論我國社區(qū)警務(wù)合理運(yùn)行的策略要素

劉文強(qiáng)（中國刑警學(xué)院 刑偵系，遼寧 沈陽110854）

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論我國社區(qū)警務(wù)合理運(yùn)行的策略要素

劉文強(qiáng)
（中國刑警學(xué)院 刑偵系，遼寧 沈陽110854）

摘 要：社區(qū)警務(wù)工作主要通過動(dòng)員社區(qū)的多項(xiàng)資源與力量，激發(fā)社區(qū)的防衛(wèi)意識，提升居民生活質(zhì)量，以構(gòu)筑整體的社會(huì)安全體系。社區(qū)警務(wù)的基本理念是：解決社區(qū)安全問題的根源在于社區(qū)本身；加強(qiáng)警民互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)公眾參與；主動(dòng)出擊，著眼犯罪預(yù)防；社區(qū)警務(wù)是警務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。社區(qū)警務(wù)合理運(yùn)行的策略要素分別是咨詢（consultation）、調(diào)適（adaptation）、動(dòng)員（mobilization）和問題解決（problem solving）。

關(guān)鍵詞：社區(qū)警務(wù)；國際警務(wù)

一、社區(qū)警務(wù)的基本理念

（一）解決社區(qū)安全問題的根源在于社區(qū)本身

社區(qū)警務(wù)理論認(rèn)為，產(chǎn)生和遏制違法犯罪的條件源于一體［1］。各類違法犯罪活動(dòng)和國家、法律一樣，伴隨著市民社會(huì)和私有制而產(chǎn)生，是社會(huì)發(fā)展過程中階級矛盾不可調(diào)和的結(jié)果和表現(xiàn)。違法犯罪現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展變化會(huì)受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各種因素的作用、影響和制約。因此，各類違法犯罪活動(dòng)的根源在于社會(huì)，從根本上能夠遏制違法犯罪的力量和資源也在于社會(huì)本身。而社區(qū)是一個(gè)與社會(huì)相對應(yīng)的類型學(xué)概念，是指建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認(rèn)同感的傳統(tǒng)社會(huì)生活共同體［2］。因此，推進(jìn)社區(qū)警務(wù)，構(gòu)建安全社區(qū)，也應(yīng)該著眼于依靠社區(qū)本身，警察應(yīng)該與社區(qū)居民建立親密、合作的互惠關(guān)系，發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾廣泛參與，共同解決社區(qū)的問題，將社區(qū)營造成為具有一定的自主抵抗違法犯罪能力的家園。

（二）加強(qiáng)警民互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)公眾參與

公眾不僅需要現(xiàn)代化武裝的“執(zhí)法者”，更需要充滿人情味的警察。傳統(tǒng)的“專業(yè)化警務(wù)”模式，將維護(hù)社會(huì)秩序和抓捕罪犯作為警察的基本工作。這種強(qiáng)調(diào)懲治犯罪和快速反應(yīng)、快速行動(dòng)的警務(wù)戰(zhàn)略，在一定時(shí)期內(nèi)對控制犯罪的確起到了重要作用，并帶給大眾直觀的積極印象，但同時(shí)也使得警察與公眾逐漸脫離，公眾的安全感不升反降。因此，社區(qū)警務(wù)要求加強(qiáng)警民互動(dòng)，傾聽社區(qū)民眾的心聲。一方面，唯有警民相互信賴，民眾愿意向警察提供有關(guān)預(yù)防犯罪或偵查犯罪的重要情報(bào)信息，社區(qū)警務(wù)才有成功的契機(jī)；另外一方面，民眾的支持可以彌補(bǔ)警察資源的不足，使得警民共同對資源進(jìn)行最有效的配置，同時(shí)由于警民頻繁而正面的互動(dòng)，警察較易從工作中獲得成就感與滿足感。

