全域土地整治的“反規(guī)劃”思路探討*

李　燦，張　池，孫傳諄，胡月明

(1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州　510642； 2.國(guó)土資源部建設(shè)用地再開發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州　510642；3.廣東省土地利用與整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州　510642)

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·問題研究·

全域土地整治的“反規(guī)劃”思路探討*

李燦1， 2， 3※，張池1， 2， 3，孫傳諄1，胡月明2， 3

(1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510642； 2.國(guó)土資源部建設(shè)用地再開發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州510642；3.廣東省土地利用與整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州510642)

為應(yīng)對(duì)資源承載趨緊、生態(tài)環(huán)境約束大和糧食安全等問題，以及生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略發(fā)展需求，全域整治成為土地整治內(nèi)涵功能變化新的特征，也是指導(dǎo)土地整治實(shí)踐的重要思想和亟待深化探索的重要舉措。文章從全域土地整治概念出發(fā)，運(yùn)用文獻(xiàn)整理及歸納推理的研究方法，分析了全域土地整治突出全地域空間和綜合部署的重要性，詳細(xì)闡述了“反規(guī)劃”理念對(duì)全域土地整治的指導(dǎo)借鑒作用和關(guān)注重點(diǎn)，提出了“反規(guī)劃”理念下全域整治的目標(biāo)、途徑和方法流程。研究指出，全域土地整治應(yīng)采用逆向規(guī)劃方法，通過對(duì)全域土地系統(tǒng)與景觀生態(tài)過程的整體診斷，優(yōu)先建設(shè)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，然后確定土地整治的工程建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容，維護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)的完整性。該文所闡釋的通過反規(guī)劃途徑來營(yíng)造健康土地環(huán)境目的的全域土地整治思路，可為深化土地整治探索，推動(dòng)我國(guó)土地整治向景觀生態(tài)型土地整治轉(zhuǎn)變提供理論參考。

土地整治反規(guī)劃全域景觀生態(tài)

0　引言

《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》提出“全域土地整治”的理念和指導(dǎo)思想，但是在實(shí)際工作中什么是全域土地整治，如何推進(jìn)全域土地整治規(guī)劃卻不是很明晰。全域土地整治在內(nèi)涵上包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和未利用地開發(fā)五種類型，但是這種僅僅在內(nèi)容上融合了多種整治類型的區(qū)域性綜合整治實(shí)踐[1]只是對(duì)“全域”簡(jiǎn)單而機(jī)械的理解，并不是“全域整治”的真正含義。文章嘗試從全域視角出發(fā)，借鑒“反規(guī)劃”理念探索“全域整治”的思路與途徑。

1　全域土地整治的內(nèi)涵及其重要性

1.1全域土地整治的內(nèi)涵

全域土地整治突出全地域性，要求從全區(qū)域統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦用地整治、損毀土地復(fù)墾和未利用地開發(fā)等各類活動(dòng)。對(duì)此的理解應(yīng)該是，全域土地整治既不是簡(jiǎn)單的各類別整治活動(dòng)相加，更不是把田、水、路、林、村割裂開來，各項(xiàng)整治工程分開部署。全域土地整治應(yīng)是把孤立、分散的土地開發(fā)整理項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)檫B片集中的綜合整治項(xiàng)目，挖掘土地利用潛力，優(yōu)化土地利用空間格局，提高土地利用整體效率，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，開展山水林田湖生命共同體的綜合整治，保護(hù)和恢復(fù)自然山水格局，促進(jìn)區(qū)域土地環(huán)境質(zhì)量的提升。

全域土地整治的另外一個(gè)特征就是要打破城鄉(xiāng)土地管理差異的約束，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地利用需求，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間有序合理流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[2]。為此，需要把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村置于一個(gè)整體的地域空間下進(jìn)行土地整治工程布局，維護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)的整體性，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活與生態(tài)用地配置。

