中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的包容性發(fā)展

戴衛(wèi)東

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)　公共管理學(xué)院，浙江　杭州　310018)

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中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的包容性發(fā)展

戴衛(wèi)東

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310018)

社會(huì)保障制度建設(shè)的包容性發(fā)展是指執(zhí)政黨在社會(huì)保障政策研究、制定過(guò)程中主動(dòng)吸納其它政黨的提議建言，從而推進(jìn)了社會(huì)保障健康地發(fā)展。資本主義國(guó)家社會(huì)保障政策過(guò)程中的多黨競(jìng)爭(zhēng)，不公平也缺乏包容性。中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)歷程中各民主黨提案建言，共產(chǎn)黨傾聽(tīng)吸納，充分地體現(xiàn)了民生主義共同信仰的雙重“制度自覺(jué)”和包容性發(fā)展。我國(guó)社會(huì)保障的巨大成就本質(zhì)上也是中國(guó)政治協(xié)商制度的正義性證明。多黨合作下的包容性發(fā)展是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的一份寶貴的財(cái)富，資本主義國(guó)家所謂的民主政治不適用于中國(guó)。

社會(huì)保障；制度建設(shè)；多黨合作；包容性發(fā)展

自1601年英國(guó)頒布《濟(jì)貧法》以來(lái)的三百多年，西方社會(huì)保障制度就在資本主義國(guó)家政黨之間的角逐中艱難地展開(kāi)，缺乏包容性體現(xiàn)。到了近代，社會(huì)保障制度是在工人運(yùn)動(dòng)的壓力下形成的，但是社會(huì)保障制度并不僅僅是為了照顧工人階級(jí)的利益，而是融入了大量的不同利益[1]，不僅是政黨選舉的工具，而且也是利益集團(tuán)尋租的空間[2]。盡管政黨競(jìng)爭(zhēng)不是社會(huì)保障政策變化的唯一原因[3]，但各國(guó)社會(huì)保障制度在一個(gè)歷史時(shí)期都還是或多或少地打上了各個(gè)政黨不同政見(jiàn)的烙印。政治多元論的觀點(diǎn)也認(rèn)為，福利制度屬于權(quán)利分配與不同利益團(tuán)體相互角力的結(jié)果。國(guó)家要不要實(shí)施社會(huì)保障制度及如何實(shí)施社會(huì)保障制度，由談判與妥協(xié)的過(guò)程所決定，社會(huì)保障項(xiàng)目的增減、水平的提高或下降，通常是各種利益團(tuán)體相互較量的結(jié)果。尤其是在民主政治與多黨競(jìng)爭(zhēng)的條件下，各種利益團(tuán)體的壓力給國(guó)家的社會(huì)保障制度安排帶來(lái)更大的影響[4]。

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)社會(huì)保障制度走上了一條從無(wú)到有、從單項(xiàng)到多項(xiàng)、從城鎮(zhèn)覆蓋到農(nóng)村、從待遇較低到水平提高、從政府舉辦到社會(huì)合作的可持續(xù)發(fā)展道路。在社會(huì)保障制度逐步完善的過(guò)程中，各民主黨派也積極參與其中，發(fā)揮著參政議政和民主協(xié)商的功能。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的世界獨(dú)特政黨制度，“既避免了多黨競(jìng)爭(zhēng)、相互傾軋?jiān)斐傻恼蝿?dòng)蕩，又避免了一黨專制、缺少監(jiān)督導(dǎo)致的種種弊端”[5]，包容性自始至終貫穿其中?？梢?jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商制度在社會(huì)保障制度建設(shè)中所發(fā)揮的作用具有資本主義國(guó)家多黨博弈競(jìng)爭(zhēng)不可比擬的優(yōu)越性[6]。

一、資本主義國(guó)家社會(huì)保障政策過(guò)程的包容性缺失

縱觀整個(gè)資本主義國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展史，我們可以看到各政黨相互之間的柔性博弈、激烈競(jìng)爭(zhēng)，甚至在爭(zhēng)論現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)大打出手的惡劣現(xiàn)象。究其原因，是因?yàn)楦髡h的社會(huì)保障觀越來(lái)越走向兩級(jí)分化，不是“剩余型福利”就是“制度型福利”的模式[7]。主要表現(xiàn)在競(jìng)選時(shí)各政黨社會(huì)保障政策綱領(lǐng)各樹(shù)一幟，執(zhí)政中社會(huì)保障新政策出臺(tái)時(shí)多黨競(jìng)爭(zhēng)，以及上臺(tái)后反對(duì)黨立即著手改革前任黨社會(huì)保障政策等三個(gè)方面。

