我國城鎮(zhèn)化若干問題研究

周青瑩

(安徽大學法學院，安徽合肥　230601)

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我國城鎮(zhèn)化若干問題研究

周青瑩

(安徽大學法學院，安徽合肥230601)

[摘要]我國城鎮(zhèn)化面臨著質量低下、環(huán)境污染嚴重、規(guī)劃混亂和交通落后等諸多問題。對此，政府應當樹立城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展理念，引導經(jīng)濟資源均衡分布，合理規(guī)劃城市布局，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。建立完善的城市環(huán)境空間規(guī)劃制度和嚴格的環(huán)境考核監(jiān)管機制，解決環(huán)境污染問題；完善相關立法，確保城鎮(zhèn)化法治化推進；發(fā)展多元化的集約型城市群的交通方式，建立綠色交通，緩解交通壓力。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)化；環(huán)境；規(guī)劃；交通

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化擴張、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的社會發(fā)展過程，是現(xiàn)代文明國家社會發(fā)展的必然趨勢。近年來，我國城鎮(zhèn)化高速度的發(fā)展，截止2013年，城鎮(zhèn)人口增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率提升至53.7%。雖然我國城鎮(zhèn)化成績顯著，但是我國城鎮(zhèn)化存在政府意志主導、資源環(huán)境承載能力不匹配、法律規(guī)制不健全、交通壓力過大等問題，這些問題嚴重影響了城鎮(zhèn)的質量。

一、城鎮(zhèn)化形成過程

相比較我國城鎮(zhèn)化歷史進程，西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程，雖然其城鎮(zhèn)化率可達80%，但是從同等程度的城鎮(zhèn)化水平來看，我國發(fā)展所耗的時間比西方發(fā)達國家發(fā)展所耗的時間要少的多。其原因就是政府的強勢推進，因此，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“被動城鎮(zhèn)化”特點，這也是我國城鎮(zhèn)化區(qū)別于發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的一個要點。我國的城鎮(zhèn)化是政府主導下進行的城鎮(zhèn)化，很多地方政府為了塑造政績，大規(guī)模搞城市建設，在短時間內迅速擴張城市面積。與我國城鎮(zhèn)化不同，歐美城鎮(zhèn)化是自然的城鎮(zhèn)化，其形成主要依靠工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的動力，城市發(fā)展需要工業(yè)作支撐，而工業(yè)的發(fā)展需要配備大量外來人口，尤其是來自于農(nóng)村的外來人口，城市為這些外來農(nóng)村人口提供了大量的工作機會，使其漸漸融入城市，并最終定居形成城市居民。由此看出，歐美城鎮(zhèn)化是以城市發(fā)展自然吸納外來人口定居方式發(fā)展起來的。

學界關于城鎮(zhèn)化形成方式的討論很多。有學者認為，城鎮(zhèn)化應當任其自然形成，政府不應加以干預，建議中國發(fā)展城鎮(zhèn)化應當效仿歐美國家的自然城鎮(zhèn)化模式，政府應當遵循社會發(fā)展的客觀規(guī)律，收斂自己的權力，避免行政強制干預帶來“土地城鎮(zhèn)化”超前的社會問題。但近年來，有些學者對這種自然城鎮(zhèn)化提出了質疑，他們認為，城鎮(zhèn)化是大型的社會變遷，如果沒有政府干預，可能會導致無序的城鎮(zhèn)化，病態(tài)的城鎮(zhèn)化。對此，筆者認為，對于城鎮(zhèn)化的形成方式，我們應當既要求城鎮(zhèn)化貼近于自然形成，又要要求政府積極地對城鎮(zhèn)化適當干預和引導。日本在發(fā)展城鎮(zhèn)化時，沒有放任其自然發(fā)展，而是考慮到日本地少人多、資源匱乏的基本國情，積極采取干預政策，引導資源合理利用，確保以較小的環(huán)境和社會代價獲得最高的城鎮(zhèn)化成果。因為，經(jīng)濟資源的配置是以效率為目標，在沒有外力的干預下，其只會本能地向大城市集中。如果我們一味地要求自然形成的城鎮(zhèn)化，那么就不可避免大部分經(jīng)濟資源向大城市盲目集中的現(xiàn)象發(fā)生，這樣一來會進一步加劇當前城鎮(zhèn)化發(fā)展的不均衡。此外，城鎮(zhèn)化最終實現(xiàn)還需要依靠政府的行政權力適當?shù)慕槿胍龑Ш托姓母锍晒幕菁?。由于我國土地所有制的原因，大?guī)模的城鎮(zhèn)建設需要行政權力的介入，否則各種征地、拆遷工作無法進行，城鎮(zhèn)規(guī)劃陷入無序狀態(tài)；經(jīng)濟資源的均衡分布離不開行政政策的引導，缺乏良性的行政政策的指引會導致城鎮(zhèn)化發(fā)展的結構性病態(tài)；要實現(xiàn)“人口的城鎮(zhèn)化”和“土地城鎮(zhèn)化”相同步還需要政府加大改革力度，如戶籍制度改革。因此，發(fā)展我國城鎮(zhèn)化，應當遵循社會發(fā)展的客觀規(guī)律，貫徹城鎮(zhèn)化發(fā)展新理念，確保城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展；同時，政府要發(fā)揮積極干預作用，引導經(jīng)濟資源均衡分布，合理規(guī)劃城市布局，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