（三）主動(dòng)出擊，著眼犯罪預(yù)防

傳統(tǒng)的警務(wù)戰(zhàn)略以偵破和逮捕為主要目標(biāo)，警察的工作主要是“事后反應(yīng)”，較為“被動(dòng)”。而社區(qū)警務(wù)則更注重社區(qū)安全問題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決，以及對犯罪活動(dòng)的預(yù)防。傳統(tǒng)警務(wù)戰(zhàn)略在犯罪預(yù)防方面主要是依靠警察的出現(xiàn)來威懾犯罪的發(fā)生，即盡可能提高警察的“可見度”和出現(xiàn)頻率，而目前我國基層公安機(jī)關(guān)存在著警力嚴(yán)重不足的問題，無法從警察數(shù)量上和巡邏覆蓋面上滿足犯罪預(yù)防需要。社區(qū)警務(wù)要求把警察工作的重心轉(zhuǎn)移到案發(fā)前，充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性和社區(qū)的各種資源，并加以有效利用，注意各類治安信息情報(bào)的采集與分析，防患于未然，從源頭上預(yù)防違法犯罪活動(dòng)的產(chǎn)生，進(jìn)而提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量和安全感。

（四）社區(qū)警務(wù)是警務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變

社區(qū)警務(wù)作為一種當(dāng)代主流警務(wù)思潮和新型警務(wù)改革的基本方向，不能僅僅被理解為治安民警的一項(xiàng)專業(yè)工作或一種工作方式，社區(qū)警務(wù)從宏觀上看也是一門新型的警務(wù)哲學(xué)和警務(wù)戰(zhàn)略，它給公安工作帶來的是一種觀念的轉(zhuǎn)變。社區(qū)警務(wù)有較全面的理論體系，在其實(shí)施和運(yùn)行過程中，要求廣大公安干部民警轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立“立足社區(qū)，面向社會(huì)”“警力有限，民力無窮”“打防結(jié)合，以防為主”等新型的治安理念。同時(shí)，社區(qū)警務(wù)要求社區(qū)民警必須增強(qiáng)服務(wù)意識，明確自己和社區(qū)成員都是良好的社會(huì)治安秩序的享受者，也是維護(hù)社區(qū)治安秩序和公共安全的義務(wù)承擔(dān)者，這樣才能樹立民本理念，全心全意服務(wù)于社區(qū)公眾。

二、社區(qū)警務(wù)合理運(yùn)行的策略要素

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在我國已經(jīng)實(shí)施了十余年時(shí)間，在維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定、保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、打擊違法犯罪等方面都有著顯著的成效。但我們也應(yīng)該看到，目前在推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的進(jìn)程中還存在許多需要改進(jìn)的問題。因此，各地公安機(jī)關(guān)都不斷在社區(qū)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行著創(chuàng)新和試驗(yàn)，希望能夠在貫徹社區(qū)警務(wù)基本理念的同時(shí)，結(jié)合各地特色，使社區(qū)警務(wù)能夠科學(xué)合理地運(yùn)行和推進(jìn)。有很多地方的公安機(jī)關(guān)在改革過程中認(rèn)為增加社區(qū)民警的數(shù)量、不斷加大巡邏力度和電子監(jiān)控覆蓋率就是在實(shí)施社區(qū)警務(wù)了，事實(shí)上，只顧及表面上的做法而忽略其背后的精神和原則，是沒有真正理解社區(qū)警務(wù)基本理念的表現(xiàn)。在對美國、加拿大、英國、澳大利亞、日本、新加坡等國社區(qū)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的比較研究中我們發(fā)現(xiàn)，歐美等國學(xué)者認(rèn)為，雖然各國社區(qū)警務(wù)模式以及運(yùn)行機(jī)制各不相同，但從宏觀上看，其中有四種策略要素是一再重復(fù)出現(xiàn)的，分別是：咨詢（consultation）、調(diào)適（adaptation）、動(dòng)員（mobilization）和問 題 解決（problem solving）。這四種策略要素是社區(qū)警務(wù)合理運(yùn)行的必備條件［3］。因此，如何理解上述四種策略要素，進(jìn)而有效開展社區(qū)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的改革，就成了一個(gè)值得我們思考的問題。