(一)競(jìng)選時(shí)各政黨社會(huì)保障政策綱領(lǐng)各樹(shù)一幟

在實(shí)行所謂民主政治的國(guó)家，無(wú)論是北美還是歐洲，或其他地區(qū)的國(guó)家，通常都會(huì)發(fā)生每到選舉期社會(huì)保障便成為不同政見(jiàn)的政客游說(shuō)的銳利武器的現(xiàn)象，各種社會(huì)保障承諾散布于選民中間。這種社會(huì)保障因選舉而貴、選舉因社會(huì)保障而勝的現(xiàn)象在一定程度上扭曲了社會(huì)保障制度的發(fā)展進(jìn)程，以至于造成社會(huì)保障跟著民主選舉膨脹，最終留下了難題。在肯定民主政治對(duì)社會(huì)保障發(fā)展的積極作用的同時(shí)，不應(yīng)忽視社會(huì)保障泛政治化的不良現(xiàn)象[4]。尤其以英國(guó)為典型。

在英國(guó)戰(zhàn)后歷屆大選中，社會(huì)保障方面的議題占據(jù)了競(jìng)選的主要部分。1951年大選，工黨保證每年建造20萬(wàn)棟住房，保守黨在競(jìng)選綱領(lǐng)中拋出更大的“誘餌”——每年建造30萬(wàn)幢住房。在戰(zhàn)后嚴(yán)重缺房的情況下，這個(gè)許諾顯然更具吸引力，對(duì)保守黨上臺(tái)起了一定作用。社會(huì)福利因此成了“競(jìng)選禮物”[8]。在20世紀(jì)70年代，政黨的所有競(jìng)選保證中社會(huì)保障的主要服務(wù)項(xiàng)目——健康、社會(huì)保障和教育合起來(lái)占1/4[9]。

(二)執(zhí)政中社會(huì)保障新政策出臺(tái)時(shí)多黨競(jìng)爭(zhēng)

瑞典的“福利國(guó)家”于1950年后形成。此后30年期間，經(jīng)歷了社會(huì)民主黨與工會(huì)聯(lián)盟黨關(guān)于收入保障、工會(huì)聯(lián)盟黨與資產(chǎn)階級(jí)政黨關(guān)于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)金的兩次較大的爭(zhēng)論[10]。在意大利，由于各政黨和政治力量對(duì)社會(huì)福利制度的長(zhǎng)期干預(yù)，促使了以福利進(jìn)行政治交易的一種“政治救濟(jì)市場(chǎng)”的形成[11]。1999年11月26日，日本眾議院衛(wèi)生福利委員會(huì)討論養(yǎng)老金法案，計(jì)劃削減老年人的養(yǎng)老金5%并將退休年齡從60歲延長(zhǎng)至65歲。由于爭(zhēng)議激烈，導(dǎo)致執(zhí)政黨與反對(duì)黨的眾議員發(fā)生激烈的肢體沖突。社會(huì)保障政策所屬的社會(huì)政策領(lǐng)域歷來(lái)是英國(guó)執(zhí)政黨和反對(duì)黨對(duì)立性較強(qiáng)的政策領(lǐng)域[12]。在1979—1997年保守黨執(zhí)政時(shí)期，工黨和保守黨在公共部門(mén)改革和公共管理問(wèn)題上言辭沖突不斷升級(jí)，盡管沖突并不十分嚴(yán)重[1]。

在社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)源地德國(guó)，社會(huì)保障制度的出臺(tái)也不順利。自20世紀(jì)70年代初以來(lái)，德國(guó)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保障的需求已被公認(rèn)為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。德國(guó)政壇上的基督教聯(lián)盟黨、社會(huì)民主黨、自由民主黨以及綠黨四個(gè)主要政黨也非常關(guān)注長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。但在認(rèn)同該制度的前提下，四個(gè)政黨提出的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)模式幾乎沒(méi)有什么共同之處。經(jīng)過(guò)近10年的討論，到80年代末90年代初，各政黨的觀點(diǎn)都發(fā)生了一定的變化，但異質(zhì)性還是較大。德國(guó)統(tǒng)一后，面臨著國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)形勢(shì)，德國(guó)國(guó)會(huì)加快了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的立法步伐。1992年，基督教聯(lián)盟黨與自由民主黨聯(lián)合組閣，在聯(lián)盟黨的壓力下，自由民主黨有保留地贊同了“社會(huì)保險(xiǎn)”模式的護(hù)理保險(xiǎn)制度[13]。四大政黨之間對(duì)護(hù)理保險(xiǎn)的分歧基本消除。經(jīng)過(guò)一年的立法準(zhǔn)備，終于在1993年6月聯(lián)邦議院才通過(guò)了“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法”。

