西部鐵路發(fā)展機制及政策研究*

田亞明崔文靳瀚博

（1、2中國鐵路經濟規(guī)劃研究院副研究員，北京100038；3中國鐵路經濟規(guī)劃研究院研究實習員，北京100038）

西部鐵路發(fā)展機制及政策研究*

田亞明1崔文2靳瀚博3

（1、2中國鐵路經濟規(guī)劃研究院副研究員，北京100038；3中國鐵路經濟規(guī)劃研究院研究實習員，北京100038）

在梳理“十二五”期間西部鐵路建設投資規(guī)模、營業(yè)里程和密度、客貨運量、復線電氣化率等現狀的基礎上，分析其在建設運營方面存在的問題。立足于明確責任主體、建立補貼機制、完善激勵機制等角度，闡述影響西部鐵路發(fā)展的重要機制。提出支持西部鐵路發(fā)展的相關政策建議，如加大資金投入、優(yōu)化債務結構、實施稅收優(yōu)惠、加強土地綜合開發(fā)等。

鐵路；西部；發(fā)展；機制；政策

0 引言

經濟發(fā)展新常態(tài)和“一帶一路”戰(zhàn)略促使我國對外開放的地域格局和經濟版圖發(fā)生重大調整，西部地區(qū)的鐵路建設和運營已成為新的動力引擎，承擔起開發(fā)與振興我國三分之二疆土以及“走出去”、“互聯互通”的重任。西部鐵路發(fā)展一直存在著投入資金大、運量不足、回收期過長等問題。研究西部鐵路的發(fā)展機制和政策措施，對于突破制約經濟社會發(fā)展的“瓶頸”，順應西部大開發(fā)、“一帶一路”建設的歷史機遇，促進我國經濟社會協(xié)調發(fā)展具有重要的意義。

1 現狀分析

我國西部地區(qū)包括陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內蒙古以及重慶、四川、貴州、云南、西藏、廣西，共計12個省、自治區(qū)、直轄市。近年來，西部鐵路在投資規(guī)模、營業(yè)里程和密度、客貨運量、復線電氣化率等幾個方面發(fā)展迅速。

1.1 西部鐵路建設投資規(guī)模擴大

由圖1可見，西部鐵路建設于“十一五”期間開始發(fā)力，“十二五”期間穩(wěn)步推進、逐步壯大。2008年之前，西部鐵路的基本建設投資明顯小于東部地區(qū)，略小于中部地區(qū)；2009年與中部地區(qū)幾乎持平；2010年超過中部地區(qū)；2011年之后超過東部地區(qū)，位居三者之首。2014年西部鐵路基本建設投資約為中部地區(qū)的2倍、東部地區(qū)的1.25倍。西部地區(qū)在全國鐵路基本建設投資中的比重由“十一五”開局的28.53％提升至“十一五”末的31.39％，“十二五”期間更是達到43％以上。

以西部地區(qū)鐵路基建投資總額為基數，計算各省區(qū)的份額比重如圖2所示。在2009年之前，陜西省的投資份額占比較為突出，占到總量的約20％，之后逐漸滑落到10％左右。內蒙古基建投資在2010年之前占到總量的13％左右，之后明顯減少。投資占比增幅較為顯著的是廣西、貴州、四川、甘肅幾個省份。

圖2 2006—2014年西部鐵路分省區(qū)基本建設投資份額比重

1.2 西部鐵路營業(yè)里程及密度顯著增加

西部鐵路的營業(yè)里程由2010年的35 964 km增長到2014年的43 605 km，總增長率為21.25％；增長幅度略低于東部地區(qū)，但是高于中部地區(qū)。2010—2014年間，西部鐵路營業(yè)里程在全國的比例維持在38％~40％，一直高于中、東部地區(qū)（見表1）。

表1 2010年和2014年西、中、東部鐵路營業(yè)里程

在線路密度方面，由于西部地區(qū)幅員遼闊，所以每萬平方公里鐵路長度與中部和東部地區(qū)相比差距明顯。2014年西部地區(qū)每萬平方公里的鐵路營業(yè)里程為63.39 km，較2010年增加了11.11 km/萬km2。在人均擁有鐵路長度方面，2014年西部地區(qū)達到了1.18 km/萬人，高于中、東部地區(qū)（見表2）。

