農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的確立及其意義

王江一

(中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088)

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農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的確立及其意義

王江一

(中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088)

摘要:從私權(quán)層面財產(chǎn)權(quán)利的角度分析中國農(nóng)村改革從“生產(chǎn)責(zé)任制度”演進(jìn)為“土地產(chǎn)權(quán)制度”的路徑，由此揭示了中國農(nóng)村改革的一個重要特征:改革過程中確立的土地財產(chǎn)權(quán)利歸屬于農(nóng)民個人而不是村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利成為構(gòu)建農(nóng)村農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，提出了虛化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和夯實農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利政策基礎(chǔ)的建議。

關(guān)鍵詞:生產(chǎn)責(zé)任制;承包經(jīng)營權(quán);土地財產(chǎn)權(quán)利

中國農(nóng)村改革問題一直是學(xué)術(shù)界研究的焦點，不少法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及政府官員都對這一問題表現(xiàn)出了極高的關(guān)注度。要想解決農(nóng)村的發(fā)展問題，就必須解決土地的問題。本文試圖通過梳理不同歷史時期農(nóng)村改革的路徑以探析農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的演變過程，明晰這一概念的歷史演變對于建立農(nóng)村土地改革的邏輯框架具有重要意義，能夠保證改革路徑的持續(xù)性、進(jìn)步性，以及現(xiàn)實性。

一、第一階段:農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利失去

作為雙層經(jīng)營體制中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地改革中一直扮演著重要的角色，農(nóng)民手中的土地財產(chǎn)權(quán)利與村集體的變革息息相關(guān)。在后人民公社化時代語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一名詞第一次出現(xiàn)。1999年的憲法修正案將這一概念最終明確為:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”這一界定，確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位［1］。關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念，學(xué)術(shù)界歷來有不同的看法?，F(xiàn)階段的中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)是以行政村(或自然村)為區(qū)域范圍，以村民身份者為組織成員，以土地集體所有為基礎(chǔ)的具有行政職能的經(jīng)濟(jì)組織，故稱其為村集體經(jīng)濟(jì)組織。新中國成立后，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)歷了三個歷史時期，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期、人民公社時期和現(xiàn)階段的村集體經(jīng)濟(jì)組織時期。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期

在“初級合作社”階段，土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民私有，合作社集體只享有土地使用權(quán);在“高級合作社”階段，土地所有權(quán)歸集體所有，但這種集體所有，具有“按份共有”的法律屬性，產(chǎn)權(quán)清晰、可分割，社員有退社的自由?！陡呒夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第11條規(guī)定:“社員退社的時候，可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地，可以抽回他所繳納的股份基金和他的投資。”

(二)人民公社時期

《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織”。1958年人民公社體制建立以后，農(nóng)民“按份共有”的財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制的“集體公有”，農(nóng)民失去了原來私有土地的財產(chǎn)權(quán)利。1962年人民公社的“集體公有”明確為“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的制度，即以生產(chǎn)隊集體所有為基礎(chǔ)的三級集體所有制，這種集體所有制經(jīng)濟(jì)制度一直延續(xù)到1978年改革以前。

(三)村集體經(jīng)濟(jì)組織時期

1978年以后，中國農(nóng)村開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。中央1983、1984年1號文件要求農(nóng)村要按照“政社分離”的原則進(jìn)行改革，將人民公社改組成鄉(xiāng)人民政府。到1985年，相關(guān)政權(quán)機(jī)構(gòu)如鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組均已建立，但相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)機(jī)構(gòu)卻未建立［2］。在土地所有權(quán)層面，與人民公社體制相比沒有發(fā)生本質(zhì)的變化，唯一的變化是土地由生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊所有變?yōu)橛尚姓寤蜃匀淮寮w所有。但村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確的法律組織形式，行使集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的是農(nóng)村基層行政組織，即村民委員會。