最引人關(guān)注的執(zhí)政黨與反對(duì)黨意見(jiàn)分歧的例子是美國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)立法。美國(guó)醫(yī)改從20世紀(jì)初至今歷經(jīng)百年，終于在奧巴馬時(shí)期獲得歷史性突破。2009年民主黨奧巴馬啟動(dòng)醫(yī)改，國(guó)會(huì)通過(guò)《患者保護(hù)與可承受醫(yī)療服務(wù)法案》。但是，從2010年3月到2013年9月，反對(duì)黨共和黨積聚各州反奧巴馬醫(yī)改力量多次阻礙法案的實(shí)施。歷史上的兩黨不合作，造成美國(guó)百年醫(yī)改屢改屢挫；當(dāng)今的不合作，造成奧巴馬醫(yī)改一波三折[14]。

綜上所述，便可以理解克萊因教授所說(shuō)的“社會(huì)政策的決定因素建立在階級(jí)之間以及其他追求利益集團(tuán)之間的權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)之上，而不是建立在意識(shí)形態(tài)和大眾偏好的幻境之中”這句話所包括的內(nèi)涵[15]。

(三)上臺(tái)后反對(duì)黨立即著手改革前執(zhí)政黨社會(huì)保障政策

1906年，英國(guó)自由黨在工黨的支持下在大選中贏得勝利取代了執(zhí)政20年的保守黨。在吸納了保守黨的《教育法》等兩項(xiàng)措施的基礎(chǔ)上[16]，先后頒布了勞動(dòng)補(bǔ)償法、兒童法、勞動(dòng)交易法、養(yǎng)老金法、勞工介紹法、國(guó)民保險(xiǎn)法等一系列法律。自由黨的一系列改革不僅意味著與保守黨經(jīng)濟(jì)和政治原則的決裂，是一個(gè)根本變革，而且也意味著英國(guó)在短期間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了較大的進(jìn)步[17]。1979年作為保守黨領(lǐng)袖的撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政后，又對(duì)國(guó)有化企業(yè)開(kāi)始私有化等政策，標(biāo)志著戰(zhàn)后“福利國(guó)家”的瓦解[18]。雖然改革的力度不是很大，但特別是在制度性緊縮方面獲得了更大的成功[19]。從20世紀(jì)70年代至90年代，英國(guó)政黨競(jìng)爭(zhēng)對(duì)福利緊縮的拉動(dòng)指數(shù)在高位區(qū)間運(yùn)動(dòng)，是所有國(guó)家這一數(shù)值的最高水平[9]。

二戰(zhàn)后，法國(guó)的社會(huì)保障支出總量隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)。到了20世紀(jì)90年代，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷、長(zhǎng)期較高的失業(yè)率與不斷攀升的社會(huì)保障水平交織在一起。1995年5月，右翼的人民運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟黨在競(jìng)選中獲勝，希拉克出任法國(guó)總統(tǒng)。其任期內(nèi)，總理朱佩、拉法蘭以及德維爾潘三屆政府提出的削減社會(huì)保障待遇改革計(jì)劃都引發(fā)了全國(guó)性大罷工，導(dǎo)致法國(guó)政府重組，改革方案流產(chǎn)。2007年5月，同為右翼黨派的薩科齊任法蘭西“第五共和國(guó)”的第六位總統(tǒng)，與前任政府實(shí)行的每周35小時(shí)工作制和累進(jìn)稅率有所不同，新政府規(guī)定35小時(shí)以外的加班工作時(shí)間不但可以得到額外津貼，還可以享受稅收減免優(yōu)惠。2012年5月，法國(guó)反對(duì)黨左翼社會(huì)黨人奧朗德在競(jìng)選中擊敗薩科齊而任總統(tǒng)。雖然與希拉克、薩科齊的社會(huì)保障改革目標(biāo)接近，但是奧朗德治下的埃羅政府轉(zhuǎn)而推行家庭政策改革，降低家庭津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。奧朗德則表現(xiàn)出明顯的支持態(tài)度，稱這次改革“更公平，更簡(jiǎn)單，更有效”，而且“只會(huì)觸及法國(guó)12%的家庭，也就是那些富足家庭”[20]。言下之意，社會(huì)保障改革不會(huì)再出現(xiàn)像以前一樣傷及大多數(shù)民眾福利的政策。

