導游勞動權益保障需“雙管齊下”

張　磊

(揚州大學 法學院，江蘇 揚州　225127)

?

導游勞動權益保障需“雙管齊下”

張磊

(揚州大學 法學院，江蘇 揚州225127)

摘要：2013年10月1日起《中華人民共和國旅游法》施行后，導游群體的勞動權益并沒有得到應有的保障，究其原因，除導游用工關系不明、監(jiān)管不力等外部因素外，還存在導游職業(yè)整體素質(zhì)偏低、人才過剩等內(nèi)部因素。提高導游群體勞動權益保障水平也需從完善職業(yè)管理體制和提升執(zhí)業(yè)水平兩個方面進行。

關鍵詞：導游；勞動權益；薪酬；職稱制度

2013年10月1日起施行的《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)，有力地保障了旅游消費者的權益，取得了良好的效果。但同樣要看到的是《旅游法》中涉及導游的條款也多達14條，其中多為保障其勞動權益的條文，這些規(guī)定是否得到切實有效的落實，值得我們關注。

1導游勞動權益保障的現(xiàn)狀

1.1薪酬體系亂，職業(yè)保障低

雖然《旅游法》對全職導游和兼職導游的薪酬均有明確的規(guī)定，但是這些規(guī)定大都只停留在紙面上。目前我國導游的薪酬體系較亂，僅有很少一部分導游與旅行社簽訂了勞動合同。但即使是這一部分導游，其薪酬也沒有完全合法化，存在著沒有基本工資或者基本工資低于當?shù)刈畹凸べY的情況。更多的導游沒有所謂的基本工資，其收入由帶團傭金和門票差價、購物返利等組成?！堵糜畏ā肥┬泻?，明令禁止了強制消費，購物點、自費景點均需在旅游合同中協(xié)議確定，這一部分收入的空間大大壓縮，很多導游面臨巨大的經(jīng)濟壓力。

基本工資尚且得不到保障，其他勞動權益保障更是無從談起。受大環(huán)境影響，許多導游均參與了社會保險，但是基本為個人參保，且多數(shù)僅參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險，僅有少數(shù)與旅行社簽訂規(guī)范勞動合同的全職導游，“五險”才是全部參加的。導游工作具有一定的危險性，易發(fā)生人身傷害事故，沒有參與工傷保險，一旦發(fā)生意外，權益便無法得到保障。

1.2投訴無門，維權不力

當勞動權益受到侵害時，多數(shù)導游面臨投訴無門的窘境。目前國內(nèi)多數(shù)導游均為常駐某一、甚至多個旅行社進行工作，但是勞動關系卻是掛靠在當?shù)厣踔潦钱惖氐膶в喂?。因此，旅行社與導游既不發(fā)生用工關系，也不負責其日常管理和培訓，但卻是其收入的主要提供方和勞動權益的侵犯方；導游公司既是用工者，也是管理者，但是卻與導游的收入以及其他勞動權益保障并無實際關系。如果發(fā)生勞動權益糾紛，誰是相對人，是很難確定的，最終的執(zhí)行更是難以實施。

投訴無門只是一方面，更多的情況下，導游根本沒有進行維權的底氣。無論是全職導游，還是兼職導游，導游證的年審能否通過、是否會因被投訴和違法而被吊銷無疑是高懸于其頭頂?shù)囊槐斑_摩克利斯之劍”。這些工作原本應當由地方旅游局的行政管理部門執(zhí)行和落實，然而，這些部門平時是不直接接觸導游日常工作的，并且旅游者也更傾向于直接向與其簽有旅游合同的旅行社進行意見反饋與投訴，因此其缺乏進行該項工作的第一手資料，需要靠各旅行社提供意見與資料。再加上導游用工市場的人才過剩，實際上造成了旅行社掌握了導游從業(yè)的“生殺大權”，導游遭遇侵權，更多的時候是沒有進行維權底氣的。

2導游勞動權益保障之困境分析

從現(xiàn)今導游行業(yè)的整體職業(yè)狀況來看，其勞動權益保障水平不容樂觀。導游不同于一般勞動者，其行業(yè)特點非常鮮明，停留在法律層面的勞動權益保障規(guī)定很難真正落到實處。