表2 2010年、2014年西、中、東部鐵路密度（以國土面積和人口計算）

1.3 西部鐵路客貨運量大幅增長

西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，農村剩余勞動力轉移，旅游資源開發(fā)等都為鐵路客運增長提供了市場空間，2014年較2010年西部鐵路客運周轉量增加了26.71％，年均增長6.1％；盡管增速高于中部地區(qū)，但仍然與東部地區(qū)存在較大差距（見表3）。

表3 2010年和2014年西、中、東部鐵路客運周轉量

我國西部地區(qū)礦產資源豐富，東部地區(qū)經濟發(fā)達，這種不平衡性決定了區(qū)域間的物流量巨大。近年來，隨著我國改革開放的不斷深化、亞歐大陸橋的建設以及“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，我國同周邊國家的經濟貿易往來愈發(fā)頻繁，帶動了西部地區(qū)的貨運增長。2014年較2010年，西部地區(qū)貨運周轉量增加了6.02％，年均增長率1.47％。在中、東部地區(qū)鐵路貨運陷入負增長的局面下，西部地區(qū)成為支撐鐵路貨運營收的重要保障（見表4）。

表4 2010年和2014年西、中、東部鐵路貨運周轉量

1.4 西部鐵路復線電氣化率明顯提升

經過多年發(fā)展，西部鐵路的技術水平得到顯著提升。2014年較2010年，西部地區(qū)鐵路復線里程增幅21.85％，遠遠超過中、東部地區(qū)；2014年其復線率達到40.74％，與全路平均值52.9％尚有一段距離。同時，西部地區(qū)的鐵路電氣化里程增加了18.87％，電氣化率達到58.7％，接近全路平均值60.8％。在復線電氣化里程方面，西部地區(qū)增幅更是高達37.23％，遠超中、東部地區(qū)（見表5）。

2 西部鐵路建設運營存在的主要問題

2.1 造價較高

受地質條件、人工因素和環(huán)境保護要求影響，西部鐵路的造價要高于全路平均水平。西部地區(qū)有被地殼內力抬升的高原和山地，有撓曲下降的盆地和平原，有風沙侵襲的沙漠和戈壁，還有寒冷難耐的冰川和凍土，這些復雜的地形地質條件導致部分地區(qū)缺水、缺氧、酷熱、極寒，人員作業(yè)條件極為艱苦，施工難度較大。同時，由于西部地區(qū)生態(tài)脆弱，鐵路工程需要考慮植被保護、野生動物遷徙、遏制水土流失、防止水源污染等環(huán)保要求，進一步增加了工程的復雜度，從而推高了造價。

2.2 基礎設施維修和養(yǎng)護成本較高

盡管多數西部鐵路在建設前期進行了大量的研究和試驗，施工過程中也采用了合理的手段和措施，但是仍然無法完全消除特殊地質和惡劣氣候對線路及運營設備的不利影響。以青藏鐵路格拉段為例，其沿線配備了大量的檢測和預警設備，包括GSM-R無線通信、CTC集中控制、防震、防雷設施等，大大增加了日常維修和養(yǎng)護成本。

2.3 機車車輛運用與檢修成本占比大

表5 2010年和2014年西、中、東部國家鐵路復線、電氣化、復線電氣化里程

西部鐵路受環(huán)境因素影響，沿線長、大坡道多，有些處于極端地形的線路對機車車輛的要求可能高于現有技術標準，檢修難度大。有些高海拔地區(qū)存在內燃機車牽引功率折減的問題，增大了單位油耗。同時，西部地區(qū)的列車開行方案存在季節(jié)性特征，部分列車在淡季停開，導致車底資源閑置，增加了車輛運用成本。另外，部分高原線路要求采用帶有供氧、集便和防凍裝置的特殊車底，其購置、維護和檢修成本均高于一般車輛。