總之，從資本主義國(guó)家社會(huì)保障政策的產(chǎn)生、發(fā)展和改革過(guò)程整體上來(lái)看，在20世紀(jì)70年代前，各個(gè)政黨為了各自社會(huì)保障利益不在競(jìng)爭(zhēng)中爆發(fā)，就在競(jìng)爭(zhēng)中落敗；而在1970年代之后，各政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)而合縱連橫、時(shí)而暗流涌動(dòng)。但最終所采用的政策，總是在兩個(gè)極端中尋求妥協(xié)的產(chǎn)物[21]，也就是說(shuō)，各政黨的社會(huì)保障政策傾向性有所弱化。但是，出現(xiàn)類似西班牙1995年“托萊多協(xié)定”[22](Pacto de Toledo) (各政黨努力使改革不至于成為選舉的“政治工具”而應(yīng)當(dāng)是締造政治共識(shí)的基點(diǎn))的這種“共識(shí)戰(zhàn)略”現(xiàn)象并不多見(jiàn)。

二、中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)歷程中貫穿包容性

與資本主義國(guó)家社會(huì)保障政策過(guò)程中多黨競(jìng)爭(zhēng)、傾軋的無(wú)包容性現(xiàn)象截然不同，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作、民主協(xié)商制度在社會(huì)保障制度建設(shè)的全過(guò)程中發(fā)揮了不可替代的作用，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)更是如此。

(一)歷屆政協(xié)會(huì)議民主黨派的社保提案概況

中華人民共和國(guó)成立至今，全國(guó)政協(xié)先后召開(kāi)12屆大會(huì)。每一屆大會(huì)中都收到包括民主黨派在內(nèi)對(duì)社會(huì)保障等方面的提案。全國(guó)政協(xié)第一屆第三次會(huì)議共收到115件，其中，關(guān)于勞動(dòng)方面3件、教育16件、醫(yī)藥衛(wèi)生4件、救濟(jì)1件[23]。政協(xié)第二屆第二次全體會(huì)議收到提案共125件，其中關(guān)于勞動(dòng)和文教衛(wèi)生等方面有84件，占提案總數(shù)的67.2%[24]。第三次全體會(huì)議共收到提案287件，其中屬于文化教育方面的65件，屬于醫(yī)藥衛(wèi)生方面的41件[25]。第三屆第二次會(huì)議共收到提案61件，其中教育方面的7件，衛(wèi)生方面的6件，民政方面的1件[26]。政協(xié)第四屆、第五屆處于“文革”期間。政協(xié)第六屆由于處在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，百?gòu)U待興。