（一）咨詢

咨詢，是指定期而且系統(tǒng)性地咨詢社區(qū)民眾，了解他們對治安的需求，以及警察應(yīng)當(dāng)如何更有效地滿足社區(qū)的需求。

社區(qū)警務(wù)無法提供一劑快速的特效藥，警民只有長期投入與合作，才能達(dá)成共同的目標(biāo)。建立信賴與維持互信，是警民合伙關(guān)系的基礎(chǔ)。唯有警民相互信賴，民眾愿意向警察提供有關(guān)預(yù)防犯罪或偵查犯罪的重要情報(bào)信息，社區(qū)警務(wù)才有成功的契機(jī)。因此通過咨詢、溝通等正面的互動(dòng)來獲取民眾的支持，可以彌補(bǔ)警察資源的不足，對社區(qū)警務(wù)的有效開展將起到基礎(chǔ)性的作用。目前許多國家的警察機(jī)關(guān)都在探索借由建立新的機(jī)制來與社區(qū)民眾討論社區(qū)問題及解決之道，以達(dá)到改善犯罪預(yù)防性能的目的。為此，在英美等國，有的警察機(jī)關(guān)是采取與社區(qū)中現(xiàn)有團(tuán)體進(jìn)行深度接觸和會(huì)議咨詢的方式，有的警察機(jī)關(guān)則建立了新的社區(qū)安全咨詢委員會(huì)。例如，英國在1984年就已經(jīng)建立了200多個(gè)社區(qū)咨詢委員會(huì)；加拿大皇家騎警則是在各地警局中設(shè)立民眾咨詢委員會(huì)；澳大利亞新南威爾斯的每一個(gè)警察局均設(shè)立了社區(qū)咨詢委員會(huì)；美國西雅圖市警局設(shè)有咨詢討論會(huì)，另在各分局亦設(shè)有社區(qū)咨詢委員會(huì)［4］。

這些社區(qū)團(tuán)體和定期召開的社區(qū)會(huì)議至少具有下列四項(xiàng)功能：第一，它們將社區(qū)問題及社區(qū)需求的有關(guān)信息提供給警察。社區(qū)民眾對于治安的關(guān)切經(jīng)常是與警察自己的認(rèn)識有著很大的不同的。警察一般較為注重諸如殺人、強(qiáng)奸、綁架等嚴(yán)重性犯罪，但是警察在與公眾團(tuán)體接觸后可能就會(huì)發(fā)現(xiàn)，公眾固然需要警察打擊犯罪，但卻更關(guān)心其他社區(qū)問題。每個(gè)社區(qū)的居民可能都有自己最迫切需要解決的問題，因此通過和社區(qū)居民團(tuán)體的交流能夠保證警察了解公眾最核心的訴求。第二，它們可以幫助社區(qū)公眾了解防控違法犯罪行為的知識，這將有助于促進(jìn)警民合作，增加民眾的積極性和參與度。社區(qū)會(huì)議，可以說是警察鼓勵(lì)公眾參與以共同建立公共安全的一個(gè)好途徑。第三，它們可以讓大眾直接表達(dá)對警察的不滿，而不會(huì)受到官僚體制的阻擾。因此，社區(qū)會(huì)議可以發(fā)揮宣泄的作用，提供民眾直接向警察說出心里話的機(jī)會(huì)，這有助于讓民眾獲得滿足感。雖然聆聽民眾的抱怨會(huì)使警察感覺不舒服，但這也正好可以提供警察表達(dá)意見或說明立場的一個(gè)機(jī)會(huì)，諸如表達(dá)未能阻止某犯罪事件發(fā)生的遺憾，或說明警察對于某事件處理方式不當(dāng)?shù)脑蚣氨硎厩敢獾?，有助于促進(jìn)警民雙方互相諒解。第四，它們也可以作為一種社區(qū)警務(wù)的考核機(jī)制，會(huì)議中提供的信息可以作為警察改革勤務(wù)方式的考核依據(jù)，以此提高社區(qū)民警工作積極性。