二、城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境問題

隨著城鎮(zhèn)化被強勢推進，其在帶來了社會的現(xiàn)代化的同時也衍生爆發(fā)出各類環(huán)境問題，資源環(huán)境在城鎮(zhèn)化進程中面臨著嚴重的形勢。首先，資源過渡消耗。我國城鎮(zhèn)化正處于一個快速發(fā)展的時期，其外在表現(xiàn)為對空間需求不斷擴大，“攤大餅”式的造城運動導致了土地資源承受巨大壓力，森林資源遭受嚴重破壞。城鎮(zhèn)化直接導致城鎮(zhèn)人口的過渡集中，過渡集中的人口對城市資源的消耗日益增大，很多城市出現(xiàn)了資源短缺的情況。其次，環(huán)境污染嚴重。城鎮(zhèn)化總是伴隨著工業(yè)化發(fā)展而發(fā)展，而那些高能耗、高污染的企業(yè)所產(chǎn)生的工業(yè)廢氣、廢水、廢渣已造成嚴重的大氣污染、水污染和土壤污染，危害到城市居民的人身健康。再次，城鎮(zhèn)化的大建設對環(huán)境造成很大的破壞，各類開山填湖開發(fā)房地產(chǎn)行為已對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成不可逆轉的損害后果。最后，城鎮(zhèn)垃圾造成的環(huán)境的二次侵害。由于城鎮(zhèn)人口的增多，不斷攀升的城鎮(zhèn)垃圾增加了城鎮(zhèn)負荷，這些污染排放量已經(jīng)突破了城鎮(zhèn)區(qū)域正常的生態(tài)系統(tǒng)容量。

分析目前我國城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境現(xiàn)狀，總結原因如下：第一，缺乏嚴格的環(huán)境空間管制措施?！霸诳焖侔l(fā)展的城鎮(zhèn)化進程中，由于缺乏嚴格的環(huán)境空間管制措施，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設不斷擠占生態(tài)空間，城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設布局影響飲用水、大氣環(huán)境等格局性環(huán)境問題”[1](P24)；第二，中小城鎮(zhèn)環(huán)境保護基礎設施建設非常落后。很多中小城鎮(zhèn)基礎薄弱，為了推進城鎮(zhèn)化，其盲目引進高能耗高污染產(chǎn)業(yè)，但對達標治污資金投入又嚴重不足，各類環(huán)?；A設施建設明顯滯后；第三，環(huán)保觀念薄弱與環(huán)境執(zhí)法能力偏弱，由于缺乏環(huán)?？破战逃?，民眾環(huán)保意識比較薄弱，尤其是在新進城的農(nóng)民工這一群體，其戶籍、教育、住房等基本社會保障都無法保證，更談不上環(huán)保意識了。由于民眾環(huán)保意識薄弱，對環(huán)保重視不夠，時常發(fā)生污染環(huán)境行為。另外，環(huán)境執(zhí)法能力偏弱，尤其是環(huán)境執(zhí)法遇到各類城建項目時，環(huán)境執(zhí)法難免會退卻，這也就給環(huán)境污染留下了空間；第四，政府怠于作為。地方政府對城鎮(zhèn)化理念的理解還是停留在不停建設之上，因此，對城鎮(zhèn)化所面臨的環(huán)境問題持漠視的態(tài)度。同時，經(jīng)濟政績更是助漲了地方政府大肆建設的熱情，環(huán)境保護更是淪為GDP持續(xù)提升的墊腳石。