政協(xié)第七屆第三次會(huì)議以來(lái)，提案委員會(huì)共收到提案1915件，被有關(guān)部門(mén)采納、已經(jīng)解決或基本解決的有563件，占已辦復(fù)提案的29.6%；有關(guān)單位正在研究處理或納入計(jì)劃準(zhǔn)備處理的共1129件，占已辦復(fù)提案的59.2%；所提建議尚不具備條件不能解決或留作參考的共213件，占已辦復(fù)提案的11.2%[27]。第八屆第二次會(huì)議共收到提案1893件，其中，民革、民盟、民進(jìn)、農(nóng)工、致公、九三、臺(tái)盟以黨派組織名義提出提案13件[28]。第四次會(huì)議，提案委員會(huì)共收到提案2150件，其中，民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工、致公、九三、臺(tái)盟等八個(gè)民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究討論后提出提案30件[29]。第五次會(huì)議共收到提案2528件，其中包括民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工、致公、九三、臺(tái)盟八個(gè)民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)等專門(mén)委員會(huì)共提出集體提案39件[30]。政協(xié)第九屆第一次會(huì)議共收到提案2863件，其中各民主黨派和全國(guó)工商聯(lián)以組織名義提出提案31件，內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作、下崗職工的再就業(yè)以及建立和完善社會(huì)保障制度等方面[31]。第二次會(huì)議共收到提案3093件，其中各民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)提出提案61件，尤其以教育改革、醫(yī)療制度改革、社會(huì)治安、下崗職工的再就業(yè)、社區(qū)建設(shè)等問(wèn)題格外關(guān)注[32]。第三次會(huì)議共收到提案3316件，其中八個(gè)民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)提案51件，主要內(nèi)容有推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)以及實(shí)行教育改革[33]。第四次會(huì)議共收到提案3585件，其中，各民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)的提案58件[34]。政協(xié)第十屆第一次會(huì)議共收到提案3668件，在已立案的提案中，各民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)提案82件[35]。第二次會(huì)議提案立案4116件，其中各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)提案114件[36]。第三次會(huì)議提案立案4375件，包括各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)提案170件[37]。第四次會(huì)議提案立案4496件，其中八個(gè)民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)提案170件[38]。第五次會(huì)議提案立案4999件，其中各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)提案201件[39]。政協(xié)十一屆期間四次會(huì)議提案共立案26699件，八個(gè)民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)提案1347件[40]。政協(xié)十二屆第一次會(huì)議提案立案5403件，其中包括各民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)提案361件[41]。第二次會(huì)議提案立案5052件，其中民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)提案389件[42]。

歷屆政協(xié)會(huì)議特別是在第七屆以來(lái)，各民主黨派累計(jì)提案3000多個(gè)。其中有不少是關(guān)于教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生以及養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)保障方面相關(guān)議題。而且，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政協(xié)會(huì)議高度重視各個(gè)民主黨派提出的議案，立案率較高。

(二)民主黨派關(guān)于社會(huì)保障的具體提案

各民主黨派十分重視參政議政的權(quán)力，提案的質(zhì)量越來(lái)越高*例如，在2009年政協(xié)提案委員會(huì)研究確定的87項(xiàng)重點(diǎn)提案中，有25項(xiàng)涉及民主黨派提案；在組織召開(kāi)的13次提案辦理協(xié)商會(huì)中，有8次涉及民主黨派提案；在進(jìn)行的6次重點(diǎn)提案調(diào)研中，有4次涉及民主黨派提案；在報(bào)送的60期《重要提案摘報(bào)》中，有35期涉及民主黨派提案。(《全國(guó)政協(xié)召開(kāi)提案工作情況通氣座談會(huì) 三成重點(diǎn)提案由民主黨派提出》，民革中央主辦《團(tuán)結(jié)報(bào)》，2010-01-25(1).)，并密切關(guān)注民生與社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。從八個(gè)民主黨派的近幾屆政協(xié)會(huì)議提案的議題就可以看出，我國(guó)民主黨派始終以為人民謀福利作為己任而不懈地努力。

中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)(民革)關(guān)于社會(huì)保障的提案。在政協(xié)十屆期間，先后提交《建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》和《深化醫(yī)療保障體系改革》兩份議案；在政協(xié)十一屆期間，提交《建立多項(xiàng)保障相互聯(lián)動(dòng)的社會(huì)保障體系》以及《加快我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老立法》兩份提案；政協(xié)十二屆期間又遞交了《進(jìn)一步明確養(yǎng)老政策目標(biāo)，加快完善養(yǎng)老政策體系》和《進(jìn)一步完善我國(guó)住房保障制度頂層設(shè)計(jì)》等提案。

中國(guó)民主同盟(民盟)的社會(huì)保障提案。截止到政協(xié)十二屆三次會(huì)議，民盟中央連續(xù)提交了《全面解決農(nóng)民工問(wèn)題以保障社會(huì)安全》、《完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)》、《完善流動(dòng)入城農(nóng)民工子女義務(wù)教育財(cái)政體制》、《完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資體系》、《關(guān)于發(fā)揮社會(huì)力量，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的提案》等十多個(gè)提案。

中國(guó)民主建國(guó)會(huì)(民建)也提出了許多關(guān)于社會(huì)保障建設(shè)的提案。諸如《建立城鎮(zhèn)廉租房制度解決城鎮(zhèn)低收入群體住房困難》、《全面構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系》、《加強(qiáng)勞動(dòng)保障法制建設(shè)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益》、《完善我國(guó)基本住房保障制度》、《大力推動(dòng)我國(guó)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展》、《完善我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》以及《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的提案》等。

