少困難和問(wèn)題，需要繼續(xù)采取有效措施予以推進(jìn)。

一、生態(tài)保護(hù)建設(shè)取得明顯成效

內(nèi)蒙古自治區(qū)以草原、森林為主體的植被帶，東西直線距離2400千米，南北寬度200～500千米，自東向西連接?xùn)|北、華北、西北，跨越溫帶半濕潤(rùn)、半干旱和干旱三個(gè)氣候帶，占據(jù)著大陸北方季風(fēng)主通道和東北、華北上游水源地等特殊的氣候地理位置，對(duì)我國(guó)北方氣候調(diào)節(jié)和河流、湖泊等水生態(tài)及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有重要影響，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全發(fā)揮著重要作用。國(guó)家高度重視內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)，截至2014年，國(guó)家已累計(jì)安排內(nèi)蒙古生態(tài)保護(hù)建設(shè)中央投資達(dá)500億元，項(xiàng)目范圍覆蓋了自治區(qū)90%以上的旗縣，生態(tài)治理面積達(dá)10多億畝，全區(qū)生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢(shì)有所減緩，生態(tài)條件明顯好轉(zhuǎn)。

1.草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。2011年，為了遏制草原生態(tài)持續(xù)惡化，國(guó)家實(shí)施了有史以來(lái)對(duì)草原生態(tài)投入資金最大、涵蓋面最廣的一項(xiàng)惠民政策——草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。政策主要包括階段性禁牧補(bǔ)貼、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、畜牧品種改良補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼和牧民綜合生產(chǎn)資料補(bǔ)貼等。截至2014年，中央財(cái)政下達(dá)內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)各類資金161.6億元，全區(qū)已有10.2億畝草場(chǎng)納入到草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制范圍內(nèi)，146萬(wàn)戶、534萬(wàn)農(nóng)牧民從中受益。2014年，內(nèi)蒙古草原平均植被蓋度達(dá)到43.6%，比2010年提高了6.5個(gè)百分點(diǎn)，比2000年提高了13.6個(gè)百分點(diǎn)，最近4年的增幅幾乎是此前10年的總和。

2.退牧還草工程。

工程建設(shè)內(nèi)容主要包括草原圍欄、重度退化草原補(bǔ)播改良、人工飼草地及舍飼棚圈建設(shè)等。截至2014年，中央財(cái)政已累計(jì)安排內(nèi)蒙古中央投資49.7億元，完成退牧還草任務(wù)2.6億畝，涉及呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、阿拉善盟、呼和浩特市等7個(gè)盟市的37個(gè)旗縣。據(jù)農(nóng)業(yè)部2014年監(jiān)測(cè)，內(nèi)蒙古東部工程區(qū)內(nèi)平均植被蓋度為61%，比非工程區(qū)高出3個(gè)百分點(diǎn)；植被高度、鮮草產(chǎn)量和可食鮮草產(chǎn)量分別為29.7厘米、3644.3千克/公頃和3543.4千克/公頃，比非工程區(qū)分別高出1.2倍、46.7%和60.6%。

3.京津風(fēng)沙源治理工程。該工程建設(shè)內(nèi)容除植樹(shù)造林外，還包括人工種草、飛播牧草、圍欄封育、草種基地、禁牧舍飼、暖棚建設(shè)等。2013年國(guó)家印發(fā)實(shí)施了《京津風(fēng)沙源治理二期工程規(guī)劃(2013—2022年)》，啟動(dòng)二期工程，內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施范圍從一期工程的31個(gè)旗（縣、區(qū)）擴(kuò)大至70個(gè)旗（縣、區(qū)），規(guī)劃安排內(nèi)蒙古中央投資196億元，約占全國(guó)的49%，規(guī)劃治理面積1.37億畝。自一期工程實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政已累計(jì)安排內(nèi)蒙古中央投資115.2億元，完成治理任務(wù)1.081億畝。項(xiàng)目區(qū)植被蓋度提高了14～16個(gè)百分點(diǎn)，產(chǎn)草量提高了25%～34.2%，明沙面積減少了24.7%～30.7%。

4.天然林資源保護(hù)、退耕還林、三北防護(hù)林等林業(yè)生態(tài)工程。

截至2014年，中央財(cái)政已累計(jì)安排中央投資93億元用于內(nèi)蒙古上述生態(tài)工程建設(shè)。據(jù)國(guó)家林業(yè)局第八次森林資源清查（2009—2013年）結(jié)果，內(nèi)蒙古森林覆蓋率為21.03%，比第七次清查期間（2004—2008年）增加了1.03個(gè)百分點(diǎn)。

二、存在的困難和問(wèn)題

盡管內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得了很大成績(jī)，局部生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，但總體惡化趨勢(shì)尚未根本遏制。

1.草原超載過(guò)牧尚未根本解決。受農(nóng)畜產(chǎn)品絕對(duì)短缺時(shí)期優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)的影響，強(qiáng)調(diào)草原的生產(chǎn)功能，忽視其生態(tài)功能，造成草原長(zhǎng)期超載過(guò)牧和人畜草關(guān)系持續(xù)失衡，這是導(dǎo)致草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因。據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)反映，各項(xiàng)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，內(nèi)蒙古部分草原特別是禁牧區(qū)生態(tài)得到恢復(fù)，牧民收入增加。然而，草原生態(tài)脆弱，恢復(fù)周期長(zhǎng)，對(duì)生態(tài)退化的草原尤其是荒漠化嚴(yán)重的地區(qū)來(lái)說(shuō)，很難得到實(shí)質(zhì)性恢復(fù)。全區(qū)草原超載率仍高達(dá)70%以上，可利用草原 “三化”（沙化、退化、鹽漬化）的比重達(dá)到63.2%，其中重度退化草原面積超過(guò)30%。