有研究表明，在建立社區(qū)團(tuán)體和召開會(huì)議過程中，一般可能會(huì)經(jīng)歷這樣幾個(gè)階段：會(huì)議開始時(shí)大多會(huì)被老百姓的抱怨所主宰，警察常會(huì)因過于窘迫而中斷會(huì)議的進(jìn)行。然而，假如警察能夠具備足夠的耐心和信心，那么公眾的抱怨就會(huì)逐漸轉(zhuǎn)為對治安的關(guān)切。在這個(gè)階段，通常警察就可以開始解釋公安機(jī)關(guān)目前遇到的困難，并邀請大眾共同策劃解決問題的方法。當(dāng)彼此之間的信賴感建立之后，社區(qū)會(huì)議就可以用來評價(jià)犯罪預(yù)防作為的效果。所以，良好的“咨詢”發(fā)展過程，通常會(huì)是一個(gè)“從抱怨到合作”的演變過程［5］。

（二）調(diào)適

調(diào)適，是指因地制宜地配置警力與劃分警察權(quán)責(zé)，以更好地符合地方居民的需求。

首先，合理運(yùn)行社區(qū)警務(wù)，進(jìn)行調(diào)適的前提是科學(xué)劃分社區(qū)，因地制宜地配置警力。如果社區(qū)劃分過大，警力難以顧及，則警察對社區(qū)治安的控制力將會(huì)減弱，工作可能浮于形式；如果社區(qū)劃分過小，又容易造成警力浪費(fèi)。其次，需要根據(jù)社區(qū)面積、人口、地理位置、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展情況以及民警的實(shí)際承受能力等綜合因素來合理調(diào)適社區(qū)的警力配置。最后還需要結(jié)合社區(qū)民眾的意見，調(diào)適社區(qū)民警的權(quán)責(zé)，讓社區(qū)民警明白自己的任務(wù)和相關(guān)要求，以及評價(jià)考核方式。經(jīng)過“調(diào)適”，社區(qū)民警的職責(zé)概括起來主要是防范、管理、服務(wù)。例如，加拿大的愛德莫頓市警察局針對民眾所提出的服務(wù)請求，在仔細(xì)分析轄區(qū)地理形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、宗教等多方面情況之后對警力配置進(jìn)行了調(diào)適，將轄區(qū)中21個(gè)經(jīng)常發(fā)出服務(wù)請求的地區(qū)轉(zhuǎn)化為比特區(qū)（beat），每個(gè)比特區(qū)配備一或兩名社區(qū)警察。每一名社區(qū)警察均配備巡邏車，他們的職責(zé)就是了解社區(qū)需求，并規(guī)劃適當(dāng)?shù)膶?yīng)措施。他們自行規(guī)劃工作時(shí)間，并在地方上設(shè)置辦公室，以便民眾能隨時(shí)找到他們，或方便讓民眾留言。倫敦在20世紀(jì)90年代開始實(shí)施“分部警務(wù)”（sector policing），將分局的轄區(qū)分為兩個(gè)或三個(gè)區(qū)域，每一個(gè)區(qū)域設(shè)有一個(gè)警察分部（sector），每個(gè)分部則由一位督察負(fù)責(zé)指揮，下設(shè)四位警長及若干位警員，他們的職責(zé)就是共同評價(jià)轄區(qū)內(nèi)民眾的需求，并規(guī)劃適當(dāng)?shù)捻憫?yīng)措施。巡官的職責(zé)之一，就是要建立一個(gè)分部工作團(tuán)隊(duì)，以達(dá)到社區(qū)咨詢的目的。團(tuán)隊(duì)的成員一般會(huì)包括政府官員、民間組織人員、居民或公寓管理委員，以及政治人物等。