中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)(民進(jìn))在多個(gè)政協(xié)提案中也表達(dá)了民進(jìn)中央對(duì)社會(huì)保障的重視。主要提案有《關(guān)于制定<失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)條例>的提案》、《關(guān)于大力推進(jìn)多功能社區(qū)養(yǎng)老的提案》、《關(guān)于重視我國(guó)臨終關(guān)懷事業(yè)發(fā)展的提案》和《關(guān)于高度關(guān)注“失獨(dú)”者的提案》。

中國(guó)農(nóng)工民主黨(農(nóng)工黨)更是以豐富的提案展現(xiàn)了對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的關(guān)心。先后提交了《進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)公共衛(wèi)生體系建設(shè)》、《加強(qiáng)住房公積金的繳存與管理》、《建立我國(guó)兒童醫(yī)療保障體系》、《修改我國(guó)慈善稅收相關(guān)條例》、《創(chuàng)新住房保障體制機(jī)制，構(gòu)建多層次住房保障體系》、《“十二五”期間加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化發(fā)展》、《應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)挑戰(zhàn)，解決失能老人養(yǎng)老難》、《大力促進(jìn)公益性社會(huì)組織發(fā)展對(duì)策》、《建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，從根本上維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益》、《進(jìn)一步深化公立醫(yī)院改革發(fā)展》等涉及到社會(huì)保障多方面的議題。

中國(guó)致公黨(致公黨)也通過(guò)提案來(lái)力促社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。主要有《關(guān)于改善外來(lái)務(wù)工人員子女入學(xué)狀況的建議案》、《關(guān)于充分發(fā)揮中醫(yī)藥在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療中作用的提案》、《關(guān)于完善公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制的提案》和《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的提案》等。

九三學(xué)社中央通過(guò)社會(huì)調(diào)查為提案打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。關(guān)于社會(huì)保障方面的提案主要有《關(guān)于完善農(nóng)村合作醫(yī)療的提案》、《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)貧困地區(qū)孤兒救助工作的提案》、《關(guān)于在公立醫(yī)院實(shí)行“收入總量控制”和“按病種付費(fèi)”制度的提案》、《關(guān)于完善我國(guó)農(nóng)村扶貧政策的提案》、《關(guān)于積極推動(dòng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化政策有效實(shí)施的提案》、《關(guān)于改革我國(guó)公立醫(yī)院管理體制的提案》，等等。

臺(tái)灣民主自治同盟(臺(tái)盟)的提案更多地關(guān)注到養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)方面。如《關(guān)于建立社?；鸨O(jiān)督機(jī)制的提案》、《關(guān)于進(jìn)一步改善公立醫(yī)院的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制緩解“看病難”問(wèn)題的提案》及《關(guān)于全面建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快完善社會(huì)保障體系的提案》等多項(xiàng)。

三、中國(guó)社會(huì)保障的包容性發(fā)展：民生主義的制度自覺(jué)

(一)中國(guó)社會(huì)保障制度由“補(bǔ)缺型”進(jìn)入“普惠型”發(fā)展模式

新中國(guó)建立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨在經(jīng)濟(jì)十分困難的情況下仍然將城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度建設(shè)作為重要的任務(wù)來(lái)抓，確保了“底線公平”。1986年4月六屆人大四次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》?！捌呶逵?jì)劃”不僅首次提出社會(huì)保障的新概念，而且闡述了社會(huì)保障改革及其社會(huì)化問(wèn)題。從此，社會(huì)保障社會(huì)化作為一項(xiàng)制度建設(shè)被正式載入國(guó)家發(fā)展計(jì)劃，由此進(jìn)入中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的新的歷史時(shí)期。在這個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，社會(huì)保障制度建設(shè)不僅要革除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)不公、待遇低水平等弊端，而且要在擴(kuò)大覆蓋面、提高保障水平、應(yīng)對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)等方面筑起一道國(guó)民生活的“安全網(wǎng)”，建立起以社會(huì)救助為基礎(chǔ)、社會(huì)保險(xiǎn)為核心以及社會(huì)福利為高層次的完整的現(xiàn)代社會(huì)保障體系。