2.4 勞動工資標準與職工健康保障成本較高

西部地區(qū)的鐵路運營條件相對艱苦，為吸引專業(yè)人才、保證鐵路職工的安全和健康，需要制定特殊的勞動工資標準，并建立完善的疾病預防和醫(yī)療保障體系。

2.5 運輸組織與調度成本高

部分西部地區(qū)鐵路站間距較大，沿線自然條件較為惡劣，增大了行車組織與調度的難度。由于區(qū)域經濟發(fā)展不均衡，部分線路上下行運量相差懸殊，單向重車運輸經濟性較差。部分線路運營后通行列車數量較少，車輛在車站的等待時間延長，列車運用效率較低，故西部鐵路單位運輸成本將高于普通鐵路。

3 影響西部鐵路發(fā)展的重要機制

西部鐵路集落實國家戰(zhàn)略、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、消除區(qū)際差異、保障能源供應、加快城鎮(zhèn)化進程、推動產業(yè)結構升級等多重作用和功能于一身，外部效益遠大于內部收益。因此，西部鐵路應突出公益性的發(fā)展主線，明確責任主體，建立補貼機制，完善激勵機制。

3.1 明確西部鐵路的責任主體

世界上多數國家均通過立法確立了各級政府對鐵路公益性建設及運輸的補貼責任，由政府主導部分鐵路建設資金，對鐵路由于公益性運輸造成的虧損予以補貼。

我國西部鐵路肩負國土開發(fā)、國防建設、區(qū)域交流、維護團結等社會責任，受自然環(huán)境限制，建設、運營、維護費用高，鐵路客貨運量小，運營收入難以彌補運營成本和貸款利息，資本金收益低于銀行長期存款收益，財務收益率一般低于6％。特別是“老少邊窮”、西藏、新疆等地區(qū)鐵路及互聯互通國際通道項目，以服務國家戰(zhàn)略為主旨，是西部發(fā)展和長治久安的重要支撐，財務收益長期為負。對于此類項目，國家應作為鐵路建設和運營的主體，需要中央和地方財政投入大量甚至全部建設資金，運營成本通過國家財政補貼沖抵，從而確保西部鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立西部鐵路運營補貼機制

建立運營補貼機制的目的是要在社會福利最大化和提升資本效率之間尋求平衡，一方面能夠確保政府公共目標的實現，另一方面又能激勵運營企業(yè)提高效率。西部鐵路大多具備公益性特征。公益性表現為較強的正外部性，如果正外部性無法得到足夠的補償，整個社會的資源配置將受到掣肘，偏離最優(yōu)狀態(tài)，進而導致公共產品的供給量減少，減緩經濟社會的發(fā)展速度。政府應該對西部鐵路的公益性部分承擔責任，或者由政府提供該公益性服務，或者對提供者給予補償。

政府對企業(yè)的顯性補貼主要采用財政資金撥付的方式，包括建設補貼和運營補貼。按鐵路發(fā)展規(guī)劃，鐵路發(fā)展基金的初期規(guī)模只能滿足鐵路建設年度投資的少量需求，而滾動發(fā)展尚需時間。因此，在鐵路發(fā)展基金存續(xù)期間，需要中央和地方通過財政資金加強對西部鐵路建設項目的權益性投入。中央及各級政府投入鐵路的財政資金應納入各級財政年度預算中，從而形成對鐵路發(fā)展長效持續(xù)的推動機制，確保鐵路建設、運營資金足額到位。同時，要支持地方確立穩(wěn)定的專項資金來源，允許西部各級政府發(fā)行鐵路長期債券，擴大地方資金來源。運營補貼主要是對政策性的低價或無償公益性運輸給予補償，為西部鐵路所屬企業(yè)自主經營創(chuàng)造條件。