2.工業(yè)開(kāi)發(fā)破壞和非法開(kāi)墾草原的現(xiàn)象尚未遏制。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，工業(yè)比重提高，工業(yè)項(xiàng)目和鐵路、管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用草原，工業(yè)生產(chǎn)超采地下水、破壞河湖和地下水系、未經(jīng)處理直接排放污（廢）水，造成牧區(qū)水資源過(guò)度利用和污染。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)牧交錯(cuò)帶開(kāi)墾草原現(xiàn)象有所抬頭，而農(nóng)牧交錯(cuò)帶大多處于干旱半干旱地區(qū)，降水不足，缺乏水資源條件，已墾草原很快棄耕，直接導(dǎo)致土地裸露沙化、堿化，成為沙塵暴重要源頭。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)北方草原邊界向北退縮約200千米、向西退縮約100千米，已被擠壓到降水量300毫米以下的地區(qū)；內(nèi)蒙古自治區(qū)原有的五大草原中烏蘭察布、科爾沁和鄂爾多斯草原已基本成為農(nóng)牧交錯(cuò)帶，呼倫貝爾和錫林郭勒草原面積也大幅萎縮。

3.氣候變化對(duì)牧區(qū)生態(tài)的不利影響顯現(xiàn)。我國(guó)牧區(qū)多分布在北方干旱半干旱區(qū)和青藏高原等生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，易受全球氣候變化等不利因素的影響。在全球氣候變暖的大環(huán)境下，近年來(lái)我國(guó)牧區(qū)氣溫升高、蒸發(fā)量加大，一些地區(qū)的降雨較常年偏少，多種原因?qū)е绿烊徊菰脖簧w度降低、河川徑流量減少、湖泊蓄水量下降。以內(nèi)蒙古呼倫湖為例，根據(jù)水利部監(jiān)測(cè)，2000—2006年呼倫湖入湖水量大幅減少，湖面水位下降近3米以上，湖面面積大幅萎縮，即使2009年建成了呼倫湖水資源配置工程向呼倫湖補(bǔ)水，湖水水位仍在小幅下降。

三、幾點(diǎn)建議

1.切實(shí)加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)和監(jiān)督管理。內(nèi)蒙古自治區(qū)和有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)好《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2011〕17號(hào)）精神，把保護(hù)基本草原和保護(hù)耕地放在同等重要的位置。加快制定基本草原保護(hù)條例，對(duì)不同區(qū)域采取禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧，以水定草、以草定畜等措施，實(shí)現(xiàn)草畜平衡。開(kāi)展草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)草原基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)，保護(hù)草原生態(tài)建設(shè)成果。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)等對(duì)工業(yè)項(xiàng)目布局、征占用草原和植被恢復(fù)的規(guī)定，加強(qiáng)草原征占用管理和執(zhí)法監(jiān)督，依法查處非法征占用、亂開(kāi)濫墾、亂采濫挖及其他侵占破壞草原的案件，及時(shí)糾正違反禁牧和草畜平衡管理規(guī)定的行為。

2.繼續(xù)加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度。堅(jiān)持重點(diǎn)突破與面上治理相結(jié)合、工程措施與自然修復(fù)相結(jié)合，全面加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。形成穩(wěn)定健全的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制，加大天然草原退牧還草工程實(shí)施力度，繼續(xù)推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林體系建設(shè)、天然林資源保護(hù)等重點(diǎn)工程建設(shè)，完善政策補(bǔ)貼和工程建設(shè)內(nèi)容，科學(xué)合理布局各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)政策的實(shí)施范圍。加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)綜合治理，恢復(fù)和提高生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、水土保持和防風(fēng)固沙能力。盡快啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原撂荒地治理，恢復(fù)草原植被。

3.鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)建設(shè)。按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則，在利用現(xiàn)有扶持農(nóng)民合作社、草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)、企業(yè)上市和發(fā)行企業(yè)債券等政策的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)金融支持、稅收優(yōu)惠等政策，吸引企業(yè)、農(nóng)牧民以及外資參與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。在草原圍欄、人工飼草地等建設(shè)方面，可以安排符合條件的專業(yè)大戶、家庭牧場(chǎng)、合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)并負(fù)責(zé)維護(hù)管理，多渠道、多層次、多方位籌集資金，促進(jìn)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4.創(chuàng)新政策確保公平安全。為轉(zhuǎn)變牧民生產(chǎn)生活方式，確保牧民收入持續(xù)增長(zhǎng)，在利用現(xiàn)有扶持政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)大力提倡“禁牧不禁養(yǎng)”理念，把畜牧業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排在禁牧區(qū)，不斷提升的草原畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，使原有的粗放型草地畜牧業(yè)正逐步向建設(shè)型、生態(tài)型的現(xiàn)代化草地畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型。積極探索節(jié)本增效的舍飼圈養(yǎng)技術(shù)和手段，為發(fā)展舍飼育肥創(chuàng)造條件。此外，還要利用全區(qū)逐步建設(shè)成熟的草原飼草料儲(chǔ)備體系，破解原來(lái)草業(yè)發(fā)展區(qū)域不平衡的難題。