2.1外部因素

根據(jù)《導游人員管理條例》第四條第二款之規(guī)定：“取得導游人員資格證書的，經(jīng)與旅行社訂立勞動合同或者在導游公司登記，方可持所訂立的勞動合同或者登記證明材料，向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門申請領取導游證。”該規(guī)定確立了我國導游從業(yè)資格的雙重取得制。根據(jù)該制度，與旅行社簽訂勞動合同的導游，其勞動關系非常明確，即只與簽約旅行社發(fā)生用工關系，旅行社為用工者，導游為勞動者。但是通過另一種方式獲得從業(yè)資格的導游，其勞動關系不明確，立法使用了“登記證明材料”，用語極其模糊，沒有對兼職導游與導游服務公司之間的勞動法律關系作出明確界定。面對如此困境，國家旅游局于2014年發(fā)布了《關于促進導游行業(yè)組織建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)提出，各地要建立健全導游行業(yè)組織，不斷提高管理水平和權益保障水平。根據(jù)《指導意見》，各地區(qū)紛紛成立導游服務機構，但是這些新的導服機構，地位卻非常尷尬，雖名義上成為廣大社會兼職導游的服務和管理機構，承擔著權益保障的職能，但實際上導服中心與旅游行政管理部門政企不分，機構本身的性質(zhì)都沒有理清，管理服務職能自然是嚴重缺位，權益保障更是無從談起。旅行社在職的全職導游，處于一種“似有人管實又無人管”的狀態(tài)，而對社會兼職導游來說，依然沒有一個“安身立命的家”。所以，導游服務管理機構的出現(xiàn)沒有給導游管理問題帶來治病良藥[1]。

在我國的職業(yè)劃分體系中，導游被劃入了第四大類的“商業(yè)、服務人員”，而不是第二大類的“專業(yè)技術人員”*2015年《中華人民共和國職業(yè)分類大典》中確定我國職業(yè)分類包括8個大類、66個中類、413個小類和1838 個細類。導游屬于第四大類里第四中類中第二小類下第一細類，其代碼為4-04-02-01。，因此，導游職業(yè)并無專業(yè)技術職稱。但是，不可否認的是導游工作具有非常強的專業(yè)性，與一般意義上的服務人員存在很大差別。導游的職業(yè)特點決定了大部分人不可能終身從事一線導游工作，相應的職稱制度能讓高素質(zhì)的一線導游進入其他旅游行業(yè)時實現(xiàn)接軌，而不是從零開始。因此，沒有規(guī)范的導游職稱制度對構建合理的職業(yè)薪酬體系和提升導游職業(yè)的整體執(zhí)業(yè)能力也是非常不利的。

旅游產(chǎn)業(yè)具有極強的季節(jié)性，導游的需求也隨之極富季節(jié)彈性，對于旅行社，盡管可能為了招攬和儲備優(yōu)秀導游而會與一些全職導游簽訂長期的甚至是無固定期限的勞動合同，但是這種類型導游所占比重很小。在旅游旺季，旅行社更愿意選擇短期的成本更低、用工又相對靈活的兼職導游。導游行業(yè)的季節(jié)性特點造成了導游始終在用工市場中處于被動地位，這種被動的地位也加劇了勞動權益保障的困難。

2.2內(nèi)部因素

我國旅游產(chǎn)業(yè)隨著國民收入的提高經(jīng)歷了一個高速發(fā)展期，導游的需求量急劇增加，許多人紛紛進入該行業(yè)，導游職業(yè)的準入門檻較低，對于沒有高等學歷、沒有經(jīng)過專業(yè)學習的人來說，通過資格考試也并非難事。導游行業(yè)迅速由人才缺口期進入飽和期。從整體上看，導游人員學歷普遍偏低，高學歷旅游專業(yè)人才鳳毛麟角。目前導游行業(yè)中優(yōu)秀的全職中文導游人數(shù)非常少，而外語導游尤其是小語種導游更是萬里難以挑一。導游執(zhí)業(yè)素質(zhì)整體偏低也讓各個旅行社無法提供質(zhì)量明顯高于同行業(yè)的旅游服務產(chǎn)品，要想獲得相對競爭優(yōu)勢，旅行社紛紛將目光轉向價格戰(zhàn)，也就出現(xiàn)了所謂的低價團甚至是“零價團”，這樣的經(jīng)營方式反過來又壓縮了導游的收入和拉低了勞動保障水平。低準入門檻導致導游行業(yè)執(zhí)業(yè)素質(zhì)低，行業(yè)結構不合理，用工市場和人才市場供需嚴重失衡，形成了典型的買方市場，物以稀為貴，導游行業(yè)的用工大環(huán)境也給旅行社侵犯導游的合法權益提供了土壤。