為了緩解和避免城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境問題，首先，建立完善以城市環(huán)境總體規(guī)劃、城市生態(tài)保護紅線等為代表的環(huán)境空間規(guī)劃制度，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，嚴格保護生態(tài)環(huán)境，提高資源利用率；其次，建立嚴格的環(huán)境考核監(jiān)管機制。廢除“GDP至上”的考核機制，引入環(huán)境保護考核監(jiān)管機制，把資源能源的消耗、環(huán)境侵害納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系，迫使政府在推進城鎮(zhèn)化過程中注重資源的集約利用和生態(tài)環(huán)境的保護；再次，引入和發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。完善綠色建筑標準及認證體系，改變傳統(tǒng)的粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，堅決淘汰高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，以綠色產(chǎn)業(yè)帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展；最后，加強環(huán)境保護宣傳工作，貫徹和落實“集約、綠色、低碳”的新型城鎮(zhèn)化理念，為城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的資源環(huán)境問題提供人口素質基礎。

三、城鎮(zhèn)化立法規(guī)制問題與法治化問題

從城鎮(zhèn)化高度發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來看，完備的法律體系是保證城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的法治基礎。這個法律體系范圍非常廣泛，包括環(huán)境資源保護法、行政許可法、稅法、房地產(chǎn)法等多個部門法。[2](P90)

在城鎮(zhèn)化規(guī)劃立法規(guī)制和法治化方面，雖然我國已頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但其偏重于對規(guī)劃的編制和實施的調整，對城市規(guī)劃的行為的規(guī)制和制約明顯不足，這也導致了當前的城鎮(zhèn)規(guī)劃混亂，城鎮(zhèn)空間布局不合理的現(xiàn)狀。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，我們不僅需要注重規(guī)劃的編制和實施，還需要加大對城市規(guī)劃行為的制約。由于各個地方具體情況不一，因此在城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃立法上應當體現(xiàn)一定的層級，以便結合地方特色合理編制城鎮(zhèn)規(guī)劃。各地方根據(jù)自己地方特色合理科學構建并優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局，實現(xiàn)各城鎮(zhèn)均衡發(fā)展。

在城鎮(zhèn)化土地管理立法規(guī)制和法治化方面，需要完善土地管理立法，彌補當前城鎮(zhèn)化過程中遭遇有關土地管理的法律漏洞?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)化對土地的需求利用存在以下問題，土地集約利用程度低，農(nóng)地恣意侵占現(xiàn)象嚴重，失地農(nóng)民征地補償?shù)?，嚴重侵害農(nóng)民利益，城鎮(zhèn)外來農(nóng)村人口聚集導致農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)的大量空置，造成巨大浪費。因此，在城鎮(zhèn)化土地管理立法問題上，一方面要完善土地征收監(jiān)管制度?？s小城鎮(zhèn)化征地范圍，防治土地征收范圍寬泛導致農(nóng)地的恣意侵占，提高有限土地資源的集約利用。提高城鎮(zhèn)化土地征收補償標準，使城鎮(zhèn)化的紅利公平惠及所有農(nóng)民。完善城鎮(zhèn)化征地程序，避免城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)強拆流血事件等新的社會矛盾；另一方面，完善城鎮(zhèn)化土地集約利用制度。嚴格監(jiān)管城鎮(zhèn)化發(fā)展中建設用地，對閑置達到一定期限的土地，政府應當強制收回。完善農(nóng)地流轉制度，肯定宅基地及其房產(chǎn)流轉的合法性，加大對農(nóng)民財產(chǎn)權益的保障。此外，完善土地監(jiān)督檢查制度和違法責任的承擔，確保城鎮(zhèn)化過程中各項土地立法認真得到貫徹和落實，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化的法治化。