（三）動(dòng)員

動(dòng)員，指積極招募非警察人員及非警察機(jī)構(gòu)的協(xié)助，以資源整合的模式解決社區(qū)治安問題。

因?yàn)榫鞜o法靠一己之力有效預(yù)防犯罪，所以各國警察先后施行了一些鼓勵(lì)民眾積極參與協(xié)助的方案和措施。最著名的社區(qū)犯罪預(yù)防方案，常被稱為“三大項(xiàng)”（Big Three），就是鄰里守望（neighborhood watch）①鄰里守望是將一定區(qū)域的居民聯(lián)合起來，互相幫助，共同預(yù)防犯罪，改進(jìn)當(dāng)?shù)刂伟矤顩r的一種犯罪預(yù)防控制方式。、在財(cái)物上標(biāo)示記號（operation ID）和治安巡防（security survey）。上述三項(xiàng)方案和我國的群防群治工作相類似，但歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了系列嚴(yán)密的行為實(shí)施細(xì)則，在識別罪犯、技術(shù)防范、操作規(guī)范甚至報(bào)警時(shí)機(jī)等方面形成了制度化、規(guī)范化與組織化，而我國的群防群治工作相比之下則因地區(qū)差異而存在不同程度的組織散亂、效率低下、連續(xù)性差等問題。

美國從20世紀(jì)70年代初開始實(shí)施了一系列方案，其中主要包含向警察提供犯罪線索的鄰里會(huì)議，以及鼓勵(lì)民眾自行實(shí)施守望與主動(dòng)報(bào)案的措施，同時(shí)也鼓勵(lì)民眾在個(gè)人財(cái)物上標(biāo)記辨識號碼，以及加強(qiáng)在住宅和商業(yè)區(qū)巡防以強(qiáng)化安全。例如，將大眾的無線電頻道與警察勤務(wù)指揮中心聯(lián)機(jī)，并安排專人負(fù)責(zé)接聽；經(jīng)常邀請配備無線電的出租車司機(jī)接受培訓(xùn)，使其具備發(fā)現(xiàn)犯罪活動(dòng)及通知警察的能力與技術(shù)。又如，在美國和加拿大等國許多城市中容易發(fā)生犯罪的地點(diǎn)，經(jīng)常出現(xiàn)一些穿著鮮明制服的志愿者實(shí)施徒步巡邏，這些巡邏者雖然并不能實(shí)施執(zhí)法行動(dòng)，但確實(shí)發(fā)揮了一定的犯罪威嚇效應(yīng)。在澳大利亞很多城鎮(zhèn)，有一些民眾自愿在夜間擔(dān)任巡邏員，他們的職責(zé)主要是針對行為不當(dāng)?shù)那嗌倌臧l(fā)出警告［6］。

警察動(dòng)員的對象并非僅有民眾而已，政府機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院、公司企業(yè)如果能夠?qū)⒈旧硇袆?dòng)予以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，并與警察和社區(qū)的行動(dòng)相互協(xié)調(diào)，它們在社區(qū)治安管理和犯罪預(yù)防等方面都會(huì)扮演重要的角色。動(dòng)員要素涉及的各種行為，對警察而言并不陌生，關(guān)鍵在于是否能夠和社區(qū)形成有機(jī)的結(jié)合，樹立以人為本、為人民服務(wù)以及防范第一的理念，我國各地公安機(jī)關(guān)也已經(jīng)探索出許多有效可行的辦法，需要進(jìn)一步推廣和堅(jiān)持。因此，面對警力資源緊張、執(zhí)法成本不斷增加的現(xiàn)狀，做好動(dòng)員工作是科學(xué)合理運(yùn)行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的一項(xiàng)務(wù)實(shí)手段。

（四）問題解決

問題解決，是指針對社區(qū)民眾關(guān)心的重大問題，找出有效的解決或補(bǔ)救對策。

這里所說的“問題”既包含社區(qū)中的犯罪、治安問題，也包含社區(qū)居民關(guān)心的其他問題。社區(qū)警察需要從一系列的事件中首先識別問題，并探尋問題背后的原因，然后找出解決方法并評估解決方法的效果。而問題解決這一要素的關(guān)鍵在于如何有效利用社區(qū)當(dāng)中各種各樣的資源和警民之間密切合作的關(guān)系，提升警察綜合分析和處理數(shù)據(jù)的能力，并通過社區(qū)居民的反饋進(jìn)一步評估社區(qū)警務(wù)工作的效果。