旅游市場中存在著一批沒有相應資質(zhì)的旅行社和一些執(zhí)業(yè)水平低下甚至道德水平低的導游，這本來應當是受到行業(yè)排斥與驅(qū)逐的，但是，在巨大的經(jīng)濟壓力下，這樣的旅行社和導游反而要比正規(guī)的旅行社和其他導游生存得更好。行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)一種怪象，旅行社對優(yōu)秀導游的評價更多是看其是否有導購技巧，是否能通過購物環(huán)節(jié)為旅行社帶來經(jīng)濟利益[2]。在利益驅(qū)使下，在當前導游行業(yè)內(nèi)部，這種忽視導游服務本質(zhì)的現(xiàn)象十分嚴重，其最終結果便是“劣幣驅(qū)良幣”，導游市場環(huán)境不斷惡化，一些具備良好素質(zhì)的優(yōu)秀導游被那些能為旅行社帶來更多回扣的導游擠出這一行業(yè)，形成導游隊伍的“逆淘汰”[3]。有人對我國導游在大眾媒體中的形象進行調(diào)查，結果顯示在相關的新聞報道中有關導游的負面評價比例達到了1/2，這表明導游在大眾媒體中形象較為負面[4]。這種行業(yè)內(nèi)部的逆向淘汰對行業(yè)整體執(zhí)業(yè)水平傷害十分巨大，同時也會使本來已經(jīng)非常差的行業(yè)口碑進一步惡化。

導游職業(yè)的特點使之區(qū)別于一般職業(yè)，其勞動時間不固定、勞動地點多變、勞動環(huán)境更是千差萬別，其接近于一種自由職業(yè)者的狀態(tài)，再加上業(yè)內(nèi)兼職導游眾多，很難形成像律師協(xié)會這樣的行業(yè)組織，進行自我維權。

3提高導游勞動權益保障水平的路徑

面對內(nèi)外雙向的困境，要切實保障導游群體勞動權益，還需對癥下藥，做到“雙管齊下”：一是厘清導游職業(yè)的管理體系，做到管辦分離、政企分離，全面利用行政、行業(yè)的力量來提高導游的勞動權益保障水平；二是全面提高導游的執(zhí)業(yè)水平，利用市場化力量來提高勞動權益保障水平。

3.1完善導游職業(yè)管理體制，加強勞動權益保障的硬性力量——外部機制

3.1.1對導游服務公司進行公司化改制，明確社會兼職導游的用工關系

對于數(shù)量巨大的社會兼職導游的用工關系問題，其實《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)也給出了非常合適的解決方法，該法第六十六條規(guī)定：“勞務派遣一般在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施?！睂в蔚穆殬I(yè)特點與勞務派遣用工的特點相吻合：導游用工受旅游淡旺季的影響，具有季節(jié)性強、周期性短的特點。對社會兼職導游的用工關系采取勞務派遣的形式，與《勞動合同法》的立法目的一致，在前提上已經(jīng)具有了合法性基礎。

現(xiàn)有的導游服務公司在從事導游服務的居間上有著豐富的經(jīng)驗，只需對其進行公司化即可承擔負責社會兼職導游用工的角色。在我國少數(shù)省份，已經(jīng)設立了企業(yè)性質(zhì)的導游服務公司，更多的是作為事業(yè)單位性質(zhì)的導游服務中心，前者成為合法的勞務派遣單位沒有任何問題，對于后者導游服務中心，“要么進行公司制改制成為勞務派遣公司，要么回歸為政府職能部門只行使行政管理職責?！盵5]這樣一來，成為勞務派遣單位的導游服務公司就成為社會兼職導游的用人單位，旅行社則成為用工單位，相應的作為勞動者的導游，其最低工資、社會保險等勞動權益就有了明確提供保障的單位。當然，導游服務公司將不再享有行政管理職能，也不能再向?qū)в问杖」芾碣M和從事居間業(yè)務，勞務派遣收入將成為其全部經(jīng)營收入，其用工成本會大幅增加，同時，淡旺季的區(qū)分將使其經(jīng)營收入極為失衡，必將面臨生存困境。因此，政府必須提供一定的政策扶持，如允許導游服務公司擴大經(jīng)營范圍至其他工種的派遣，或者禁止一般勞務派遣公司派遣導游工種等。