(二)中國(guó)社會(huì)保障制度的完善離不開(kāi)共產(chǎn)黨和民主黨的包容性

中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派都意識(shí)到社會(huì)保障改革與建設(shè)的艱巨性。在社會(huì)保障不斷改革推進(jìn)的三十年來(lái)，各民主黨派一如既往地建言獻(xiàn)策，中國(guó)共產(chǎn)黨也始終如一地傾聽(tīng)吸納民主黨派的真知灼見(jiàn)，他們之間“肝膽相照，榮辱與共”的政治情懷充分地表現(xiàn)了民生主義共同信仰的制度自覺(jué)。之所以能達(dá)成這種政治“合意性”，而不必要經(jīng)歷資本主義國(guó)家各政黨決策的辯論、競(jìng)爭(zhēng)等看似“民主”的環(huán)節(jié)，有其中的道理。決策辯論一般包括兩個(gè)階段：第一階段是辯論規(guī)則，從要討論的議題或?qū)ψh題的設(shè)置出發(fā)，看參與辯論方的可接受內(nèi)容是什么；第二階段是討價(jià)還價(jià)規(guī)則，哪一方獲勝要看規(guī)則對(duì)誰(shuí)更有利[43]。如上文所述，各民主黨派的提案沒(méi)有一己之私，提案內(nèi)容都是事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等社會(huì)建設(shè)，這也正是中國(guó)共產(chǎn)黨自立黨以來(lái)一直的追求，不存在意見(jiàn)分歧，當(dāng)然無(wú)需辯論，更談不上要進(jìn)入討價(jià)還價(jià)的階段。與其說(shuō)是提案的本質(zhì)，倒不如說(shuō)是民主黨派和中國(guó)共產(chǎn)黨的包容性決定了二者的制度自覺(jué)。民主黨派政協(xié)提案及其復(fù)文公開(kāi)后，我們從中選取民主黨派政協(xié)提案的部分復(fù)文就可以理解各民主黨派主動(dòng)參政、中國(guó)共產(chǎn)黨主動(dòng)吸納的包容性雙重“制度自覺(jué)”。

住房救助方面提案的回應(yīng)。政協(xié)十一屆第三次會(huì)議致公黨中央、十一屆第四次會(huì)議民建中央與民革中央分別提交了《關(guān)于建立合理的保障性住房管理機(jī)制》、《關(guān)于完善我國(guó)基本住房保障制度的提案》及《關(guān)于進(jìn)一步完善我國(guó)住房保障制度頂層設(shè)計(jì)的提案》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部給予了專門(mén)復(fù)文解答。

養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)方面的提案復(fù)文。政協(xié)十屆第五次會(huì)議臺(tái)盟中央《關(guān)于建立社?；鸨O(jiān)督機(jī)制的提案》和十一屆第四次會(huì)議農(nóng)工黨中央《關(guān)于“十二五”期間加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化發(fā)展的提案》都分別得到人力資源和社會(huì)保障部的專函答復(fù)。政協(xié)十一屆第二次會(huì)議民盟中央遞交《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的提案》，全國(guó)老齡辦提案字〔2009〕5號(hào)復(fù)文。政協(xié)十二屆三次會(huì)議臺(tái)盟中央提案《關(guān)于完善被征地農(nóng)民的保障機(jī)制的提案》，得到國(guó)土資源部、最高人民法院以及人力資源社會(huì)保障部2015年8月26日復(fù)函。

醫(yī)療衛(wèi)生提案的回復(fù)。政協(xié)十一屆第三次會(huì)議九三學(xué)社中央《關(guān)于改革我國(guó)公立醫(yī)院管理體制的提案》、 十一屆第四次會(huì)議致公黨中央《關(guān)于推進(jìn)我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的提案》以及十二屆第一次會(huì)議九三學(xué)社中央《關(guān)于完善基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生服務(wù)體系的提案》分別得到中央編辦、衛(wèi)生部提函〔2011〕628號(hào)以及中央編辦、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家中醫(yī)藥局的解答函。

社會(huì)福利方面提案的函告。政協(xié)十一屆第三次會(huì)議農(nóng)工黨中央《關(guān)于應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的提案》和民革中央《關(guān)于加大孤殘兒童救助財(cái)政投入的提案》分別由全國(guó)老齡辦提案字〔2010〕5號(hào)、財(cái)政部社函〔2010〕23號(hào)做了專文解釋。十二屆第一次會(huì)議民進(jìn)中央《關(guān)于大力推進(jìn)多功能社區(qū)養(yǎng)老的提案》亦得到民政部的肯定與采納。