城鎮(zhèn)化綜合承載能力立法亟需完善。城鎮(zhèn)化綜合承載能力內涵豐富，包括資源環(huán)境承載能力，社會公共服務承載能力和社會管理承載能力等等。由于城鎮(zhèn)的承載能力有限，隨著城鎮(zhèn)化擴張，各類社會矛盾已不斷沖擊城鎮(zhèn)的承載力的最大限，加之現(xiàn)行城鎮(zhèn)化綜合承載能力立法明顯不足，造成了城鎮(zhèn)疲態(tài)運行。例如，人口過渡集中造成資源粗放利用和快速消耗，“土地城鎮(zhèn)化”的造城運動對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成嚴重的污染和破壞，城鎮(zhèn)化超前發(fā)展導致相關產(chǎn)業(yè)的有力支撐的缺乏，等等。為了解決城鎮(zhèn)承載量過大的困境，需要通過立法的形式，嚴格保護城鎮(zhèn)綜合承載能力，保障城鎮(zhèn)在良性范圍內運行。完善環(huán)境資源保護方面立法，嚴格控制城鎮(zhèn)化的擴張對生態(tài)空間的擠壓。健全公眾舉報監(jiān)督機制，鼓勵廣大群眾檢舉各類污染和破壞環(huán)境的城鎮(zhèn)建設項目。落實環(huán)保部門行政責任，保障其環(huán)評行政行為不受外力干擾，獨立完成?？茖W引入相關產(chǎn)業(yè)，建立產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響等級制度，確保相關產(chǎn)業(yè)的引入在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，其對環(huán)境的影響不得超出城鎮(zhèn)的環(huán)境承載能力。完善社會保障方面立法。打破城鎮(zhèn)外來人口的落戶限制，建立科學流動人口積分制度，合理設置積分，避免其淪為人才吸引制度。破除與戶籍相掛鉤的各種社會福利，確立社會基礎資源和基礎公共服務均等共享，保障城市紅利惠及所有常住人口；完善社會管理立法。政府應當支持社會力量加入社會事務的管理，合理劃分社會組織的權責，形成科學的社會管理機制，確保城鎮(zhèn)化擴張過程中存在的各類問題有序合理得到解決。

四、城鎮(zhèn)化進程中的交通問題

交通在城鎮(zhèn)化發(fā)展中扮演重要角色，城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開交通的支持和引導。其表現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，交通是城鎮(zhèn)化推進的前提條件。城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要相關產(chǎn)業(yè)的充實，而交通則是吸引產(chǎn)業(yè)駐入的一個重要因素，交通條件好的城鎮(zhèn)較交通條件一般的城鎮(zhèn)，其吸引投資的能力強，因而良好的交通條件對城鎮(zhèn)化建設具有推動作用；第二，交通是“人口城鎮(zhèn)化”的重要動力。[3](P26)城鎮(zhèn)交通是城鎮(zhèn)公共服務的一部分，便捷、安全、綠色的交通條件能夠提升城鎮(zhèn)的宜居水平，對人口的聚集具有很大的吸引力；第三，交通規(guī)劃直接影響城鎮(zhèn)布局。城鎮(zhèn)的布局往往是通過道路的分割才能完成，所以，合理的交通規(guī)劃是城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎；第四，城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開交通運輸?shù)谋Ｕ?。城?zhèn)化擴張與經(jīng)濟繁榮是分不開的，經(jīng)濟的增長必然導致國際、區(qū)際、城際、城鎮(zhèn)的客貨運輸需求的增長，發(fā)達的交通路線和完善的交通基礎設施是滿足城鎮(zhèn)化對運輸需求的前提；第五，交通建設是城鎮(zhèn)化建設的重要組成部分[4](P21)，因此，交通建設和城鎮(zhèn)化建設具有相同的限制性要求。