3.1.2建立完善的導游職業(yè)考評體系和與之相適應的職稱制度

良好的薪酬體系必然是一個多元化的體系，富有激勵的體系，因此旅行社應當結合導游服務工作的核心內(nèi)容建立一套合理的考評體系。導游職業(yè)的核心便是講解，同時輔以向?qū)?、協(xié)調(diào)、聯(lián)絡等綜合服務，最終目標是為游客帶來更好的旅游體驗。在導游的考核評價體系中，要摒棄現(xiàn)有的以“導購”能力為主的評價標準，而將考評點轉移到服務質(zhì)量上，突出對講解、向?qū)?、協(xié)調(diào)等綜合能力的考核，同時應當將游客的評價納入考評體系，全面合理地評價導游的工作水平，做到過程和結果相結合?？荚u結果要體現(xiàn)出具體的激勵性，將不同的考評結果作為下一階段考評期間導游的薪酬獎勵依據(jù)，以強化其引導功能。

應構建導游職稱制度，使職稱與薪酬對接。從法律層面規(guī)定不同職稱導游的基本工資，實現(xiàn)導游基本工資與技術職稱掛鉤，而技術職稱評定除了典型的需要相應的理論水平外，也需要和平時的工作考評掛鉤。通過這樣一種形式將薪酬、考評和職稱三者聯(lián)系起來，使導游等級不再只是一個單純的稱號，這種職稱作為終身制的技術等級，還能在導游職業(yè)與其他職業(yè)之間建立聯(lián)系，高職稱的導游在離開一線導游工作后，能夠順利進入與旅游相關的其他產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮其技術、技能優(yōu)勢。

3.1.3強化監(jiān)管，合理規(guī)范旅行社行為

各地旅游局、導游管理機構將不再參與導游的市場運作，專職對導游進行管理和監(jiān)督。一方面，需加強監(jiān)督旅行社和導游行業(yè)服務公司的用工規(guī)范，《旅游法》《旅行社責任保險管理辦法》等法律規(guī)范對侵犯導游合法勞動權益的行為規(guī)定了相應的法律責任，除旅行社自覺遵守這些規(guī)定外，更重要的還是要靠旅游行政管理部門的監(jiān)督并及時對違法行為進行查處；另一方面，也是更重要的，應當廣開言路，增設接受旅游者投訴的窗口，對違反旅游合同的行為進行嚴厲的處罰，整治旅游市場的不良競爭行為。只有規(guī)范競爭，才能使旅游產(chǎn)業(yè)走上科學的發(fā)展道路，導游的勞動權益才能得到保障。

3.2全面提升導游行業(yè)執(zhí)業(yè)水平，增強行業(yè)凝聚力——內(nèi)部機制

3.2.1嚴控行業(yè)準入標準，提升執(zhí)業(yè)服務能力

《旅游法》第二十七條規(guī)定:“國家鼓勵和支持發(fā)展旅游職業(yè)教育和培訓,提高旅游從業(yè)人員素質(zhì)?！笔紫葢敯押觅Y格關，改革導游考試方式，提高其準入門檻，加強其資格認證的權威性。應對學歷和專業(yè)提出明確要求，準入后應當規(guī)范進行年檢，制定合理的考評標準，實行末位淘汰制。逐步變導游行業(yè)內(nèi)部的“逆向淘汰”為正向淘汰。高標準的資格準入制度，可以有效控制從業(yè)人數(shù)總量，調(diào)整導游用工市場的人才供需關系。只有這樣，“導游人員才可以轉變劣勢地位，在與旅行社的博弈中獲得主動，通過提供導游服務獲取高額收入。高額的導游服務收入能夠吸引更高素質(zhì)的人才投身于導游行業(yè)，低素質(zhì)導游將在旅游市場中無法獲得工作機會，從而退出導游行業(yè)。同時行業(yè)管理組織也可以對導游人員提出更高的服務質(zhì)量和職業(yè)道德要求，導游職業(yè)形成優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)”[6]。