勞動群眾集體所有制下的農(nóng)村土地的“集體所有”自1958年人民公社體制建立開始，經(jīng)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》進(jìn)行規(guī)范，到1982年憲法作了法律確認(rèn)?！凹w所有”在法律上應(yīng)當(dāng)如何界定?多年以來，中國民法學(xué)界提出了種種學(xué)說，從“共有”到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”享有單獨所有權(quán)，到“總有”(傳統(tǒng)、新型或者兩者的混合)，再到“合有”等［3］。這些熱鬧紛呈的學(xué)術(shù)爭鳴也許對于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)是有意義的，但對于私權(quán)上的財產(chǎn)權(quán)利的界定并無意義?！凹w所有”的權(quán)屬關(guān)系是法定不可改變的，是不可交易的，其政治屬性更強(qiáng)?！凹w所有”不是私權(quán)上的所有權(quán)，不具有私權(quán)上的各項財產(chǎn)權(quán)利。在實行土地承包經(jīng)營權(quán)制度之前，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，以集體的名義享有土地所有權(quán)，卻不具有私權(quán)上的各項土地財產(chǎn)權(quán)利。

二、第二階段:農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利確立

中國農(nóng)村土地改革的基本思路是實現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，不擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民被賦予了“長期而有保障的土地使用權(quán)”，即以“土地承包經(jīng)營權(quán)”的形式確立了農(nóng)民充分的土地財產(chǎn)權(quán)利。中國農(nóng)村改革過程中確立的土地財產(chǎn)權(quán)利歸屬于農(nóng)民個人而不是村集體經(jīng)濟(jì)組織，這是中國農(nóng)村改革的一個重要特征，是深刻理解中國農(nóng)村改革的一把鑰匙。

(一)農(nóng)村4種土地制度模式

中國土地制度的構(gòu)成要素有4個，即土地所有權(quán)與土地使用權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民個人(農(nóng)戶)。4個構(gòu)成要素進(jìn)行組合產(chǎn)生了4種土地制度模式。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+土地所有權(quán)

這種組合就是目前的農(nóng)村土地集體所有制。如前已述，它不具有私權(quán)上的財產(chǎn)權(quán)利屬性。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+土地使用權(quán)

這是目前農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地制度。農(nóng)村集體建設(shè)用地除了一部分由“集體”占有使用外，大部分由各類企業(yè)組織占有使用。我國大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正是建立在這一土地制度的基礎(chǔ)之上的。

《土地管理法》第11條和第60條對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)已給予確認(rèn)。但由于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)尚缺乏具體的操作性法規(guī)，其土地使用權(quán)未能真正從所有權(quán)中分離出來，土地使用權(quán)仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有。因此，各類企業(yè)雖然占有使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，但沒有使用權(quán)，不享有土地財產(chǎn)權(quán)利。

3.農(nóng)民個人(農(nóng)戶) +土地所有權(quán)

這是土地私有化制度。鑒于我國憲法明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體所有，土地私有化制度目前沒有可行性。

4.農(nóng)民個人(農(nóng)戶) +土地使用權(quán)

這就是目前以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度和農(nóng)民宅基地的土地制度。中國農(nóng)村改革的主線就是建立這一土地制度，確立私權(quán)上的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利。

(二)從“生產(chǎn)責(zé)任制”到“承包經(jīng)營權(quán)”的演進(jìn)

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到土地承包經(jīng)營權(quán)是具有革命性的制度演進(jìn)過程。承包期限從“當(dāng)年或幾年不變”到“十五年”“三十年”，再到“長久不變”;承包土地從按照村民身份必要調(diào)整到“增人不增地、減人不減地”，再到“不得收回、調(diào)整承包地”;土地流轉(zhuǎn)從禁止到允許，再到抵押、擔(dān)保權(quán)能的完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度已經(jīng)從最初的一種責(zé)任制度逐步演進(jìn)為一種產(chǎn)權(quán)制度，成為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的一項最基礎(chǔ)最重要的制度創(chuàng)新。

1.作為“生產(chǎn)責(zé)任制”的聯(lián)產(chǎn)承包制

1982年1月1日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》(中發(fā)〔1982〕1號)正式出臺，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶這是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制?！度珖r(nóng)村工作會議紀(jì)要》指出:“目前實行的各種責(zé)任制，包括小段包工、定額計酬、聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制?！薄吧鐔T承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢?！?/p>

此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到不斷的穩(wěn)固和完善，農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和各種經(jīng)營的積極性、創(chuàng)造性得以充分釋放，廣大農(nóng)村地區(qū)迅速摘掉貧困落后的帽子，逐步走上富裕的道路。這一成就的取得充分詮釋了制度創(chuàng)新的巨大作用。但聯(lián)產(chǎn)承包制還只是一種責(zé)任制度，不是產(chǎn)權(quán)制度。