四、在改革中推進(jìn)社會(huì)保障完善：包容性發(fā)展的正義性證明

目前，我國(guó)已經(jīng)建立起比較完整的社會(huì)保障體系。面向農(nóng)村居民有新型農(nóng)村合作醫(yī)療(“新農(nóng)合”)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)(“新農(nóng)保”)、五保制度、最低生活保障制度(“低?！?、醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助以及扶貧開(kāi)發(fā)政策，還有針對(duì)老年人養(yǎng)老服務(wù)的福利制度等。在城鎮(zhèn)，建立了職工的“五險(xiǎn)一金”制度、居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)、低保制度、大病救助、失業(yè)救助、住房福利，以及老年人福利和殘疾人福利，等等。中國(guó)社會(huì)保障能夠在近三十年改革的短暫時(shí)間內(nèi)，建立一套普遍覆蓋的、待遇較高的公平制度體系，這是資本主義國(guó)家耗上近百年時(shí)間都難以實(shí)現(xiàn)的，例如，美國(guó)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度至今仍處于難產(chǎn)之中，法國(guó)社會(huì)保障改革動(dòng)輒引發(fā)全國(guó)大罷工，等等。這些都足以證明中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作的民主協(xié)商的政黨制度相較西方資本主義多黨競(jìng)爭(zhēng)更具包容性。

截至2015年底，全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象2846.2萬(wàn)戶、4903.6萬(wàn)人，救助農(nóng)村特困人員516.7萬(wàn)人；城市低保對(duì)象957.4萬(wàn)戶、1701.1萬(wàn)人，救濟(jì)城市“三無(wú)”人員6.8萬(wàn)人。每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.3張，比上年增長(zhǎng)11.4%。累計(jì)救助受災(zāi)群眾6000余萬(wàn)人次[44]。全國(guó)參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大保險(xiǎn)人數(shù)分別為85833、66582、17326、21432、17771萬(wàn)人[45]。廣大城鄉(xiāng)居民越來(lái)越多地被納入到社會(huì)保障“安全網(wǎng)”。

事實(shí)勝于雄辯。各民主黨派同共產(chǎn)黨是親密合作的友黨和參政黨。共產(chǎn)黨和民主黨派在關(guān)乎國(guó)家重大問(wèn)題上進(jìn)行民主協(xié)商、互相監(jiān)督、科學(xué)決策，集中力量辦大事，促進(jìn)了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的改善和參政黨建設(shè)能力的加強(qiáng)。資本主義國(guó)家社會(huì)保障政策過(guò)程中的多黨競(jìng)爭(zhēng)博弈的道路不僅不適用于中國(guó)的各項(xiàng)制度建設(shè)，而且也耗費(fèi)了這些國(guó)家的資源、損害了國(guó)民的福利，不公平也缺乏包容性。中國(guó)社會(huì)保障制度建立、實(shí)施、改革與完善的歷程，亦充分有力地詮釋了多黨合作和包容性發(fā)展的重大意義。

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(本文責(zé)編：王延芳)

An Inclusive Development of Social Security System Construction in China

DAI Wei-dong

(School of Public Administration, Zhejiang University of Finance and Economics,Hangzhou 310018,China)

The inclusive of social security system construction refers that the ruling party initiatively attracts some advice from the other parties and promotes the healthy development of social security in the process of research, formulation of social security policies. Multi-party competition policy in capitalist countries, it is unfair and non-inclusive. The process of the construction of social security system in China, which Democratic proposals suggestions, the Communist Party listens to absorb, fully embodies the double “system consciousness” and inclusive development based on the common belief of the principle of people’s livelihood. The great achievements of social security are also the proof of justice on China’s Political Consultative System. The inclusive development under the multi-party cooperation is a precious wealth of the characteristics of the construction of social security system in China. Furthermore, the so-called democratic politics in the capitalist countries is not applicable to China.

social security；system construction；multi-party cooperation; inclusive development

2016-03-10

2016-07-16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《人口老齡化與老年人長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)體系建設(shè)研究》(批準(zhǔn)號(hào)：14BSH126)資助。

戴衛(wèi)東(1968- )，男，安徽桐城人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，研究方向：社會(huì)保障理論與政策。

C913.7

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1002-9753(2016)09-0045-08