導游的技能學習與提高也應該貫穿其職業(yè)生涯，資格準入考試及年檢、考核只是一方面，導游在工作之余也應當自覺充電、學習，每年的旅游淡季便是自我提高的最佳時期，充分利用職業(yè)特點，提高自身勞動技能。

3.2.2發(fā)揮導游行業(yè)組織作用，增強導游自我維權意識與能力

雖然現(xiàn)實的職業(yè)狀況決定了建立行業(yè)性的自我服務組織或是全國性的工會難度非常大，但是考慮到個體導游與旅行社之間非對等關系的實際情況，探索組織區(qū)域性的導游行業(yè)協(xié)會及導游工會仍然具有積極意義。由行業(yè)協(xié)會或?qū)в喂M織相關旅行社簽訂集體合同，能夠有效規(guī)范旅行社用工，保障導游的合法權益。行業(yè)組織還可以通過和地方旅游局、勞動局等機構進行磋商以完善導游勞動保障體系，或者與旅行社進行勞資談判，為導游爭取更多的勞動利益。當然，行業(yè)組織的功能遠非僅限于此，其作為最了解導游執(zhí)業(yè)要求的組織，可以結合導游實際工作情況量身制定相應的技能培訓亦或定期舉行相應的導游技能大賽，以賽促訓，逐步培養(yǎng)導游的學習意識，以增強導游行業(yè)整體的學習氛圍。還可以由組織代為管理行業(yè)基金，為導游購買商業(yè)保險、定期進行全面體檢等，全方位提高導游群體的勞動保障水平。行業(yè)組織除了要維護導游人員的基本權益，還要幫助導游提高維權意識，通過發(fā)揮行業(yè)組織力量幫助導游解決勞資糾紛、工傷事故等問題，提高組織化的程度，增強導游職業(yè)歸屬感[7]。

參考文獻：

[1] 楊洪怡.談當前導游管理機制的現(xiàn)狀及優(yōu)化對策[J].旅游縱覽，2014(11)：60-62.

[2] 吳建冰，李作華.試論導游職業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[J].消費導刊，2009(7)：238.

[3] 王莉莉.《旅游法》環(huán)境下導游職業(yè)角色理性回歸初探[J].山東商業(yè)職業(yè)技術學院學報，2014(3)：97-99.

[4] 李平，李寧，劉倩.導游的大眾媒介負面形象的形成與影響[J].西南交通大學學報(社會科學版)，2011(6)：94-98.

[5] 汪傳才.《勞動合同法》對導游用工涉及的法律關系的影響[J].旅游科學，2008(5)：74-78.

[6] 李秀娜，王兵.法經(jīng)濟學視角下的我國國內(nèi)游導游執(zhí)業(yè)危機解決路徑研究[J].旅游學刊，2009(9)：73-78.

[7] 林丹.以《旅游法》實施為背景探討導游職業(yè)權益的維護[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2014(14)：36-38.

〔責任編輯： 張敏〕

On protection of tourist guides’ labor rights

ZHANG Lei

(Law School, Yangzhou University, Yangzhou 225127, China)

Abstract:After the implementation of “Travel Law”, tourist guides’ labor Rights have not been duly protected because of a variety of reasons. In addition to the external factors such as unclear employment relationship and lack of supervision, there are internal factors of low quality guides and excessive labor staff. Strengthening labor rights protection level also needs to be rtone from a perfect physiqcal and enhance practicd management standards.

Key words:tourist guides; labor rights; salary; practice standards

收稿日期：2015-12-13

基金項目：江蘇省2015年度普通高校研究生實踐創(chuàng)新計劃項目(SJLX15_0650)

作者簡介：張磊(1991—)，男，江蘇蘇州人，碩士生，主要從事知識產(chǎn)權法研究。

中圖分類號：F590.6

文獻標志碼：C

文章編號：1008-8148(2016)02-0069-04