2.作為“土地產(chǎn)權(quán)制度”的土地承包經(jīng)營權(quán)

2003年開始實施的《農(nóng)村土地承包法》是一個標(biāo)志性事件，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)以法律的形式予以確認(rèn)?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年”?！俺邪趦?nèi)，發(fā)包方不得收回、調(diào)整承包地?！薄巴恋爻邪?jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對土地承包經(jīng)營權(quán)的各項財產(chǎn)權(quán)利又做了進(jìn)一步的擴(kuò)充完善:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！?014年11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中提出了土地確權(quán)的具體意見:“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán);實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn);用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。”至此，在法律和政策層面已經(jīng)賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。

三、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利確立的現(xiàn)實意義

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃( 2014－2020年)》指出:“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！?011年，我國城鎮(zhèn)人口有史以來首次超過了總?cè)丝诘囊话?。居住在城?zhèn)的中國人的數(shù)量增至6.91億，城鎮(zhèn)化比例超過了51%。城鎮(zhèn)化背后的首要推動力是經(jīng)濟(jì)，是工業(yè)化，沒有什么能夠放慢人口從農(nóng)村向城市大規(guī)模流動的步伐。因此，當(dāng)農(nóng)民固化在農(nóng)村，主要依靠耕種土地解決溫飽的時候，土地流轉(zhuǎn)恐怕是不可能的。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，農(nóng)民成了“農(nóng)民工”，“農(nóng)民工”成了市民，這時農(nóng)民需要的不僅僅是耕種土地的權(quán)利，更需要土地流轉(zhuǎn)的各項財產(chǎn)權(quán)利。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)各項財產(chǎn)權(quán)利的充分實現(xiàn)創(chuàng)造了社會條件。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的確立將給中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制帶來深刻的變化。

(一)“雙層經(jīng)營體制”已名存實亡

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，是我國《憲法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營體制。這一“雙層經(jīng)營體制”賦予了農(nóng)戶充分的承包經(jīng)營自主權(quán)，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)的巨大發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面繁榮，使廣大農(nóng)民的生活從溫飽邁向小康。

然而，“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”是建立在作為“生產(chǎn)責(zé)任制”的“家庭承包經(jīng)營”的基礎(chǔ)之上的。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度從“生產(chǎn)責(zé)任制”逐步演進(jìn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，獲得更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)聯(lián)度呈不斷弱化趨勢，農(nóng)戶進(jìn)行家庭承包經(jīng)營的獨立市場主體地位在不斷增強(qiáng)，“雙層經(jīng)營體制”的基礎(chǔ)已不存在。

作為人民公社體制延續(xù)的村集體經(jīng)濟(jì)組織的非企業(yè)屬性與“市場在資源配置中起決定性作用”的市場化方向在根本上是相悖的，其統(tǒng)一經(jīng)營功能的弱化和對農(nóng)業(yè)社會化和產(chǎn)業(yè)化服務(wù)功能的缺失是必然的。作為具有行政職能的村集體經(jīng)濟(jì)組織又是一個準(zhǔn)權(quán)力組織，既無企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，又無正式權(quán)力組織的制度監(jiān)督約束機(jī)制，只會更腐敗。因此，任何關(guān)于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的政策與措施都應(yīng)當(dāng)被反對。

(二)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在構(gòu)建與發(fā)展

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中央2013、2014年兩個1號文件中均未提及“雙層經(jīng)營體制”，尤其是重點關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新的中央2013年1號文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中不但未提及“雙層經(jīng)營體制”，卻首提“家庭農(nóng)場”。中央2014年1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中指出:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！薄鞍l(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”。中央已經(jīng)明確指出了在土地確權(quán)條件下今后農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的方向與內(nèi)容，家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、公司制企業(yè)等多種組織形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在構(gòu)建與發(fā)展。

四、實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的政策建議

盡管在法律和政策層面已經(jīng)賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，但要把這種土地的各項財產(chǎn)權(quán)利真正落到實處，仍有相關(guān)的政策制度需要調(diào)整與改進(jìn)。

(一)虛化集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織

如果現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織是不能改變的，如果其處于強(qiáng)勢地位，那么對于土地財產(chǎn)權(quán)利只會是一種威脅。要把這種土地財產(chǎn)權(quán)利真正落到實處，就必須將集體土地所有權(quán)虛化，把所有財產(chǎn)性權(quán)利剝離出來;已經(jīng)被虛化的集體土地所有權(quán)沒有了任何權(quán)益，由誰代表集體土地所有權(quán)便不再重要，可以維持現(xiàn)狀，繼續(xù)委托村委會管理。這樣，村委會作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能被完全虛化。