3.3 完善西部鐵路激勵機制

激勵機制是政府通過非金錢補貼方式改善企業(yè)的經營環(huán)境，屬于隱性補貼，即政府從政策、規(guī)劃等方面予以支持，積極引導社會資金充分參與。

激勵機制主要包括：一是稅費等成本上的優(yōu)惠。二是周邊土地的開發(fā)經營權歸屬運營企業(yè)。由于鐵路建設運營投入巨大，而運營價格存在管制，企業(yè)在短期內難以獲利。政府將站點周邊的部分土地劃撥給投資方或運營方開發(fā)，鼓勵企業(yè)通過其他經營收入反哺鐵路運營虧損。三是政府可以提供貼息貸款，為西部鐵路營運企業(yè)減少部分或全部貸款利息，有助于激發(fā)社會資金參與的積極性。

對于一些具有規(guī)?；б娴母删€通道項目，企業(yè)在承擔公益性任務的基礎上，可通過市場經營獲得收益。對于這類鐵路，國家和地方應給予一定的自主定價權。

4 支持西部鐵路發(fā)展的政策建議

4.1 繼續(xù)加大中央預算內資金投入

“十三五”時期，西部鐵路建設仍然是落實國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，因此在西部路網規(guī)劃、建設規(guī)模、技術標準等方面應重點傾斜，同時在建設和運營方面加大中央預算內資金投入，確保西部鐵路持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展。

4.2 優(yōu)化鐵路債務資金結構

利用國家政策發(fā)行西部鐵路建設特別債券，可以享受財政貼息、允許上市轉讓、免征利息稅，定向支持西部鐵路建設。同時，通過與銀行協(xié)商，將鐵路作為特殊主體，不受單一集團客戶授信余額限制，擴大貸款規(guī)模，拓展貸款品種，爭取延長期限，執(zhí)行優(yōu)惠利率，為鐵路建設提供持續(xù)穩(wěn)定的信貸資金。

4.3 實施稅收優(yōu)惠政策

一是國家對西部鐵路應繳的增值稅、所得稅及其他稅負實行減免，或實行先繳后返，專項用于鐵路建設。二是實行稅前還貸政策。三是對西部鐵路運輸企業(yè)實行低稅率優(yōu)惠。四是實行定期減免稅政策。

4.4 鼓勵土地綜合開發(fā)利用

明確鐵路用地的使用權、處置權，借鑒國外經驗，允許鐵路低價征用沿線土地進行綜合物業(yè)開發(fā)，給予既有線改線所形成的非運輸生產用地置換新增建設用地等更多經營自主權。針對西部鐵路重點建設項目，應減征或免征土地補償費，在耕地占用稅方面給予鐵路建設用地優(yōu)惠。同時，給予“先行用地已批復和征地補償全面到位”的西部鐵路重點項目用地手續(xù)后置政策。

5 結語

本文從西部鐵路的現狀入手，分析了目前在建設運營方面存在的主要問題，闡明了影響西部鐵路發(fā)展的相關機制，最后提出了支持西部鐵路發(fā)展的政策建議。隨著鐵路投融資體制改革的推進，西部地區(qū)涌現出了大批合資鐵路公司，這些公司在建設和運營方面均表現出新的趨勢和特征，下一步擬針對這些西部合資鐵路公司所面臨的機遇和挑戰(zhàn)展開深入分析。

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（責任編輯：魏艷紅）

Study on the Development Mechanism and Policy of the Western Railway

TIAN Yaming1CUI Wen2JIN Hanbo3
（1,2 The Economic＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Associate Researcher,Beijing 100038,China; 3 The Economic＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Intern Researcher,Beijing 100038,China）

Based on the analysis of western railway construction investment scale,operating mileage and freight volume,density,railway electrification rate during'12th Five-Year',the weakness is revealed.This article demonstrates the mechanism affecting the development of western railway from responsibility,subsidy,incentive and other aspects.In order to support the development of western railway,related policies and suggestions are proposed,such as increasing capital investment,optimize the debt structure,the implementation of tax incentives,and strengthen the comprehensive development of land.

railway;west;development;mechanism;policy

A

：1004-9746（2016）06-0009-05

2016-11-16）

中國鐵路總公司科技研究開發(fā)計劃課題“西部鐵路發(fā)展的機制與政策研究（J2015Z004）”