1.2全域視角的重要性

“全域”意指某一區(qū)域的全部，即從更高的層次上將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為一個(gè)一體的同質(zhì)區(qū)域[3]，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的地理環(huán)境背景和各資源要素間的系統(tǒng)整合，要求改變傳統(tǒng)的行政管轄分割和規(guī)劃內(nèi)容的單項(xiàng)布局，打破城鄉(xiāng)分治的二元土地格局，實(shí)現(xiàn)土地資源調(diào)配的全空間覆蓋。從規(guī)劃角度而言，“全域”是一種規(guī)劃范式，擺脫了項(xiàng)目類別管理模式的束縛，規(guī)劃從區(qū)域土地利用條件出發(fā)，把農(nóng)田整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、村莊整治、城鎮(zhèn)低效用地改造、損毀土地復(fù)墾、農(nóng)田水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等整治活動(dòng)囊括在一個(gè)項(xiàng)目中進(jìn)行部署。在項(xiàng)目規(guī)劃對(duì)象上，針對(duì)全區(qū)域土地資源，能夠全面診斷土地系統(tǒng)的運(yùn)行狀況，找出土地利用問題的根源，從而理順和破解其他相關(guān)問題。在項(xiàng)目規(guī)劃內(nèi)容上，包含各種整治工程，能夠做到整體謀劃、聚合資金、綜合部署、銜接協(xié)調(diào)各項(xiàng)設(shè)施規(guī)劃，不會(huì)顧此失彼，更不會(huì)為了單項(xiàng)工程措施而改變?cè)型恋厣鷳B(tài)條件引發(fā)新的生態(tài)破壞等問題。在項(xiàng)目規(guī)劃方案上，能夠打破條塊分割、整體協(xié)同推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，對(duì)優(yōu)化土地利用空間格局、提高土地利用整體效率和營(yíng)造健康土地環(huán)境能夠設(shè)計(jì)出更為理性和操作性的土地整治規(guī)劃方案。在項(xiàng)目實(shí)施效果上，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域土地利用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的整體效益，同時(shí)，規(guī)劃針對(duì)區(qū)域土地資源時(shí)空耦合下的全要素，能夠提出多要素的控制要求，引導(dǎo)要素資源在城鄉(xiāng)之間的有序合理流動(dòng)。

2　“反規(guī)劃”理念對(duì)全域土地整治的借鑒

當(dāng)前實(shí)踐中，多以農(nóng)田整治和村莊整治相結(jié)合的方式來實(shí)施全域土地整治[4]，一般以村、鎮(zhèn)為基本整治區(qū)域，對(duì)區(qū)域內(nèi)的田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治。但是，除了整治內(nèi)容在形式上的綜合統(tǒng)籌外，仍然缺乏對(duì)土地條件的整體診斷和整治工程措施的綜合部署?！胺匆?guī)劃”是針對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)無(wú)序擴(kuò)張、土地資源浪費(fèi)、土地生命系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞等一系列問題而提出的一種新的規(guī)劃思想，有別于以往規(guī)劃先確定建設(shè)空間的做法，“反規(guī)劃”是優(yōu)先確定生態(tài)空間，與傳統(tǒng)規(guī)劃逆向而行，其實(shí)質(zhì)是一種景觀規(guī)劃途徑?！胺匆?guī)劃”通過優(yōu)先規(guī)劃和設(shè)計(jì)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施來引導(dǎo)和框限區(qū)域空間發(fā)展的做法[5-7]，對(duì)全域土地整治具有重要的借鑒意義。