(二)取消公法治理機(jī)制的身份制度

取消公法治理機(jī)制的基于出生和戶籍取得集體組織成員身份的制度，實行村民身份與集體組織成員身份分離?；诔錾荒苋〉么迕裆矸?，不能取得集體組織成員身份。土地承包長久不變的制度安排，實際上意味著從有限期的土地制度變成無期限的土地制度［4］。中共十八屆三中全會要求“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，這一要求如果也落實到位，即意味著僅憑基于出生和戶籍新取得村民身份者實際上已無可能取得承包土地，也無可能享有其他集體資產(chǎn)權(quán)益。因此，從財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系上講，村民身份與集體組織成員身份已經(jīng)分離。在完成土地與集體資產(chǎn)的確權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織被虛化后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份及其權(quán)利的虛化是必然的。

(三)坐實土地財產(chǎn)權(quán)利，量化到集體成員個人

坐實土地財產(chǎn)權(quán)利包括“三塊地”:一是承包地，二是宅基地，三是集體建設(shè)用地。對于這“三塊地”的改革基本上是在所有制鎖定的情況下，從“所有權(quán)與土地財產(chǎn)權(quán)利分離”的邏輯出發(fā)來推動整個改革進(jìn)程，核心是將土地財產(chǎn)權(quán)利量化到集體成員個人。“土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)利構(gòu)成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二個層面尋求突破，即通過兩權(quán)分離，擴(kuò)大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動土地使用者的積極性，以提高土地使用效率?！保?］

對承包地來說，就是要強(qiáng)化農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，把土地集體所有權(quán)作為一個法律上的、名義上的所有權(quán)。當(dāng)前應(yīng)盡快解決土地確權(quán)問題，落實解決2013年中央一號文件提出的“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。

對于宅基地的改革，中央2014年1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》已經(jīng)明確要求:“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”坐實農(nóng)民宅基地的土地財產(chǎn)權(quán)利有了希望。

集體建設(shè)用地的情況比較復(fù)雜，其土地使用權(quán)控制在集體經(jīng)濟(jì)組織的代表手中，是農(nóng)村村干部腐敗和損害村民利益的主要領(lǐng)域。這部分土地使用權(quán)如何量化到集體成員個人，是坐實土地財產(chǎn)權(quán)利的難點。應(yīng)按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的要求，探尋解決途徑。凡是由企業(yè)或者其他經(jīng)營主體占用的集體建設(shè)用地，其土地財產(chǎn)權(quán)利應(yīng)坐實到占地企業(yè)或其他經(jīng)營主體，同時將土地財產(chǎn)權(quán)利股份化，以一定的標(biāo)準(zhǔn)量化到集體成員個人。凡是無法股份化的土地財產(chǎn)權(quán)利，均按照一定的標(biāo)準(zhǔn)全部量化到集體成員個人。

總而言之，所有土地財產(chǎn)權(quán)利均應(yīng)從村集體經(jīng)濟(jì)組織手中剝離，全部量化分配到集體成員個人或經(jīng)營實體中。

中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度從“責(zé)任制度”演進(jìn)為“產(chǎn)權(quán)制度”，賦予了農(nóng)民充分的土地財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的確立，意味著“雙層經(jīng)營體制”實際已經(jīng)破產(chǎn);以農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在構(gòu)建，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系已經(jīng)呼之欲出。

參考文獻(xiàn):

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［2］崔建中，宋旭超，劉家順.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公司化改造模式構(gòu)建研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013( 5) :22-26.

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［4］程雪陽.中國土地制度的反思與變革:基于公法的視角［D］.鄭州:鄭州大學(xué)，2012.

［5］劉守英.土地問題回歸常態(tài)要改變地方政府賣地模式［N/OL］.［2015-05-12］.http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20140512/131719078078.shtml.

作者簡介:王江一( 1991－)，女，河南鄭州人，碩士研究生，研究方向為企業(yè)與公司法。

收稿日期:2015-09-20;修回日期:2015-11-10

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.01.025

中圖分類號:D922.32

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1671-9476( 2016) 01-0099-04