現(xiàn)行城鎮(zhèn)化交通存在諸多問題，如，中小城市交通條件較大城市的交通條件明顯落后，一定程度上影響了中小城市向外發(fā)展城鎮(zhèn)化的進程；交通規(guī)劃不合理，區(qū)際、城際、城鎮(zhèn)內部交通網(wǎng)絡混亂，造成城市交通擁擠不堪；交通設施建設存在巨大浪費，重復建設現(xiàn)象比較嚴重；交通設施的建設對土地的資源需求量提升和對自然環(huán)境和人文景觀的破壞加重。解決這些問題需要從交通建設方面入手，構建一整套交通建設體系。在區(qū)際交通建設方面，清晰認識全國區(qū)際交通網(wǎng)絡在城市群之間聯(lián)系的重要作用，僅僅抓住“兩橫三縱”為主體城市化交通戰(zhàn)略格局，合理規(guī)劃和完善相關區(qū)際交通網(wǎng)絡，密切聯(lián)系城市群之間的關系。同時，針對區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步現(xiàn)狀，在各個區(qū)域建立與其城鎮(zhèn)化程度相協(xié)調的交通條件，但是考慮到全國城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展，可以適當對城鎮(zhèn)化發(fā)展相對落后的區(qū)域超前建設對外的交通網(wǎng)絡，以縮小城鎮(zhèn)化區(qū)域差距；對于城市群的交通建設，需要清晰認識城市群交通網(wǎng)絡對加強城市間聯(lián)系的重要性，從加強城市間的交通聯(lián)系角度出發(fā)，發(fā)展集約型城市群交通方式。因為隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使得高速公路等交通運輸方式不堪重負，需要發(fā)展多元化的集約型城市群的交通方式才能滿足城市群的運輸需求。城際鐵路是未來城市群交通建設的發(fā)展方向，是發(fā)展集約型城市群交通運輸方式的最佳選擇，但其建設需要一定的城鎮(zhèn)化資本的積累。城際鐵路的建設在未來的城鎮(zhèn)化高度發(fā)達之際將成為公共交通主導的出行模式，避免現(xiàn)行交通方式衍生的道路擁擠窘境；推進中小城鎮(zhèn)交通條件的改進工作。目前，我國中小城市的交通條件相當落后，尤其是中西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟基礎比較薄弱，交通條件差，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。改善這些中小城鎮(zhèn)的交通條件需要根據(jù)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量和人口規(guī)模合理構建城鎮(zhèn)交通條件建設標準。“5萬人以上的城鎮(zhèn)保證一條高等級公路連接，縣級以上行政區(qū)和10萬人以上的城市盡可能保證有兩條高等級公路相連接”[5](P12)。提升市內交通的通暢、通達，重點發(fā)展公共交通，結合自身城市特點，建設宜居城市交通，縮小城市交通基本公共服務與大城市的差距，提高中小城市的吸引力；構建大城市多層次的公共交通體系，重點發(fā)展和完善公交系統(tǒng)，建設公交專用道，提高公交能力、覆蓋面與可達性。根據(jù)城市特點和運輸需求，有計劃地建設運載量大、快捷的交通方式，如地鐵。此外，建立科學的路權劃分制度，有條件地限制小汽車的使用，有效治理城市擁堵難題。

建設和發(fā)展綠色交通。樹立節(jié)能環(huán)保的交通建設理念，交通設施建設盡可能在現(xiàn)有基礎上擴建改造，必須新建的交通設施必須最大程度利用既有的交通走廊，避免造成新的資源的浪費，嚴格控制交通運輸線的走向，禁止穿越禁止開發(fā)區(qū)域，避免對人文景觀和生態(tài)系統(tǒng)的分割。鼓勵和支持綠色出行，提供專門綠色交通服務，以降低城市交通壓力和減少交通污染。

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[責任編輯：郭震旦]

[中圖分類號]D912

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-7077(2016)03-0132-04

[作者簡介]周青瑩(1991-)，女，安徽樅陽人，安徽大學法學院2014級經(jīng)濟法學碩士，主要從事經(jīng)濟法研究。

[收稿日期]①2016-03-16