2.1維護(hù)土地生命系統(tǒng)的完整性

土地是一個(gè)生命系統(tǒng)，有其自然的結(jié)構(gòu)、多樣的空間構(gòu)型和格局以及巨大的生態(tài)功能。土地生命系統(tǒng)為人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)提供了包括食物生產(chǎn)、空間和水、旱澇調(diào)節(jié)、審美啟智等生態(tài)服務(wù)[7]。然而，隨著人類掌握的科學(xué)和技術(shù)越來越先進(jìn)，為免受自然力的破壞、為盡可能多的獲取，不明智的土地利用和工程建設(shè)使土地肌體的結(jié)構(gòu)和功能受到嚴(yán)重摧殘，致使土地生命系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性遭受嚴(yán)重破壞，土地承載力下降，生態(tài)安全危機(jī)四伏?！胺匆?guī)劃”是以土地生命系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系為依據(jù)，建立在自然過程、生物過程和人文過程分析基礎(chǔ)上的，以維護(hù)這些過程的連續(xù)性和完整性為前提的規(guī)劃模式，即把土地生命系統(tǒng)的完整性作為預(yù)設(shè)前提，要求土地利用方式和開發(fā)強(qiáng)度嚴(yán)格控制在生態(tài)安全的允許范圍內(nèi)。這種尊重土地生命系統(tǒng)所確立的土地開發(fā)建設(shè)設(shè)定框限的做法，正是開展全域土地整治所必須遵循的基本理念和指導(dǎo)原則。

維護(hù)區(qū)域山水格局和大地肌體的完整性和連續(xù)性，是維護(hù)土地生態(tài)安全的關(guān)鍵?！胺匆?guī)劃”維護(hù)自然過程、生物過程的完整性和連續(xù)性的原則，與土地整治要求保護(hù)和恢復(fù)自然山水格局、維護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)整體性的目標(biāo)高度一致，并且適應(yīng)土地整治向景觀生態(tài)型土地整治轉(zhuǎn)變的要求。因此，開展土地整治需要符合土地生命系統(tǒng)的內(nèi)在機(jī)制，從土地生命體的完整性思考土地整治“工事”的空間布局。

2.2遵循自然規(guī)律呵護(hù)土地生命共同體

土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，合理配置和利用國(guó)土資源首先要尊重自然規(guī)律，充分認(rèn)清區(qū)域自然資源環(huán)境背景和土地自然過程的變動(dòng)特征。美國(guó)環(huán)保主義者Aldo Leopold在1948年出版的《A sand County Almanac》(中譯《沙鄉(xiāng)年鑒》)中闡述了“土地倫理”的思想，首次提出了“土地共同體”的概念，把道德權(quán)利延伸到自然實(shí)體當(dāng)中。十八屆三中全會(huì)報(bào)告的說明中指出，“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”。這一全新認(rèn)識(shí)，揭示了共同體之間的相互依存關(guān)系，體現(xiàn)了對(duì)土地生命系統(tǒng)的尊重?！吧剿痔锖餐w”概念的提出，即是要求我們遵循自然規(guī)律，關(guān)注自然資源的合理配置，科學(xué)設(shè)定資源利用強(qiáng)度，因地制宜管護(hù)資源，實(shí)現(xiàn)這一生命共同體的生態(tài)服務(wù)功能最大化，促進(jìn)自然資源的永續(xù)利用與人地和諧[8]。對(duì)于我國(guó)廣闊的土地資源而言，各區(qū)域發(fā)展的地帶性差異顯著，并且發(fā)展的階段不同，因此，落實(shí)山水林田湖共同生命體的統(tǒng)一管護(hù)，需要遵循各共同體之間物質(zhì)與能量的交換規(guī)律，堅(jiān)持因時(shí)、因地的基本原則。

當(dāng)前，國(guó)家管理層面把“優(yōu)化國(guó)土空間格局”作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)，明確指出要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間。土地整治作為改造和提升土地利用效果的重要措施，需要將土地自然屬性與利用特性的基本規(guī)律奉為圭臬，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，把資源稟賦和環(huán)境容量作為土地開發(fā)利用的前提條件，統(tǒng)籌土地資源要素配置，避免單一類型為主導(dǎo)的開發(fā)利用對(duì)土地資源系統(tǒng)造成破壞。

2.3優(yōu)先確立景觀安全格局和規(guī)劃生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施

人地和諧目標(biāo)下，土地利用根本的出路在于尊重自然規(guī)律，通過對(duì)自然過程和生態(tài)過程的科學(xué)分析[9]，建立一個(gè)安全的生態(tài)格局，最大限度地減少“自然的懲罰”。這就要求我們保護(hù)好各類生態(tài)空間，盡可能減少對(duì)自然環(huán)境的人為干擾?！胺匆?guī)劃”核心的思想就是強(qiáng)調(diào)土地利用必須以生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，通過優(yōu)先進(jìn)行不建設(shè)區(qū)域的控制，來進(jìn)行空間規(guī)劃。因?yàn)椤安唤ㄔO(shè)區(qū)域”內(nèi)的森林、湖泊、江河、濕地、農(nóng)田、生態(tài)走廊等關(guān)鍵意義的生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)才是人類發(fā)展永遠(yuǎn)所必需的[5， 10-11]。土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)即以通過判別不同生態(tài)過程的景觀安全格局來構(gòu)建生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施[12-13]，然后進(jìn)行土地利用的數(shù)量控制和空間布局。如此，在有效保障自然系統(tǒng)所建立的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，土地利用才能維護(hù)土地空間結(jié)構(gòu)的完整性、土地生態(tài)過程的連續(xù)性和土地生態(tài)服務(wù)的綜合性，真正體現(xiàn)“土地節(jié)約集約利用”的規(guī)劃原則[5]。

我國(guó)土地整治正處于向現(xiàn)代意義的景觀生態(tài)型土地整治轉(zhuǎn)變，土地整治需要朝著“三生”用地合理配置與景觀生態(tài)規(guī)劃相結(jié)合的目標(biāo)發(fā)展。如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的綠色基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)并提高生態(tài)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)不同層次的土地管理，成為土地整治轉(zhuǎn)型適應(yīng)生態(tài)國(guó)土建設(shè)亟待解決的重要問題?！胺匆?guī)劃”注重生態(tài)環(huán)境和大地景觀的連續(xù)格局，實(shí)行生態(tài)空間結(jié)構(gòu)約束的規(guī)劃方法，正好滿足土地整治生態(tài)景觀建設(shè)的需求，為從技術(shù)層面確立國(guó)土開發(fā)空間管控體系和建設(shè)生態(tài)屏障體系提供了方法指導(dǎo)。

3　基于“反規(guī)劃”理念的全域土地整治思路

在資源承載趨緊、生態(tài)環(huán)境約束加大的背景下，“反規(guī)劃”理念和方法為推動(dòng)土地整治向景觀生態(tài)型土地整治轉(zhuǎn)變打開了新的思路，當(dāng)下，需要積極借鑒“反規(guī)劃”理論，構(gòu)建國(guó)土空間“紅線”思維，建立土地利用理性規(guī)劃框架，框限區(qū)域土地利用格局與形態(tài)，形成對(duì)全域土地整治的生態(tài)空間指引。

3.1全域土地整治以營(yíng)造健康土地環(huán)境為核心目標(biāo)

新形勢(shì)下，土地整治被賦予了眾多內(nèi)涵和目標(biāo)，土地整治作為解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地利用問題的作用得到加強(qiáng)，諸如鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與重構(gòu)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、土地利用轉(zhuǎn)型、土地節(jié)約集約利用等，不一而足。但從借鑒國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法來看，土地整治最核心的目標(biāo)應(yīng)該聚焦在營(yíng)造健康土地環(huán)境上面，尤其是在我國(guó)土地資源利用緊張形勢(shì)下，實(shí)施景觀生態(tài)型土地整治已經(jīng)成為土地整治未來發(fā)展的方向?，F(xiàn)階段，雖然堅(jiān)守耕地紅線是我國(guó)國(guó)土資源利用最重要的任務(wù)，但是充分落實(shí)耕地?cái)?shù)量補(bǔ)充和質(zhì)量提高的任務(wù)，不是單憑農(nóng)田基本設(shè)施整理就可以達(dá)到數(shù)量增加和質(zhì)量提升的目標(biāo)的，短期內(nèi)的地塊合并、土地平整等措施如不接受生態(tài)空間的約束，所增加的土地?cái)?shù)量是無(wú)法持續(xù)生產(chǎn)的。歸根結(jié)底，不以生態(tài)安全格局為基礎(chǔ)的糧食安全格局無(wú)異于掠奪地力，最終結(jié)果只能導(dǎo)致地力竭、生態(tài)壞、農(nóng)業(yè)亡。因此，營(yíng)造健康的土地環(huán)境才是土地整治最核心的目標(biāo)。

按照“反規(guī)劃”理論，在土地整治中，應(yīng)該優(yōu)先規(guī)劃生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，維護(hù)土地自然過程演進(jìn)。全域土地整治要按照生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律，認(rèn)識(shí)山水田林湖村在土地生態(tài)系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)、功能，及其生態(tài)過程與運(yùn)行特征，按照促進(jìn)生態(tài)改善的原則部署各項(xiàng)工程措施。如耕地質(zhì)量保護(hù)與提升要重視消除與減弱造成質(zhì)量不高的障礙因素或條件[14]。如此，必然要破除土地整治緊盯用地指標(biāo)的限定要求，消除土地整治工程條塊分割、重工程措施輕土壤生物農(nóng)業(yè)技術(shù)、重田路渠樹規(guī)范形態(tài)輕生態(tài)過程診斷等缺點(diǎn)，按照營(yíng)造健康土地環(huán)境的目標(biāo)，強(qiáng)化整體山水格局連續(xù)性的維護(hù)，建立多樣化的鄉(xiāng)土生態(tài)系統(tǒng)，消除影響土地生態(tài)健康的不利因素。

3.2全域土地整治的“逆”向規(guī)劃途徑

土地整治表現(xiàn)為消除土地利用障礙因素，營(yíng)造促進(jìn)區(qū)域土地利用協(xié)調(diào)、提升土地利用效率的條件的過程，其實(shí)質(zhì)是人類意志作用于自然的過程。在此過程中，基于土地生命系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性，以及尊重自然規(guī)律的基本要求，土地整治規(guī)劃不能完全依據(jù)經(jīng)濟(jì)效用最大化的主觀需求，來克服自然空間阻力以實(shí)現(xiàn)整治工程的布局。因?yàn)椴缓侠淼娜藶榛顒?dòng)無(wú)論在范圍和程度上，都比自然因素引起的土地退化嚴(yán)重得多，且容易造成土地空間利用的效率損耗，加劇土地開發(fā)利用的生態(tài)化矛盾[15]?；凇胺匆?guī)劃”的全域土地整治通過優(yōu)先進(jìn)行不建設(shè)區(qū)域的控制，來進(jìn)行空間規(guī)劃，即在規(guī)劃程序上逆向而行，將整治工程與土地之間的“圖-底”顛倒過來，先行確定“底”，通過建立保障自然人文過程安全和健康的景觀安全格局，綜合解決國(guó)土生態(tài)安全問題，然后做“圖”，再解決優(yōu)化土地利用形態(tài)、結(jié)構(gòu)、功能的布局問題。對(duì)上述的理解就是，在對(duì)自然山水、自然過程和格局認(rèn)知的基礎(chǔ)上，土地整治先是構(gòu)建一個(gè)基于土地生命和自然系統(tǒng)之上的逆向規(guī)劃模式，為綜合整治工程布局搭建一個(gè)空間限定框架，框限土地生態(tài)健康和景觀安全格局的“底圖”，然后再開展各種整治活動(dòng)布局。簡(jiǎn)而言之，就是地盡其力，必以生態(tài)為之基。

具體而言，第一步進(jìn)行全域土地的自然、生物資源分析，維護(hù)整體土地山川水系的完整性； 第二步進(jìn)行全域土地生態(tài)過程分析，保持和建立多樣化的鄉(xiāng)土生境系統(tǒng)，重視農(nóng)田生態(tài)服務(wù)功能，強(qiáng)化生態(tài)過程的系統(tǒng)性和連續(xù)性； 第三步進(jìn)行全域生態(tài)功能分區(qū)，構(gòu)建生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施； 第四步完成全域土地空間結(jié)構(gòu)的整治規(guī)劃，最終建立全域景觀生態(tài)安全格局，引導(dǎo)全域土地利用[10]。此外需要注意的是，土地整治工程應(yīng)遵循環(huán)境倫理與生態(tài)自我修復(fù)過程，自然是有很強(qiáng)的自我恢復(fù)能力，并不需要人們所謂“高科技”的手段的強(qiáng)行改變，而只需要人們尊重土地自然過程，開啟自然過程，自然便可以自己做工，為人類提供生態(tài)服務(wù)。

3.3全域土地整治內(nèi)容的統(tǒng)籌與部署

從目前對(duì)全域土地整治的探索來看，主要是把分散的各類土地整治項(xiàng)目綜合到一起統(tǒng)籌部署，一般包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦廢棄地整治、土地復(fù)墾和未利用地開發(fā)等各類活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)多重化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)。由于缺少對(duì)全域空間土地系統(tǒng)功能與景觀生態(tài)過程的整體診斷，這種按類別區(qū)分的土地整治項(xiàng)目布局，難免會(huì)走向以土地表象屬性為依據(jù)的工程集合，從而導(dǎo)致土地整治實(shí)施過程中帶來諸多生態(tài)環(huán)境問題。全域土地整治最重要的特征就是全域空間和統(tǒng)籌部署，但全域空間不是靜態(tài)地把城鄉(xiāng)土地空間組合起來，統(tǒng)籌部署更不等于把土地整治項(xiàng)目實(shí)行分割和切塊布局?；凇胺匆?guī)劃”的全域土地整治是從認(rèn)識(shí)地域的自然過程和生態(tài)格局入手，不僅需要基于垂直過程評(píng)估土地利用與經(jīng)濟(jì)效果之間的關(guān)系，確定土地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而且需要從水平過程認(rèn)識(shí)土地自然過程中各單元系統(tǒng)之間的關(guān)系，進(jìn)行各種“流”分析，通過分析自然過程、生物過程和人文過程對(duì)土地利用的要求來確定土地整治的工程與規(guī)模。簡(jiǎn)言之，全域土地整治一是通過土地自然過程的診斷來確定整治工程內(nèi)容，即以地定量； 二是從土地生命系統(tǒng)的完整性思考土地整治“工事”與土地生態(tài)過程的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行布局。由此，全域土地整治需要根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”要素確定土地整治的規(guī)模、布局、措施和時(shí)序，真正實(shí)現(xiàn)全域規(guī)劃、精細(xì)設(shè)計(jì)、綜合整治。

除此之外，基于“反規(guī)劃”的全域土地整治還有另外一層涵義，在以土地環(huán)境健康和安全的指導(dǎo)下，土地整治統(tǒng)籌部署要有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略思維，要把對(duì)自然山水格局的整治放在一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)劃中，系統(tǒng)對(duì)待土地自然過程，診斷問題，分步實(shí)施，分期推進(jìn)，以此制定中長(zhǎng)期規(guī)劃和短期實(shí)施計(jì)劃。如對(duì)全域土地整治制定分期目標(biāo)，第一階段改善水土匹配，第二階段恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，第三階段實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，促進(jìn)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的國(guó)土空間格局。

4　結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，國(guó)土生態(tài)安全是繼人口問題之后，當(dāng)代中國(guó)面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在過去的發(fā)展中，我們已經(jīng)感受到了大自然規(guī)律的正反作用，在未來的發(fā)展中，土地整治必須以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，堅(jiān)持“反規(guī)劃”中生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和景觀安全格局先行規(guī)劃設(shè)計(jì)的理念和方法，用“紅線”思維框限生態(tài)空間，保證土地生命系統(tǒng)的可持續(xù)性，以此支撐全域土地整治來助力生態(tài)文明建設(shè)。

該文系統(tǒng)闡釋了全域土地整治的概念內(nèi)涵，詳細(xì)分析了借鑒“反規(guī)劃”理論對(duì)全域土地整治的指導(dǎo)作用，研究認(rèn)為，(1)全域整治要求打破城鄉(xiāng)差異約束和行政管理分割，基于區(qū)域整體環(huán)境背景特征，綜合各類項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一部署，對(duì)區(qū)域內(nèi)的田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治； (2)在“反規(guī)劃”理論的指導(dǎo)下，開展土地整治需要符合土地生命系統(tǒng)的內(nèi)在機(jī)制，遵循自然規(guī)律，從土地生命體的完整性思考土地整治“工事”的空間布局，以地定量，而不能以指標(biāo)任務(wù)限制整治效果； (3)基于“反規(guī)劃”理論，實(shí)行土地整治的“逆”向規(guī)劃方法，優(yōu)先建設(shè)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，然后布局土地整治工程措施； (4)土地整治最核心的目標(biāo)應(yīng)該聚焦于營(yíng)造健康土地環(huán)境，應(yīng)借鑒“反規(guī)劃”理論的指導(dǎo)，確立土地利用理性規(guī)劃框架，推動(dòng)我國(guó)土地整治向現(xiàn)代意義的景觀生態(tài)型土地整治轉(zhuǎn)變。

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EXPLORATION ON MACRO-PLANNING OF LAND CONSOLIDATION BASED "NEGATIVE PLANNING"*

Li Can1， 2， 3※，Zhang Chi1， 2， 3，Sun Chuanzhun1，Hu Yueming2， 3

(1. College of Public Management, South China Agriculture University, Guangzhou 510642, China;2. Key Laboratory of the Ministry of Land and Resources for Construction Land Transformation, Guangzhou 510642, China;3. Guangdong Province Key Laboratory of Land Use and Consolidation, Guangzhou 510642, China)

Aiming to the problems of land resources carrying capacity lowering, ecological constraints and food safety pressure, the land consolidation macro-planning has become the new feature of the connotation change of land consolidation, which is also an important guiding ideology for land consolidation practice, especially in the background of ecological civilization construction and urban-rural integration strategy development. Using the method of literature collection and inductive reasoning, this paper analyzed the importance of macro geographical space and comprehensive deployment in the land consolidation from the concept of land consolidation macro-planning. And then, it described the guidance and focus of "negative-planning" for land consolidation macro-planning, pointed out the goal, ways and process methods of land consolidation macro-planning in the view of "negative-planning". The research indicated that the land consolidation should adopt the "negative-planning" method, give priority to the construction of ecological infrastructure based on the integrated diagnosis of regional land system and landscape ecological process, and then determined the construction target and content of land consolidation, so as to maintain the integrity of the land ecological system. This paper created a healthy land environment by land consolidation macro-planning based on the "negative-planning", and can provide a theoretical reference to deepen the exploration of land consolidation, promote the transformation of single land consolidation to ecological land consolidation.

land consolidation; negative planning; macro-planning; landscape ecology

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160810

2015-10-20

李燦(1982—)，男，湖南益陽(yáng)人，博士、講師。研究方向：土地整治、土地利用變化。Email：lcstudy@163.com

F301

A

1005-9121[2016]08-0072-06

*資助項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“衛(wèi)星城區(qū)域村鎮(zhèn)建設(shè)用地空間演變機(jī)理與重構(gòu)研究”(41401626)； 廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度學(xué)科共建項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下村鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用研究”(GD14XGL22)