美國社區(qū)警務(wù)實(shí)踐當(dāng)中，為了使社區(qū)警察能夠積極主動(dòng)地參與社區(qū)問題解決，社區(qū)警察都會(huì)接受問題解決程序方面的技術(shù)培訓(xùn)，即S.A.R.A（瀏覽Scanning、分 析 Analysis、應(yīng) 對 Response、評 估Assessment）。在瀏覽環(huán)節(jié)，社區(qū)警察需要通過聽取社區(qū)居民意見、查看數(shù)據(jù)或相關(guān)視頻監(jiān)控記錄、進(jìn)行社區(qū)調(diào)查等多種方式來識別問題。瀏覽環(huán)節(jié)的目的是初步查出存在的問題，需要警察有較強(qiáng)的責(zé)任心，善于在工作中發(fā)現(xiàn)問題。對于有必要進(jìn)一步分析的問題，則啟動(dòng)分析環(huán)節(jié)。分析環(huán)節(jié)要求警察結(jié)合警方內(nèi)部資源和外部獲取的信息對已發(fā)現(xiàn)問題的范圍、性質(zhì)、起因進(jìn)行全面的梳理。分析環(huán)節(jié)往往與情報(bào)工作緊密結(jié)合，經(jīng)過警察和社區(qū)居民的共同努力所獲取的信息情報(bào)資源，對分析問題的特征和源頭起著至關(guān)重要的作用。在應(yīng)對環(huán)節(jié)，警察需要對問題提出相應(yīng)的解決方案，一種具有專門性和創(chuàng)造性的解決方案需要社區(qū)、其他政府部門、公司企業(yè)單位以及社區(qū)居民群策群力，積極提供能夠解決問題的思路。美國社區(qū)警察在應(yīng)對環(huán)節(jié)的主要措施有：集中關(guān)注與問題緊密相關(guān)的個(gè)人，與其他相關(guān)的私人機(jī)構(gòu)和政府部門聯(lián)系，利用調(diào)解和談判手段，傳遞信息，社區(qū)動(dòng)員，利用現(xiàn)有的社會(huì)控制系統(tǒng)改變物理環(huán)境，降低問題重復(fù)發(fā)生的可能性，增加有助于問題解決的規(guī)定（如法案或條例）［7］。評估環(huán)節(jié)則是對解決方案的實(shí)施效果進(jìn)行評估，應(yīng)當(dāng)采取客觀的方式以產(chǎn)生最終結(jié)果。社區(qū)警察可以通過評估反饋的結(jié)果去進(jìn)一步完善應(yīng)對措施，也可以基于評估結(jié)果重新調(diào)整對問題的界定和分析，轉(zhuǎn)換思路，謀求新的應(yīng)對措施。

結(jié)語

筆者認(rèn)為，無論如何設(shè)計(jì)創(chuàng)新社區(qū)警務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，都應(yīng)該堅(jiān)持社區(qū)警務(wù)的基本理念，而咨詢、調(diào)適、動(dòng)員和問題解決這四種策略要素與社區(qū)警務(wù)的基本理念是相互契合的，它們是社區(qū)警務(wù)合理運(yùn)行的必備要件。因此，運(yùn)用科學(xué)的工作機(jī)制，把上述四種策略要素有機(jī)結(jié)合起來，應(yīng)是我國推進(jìn)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略、改革和強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)工作的一個(gè)新的視角。

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責(zé)任編輯：時(shí) 娜

中圖分類號：D631

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3192（2016）02-0115-04

收稿日期：2016-02-05

作者簡介：劉文強(qiáng)，男，遼寧東港人，中國刑事警察學(xué)院刑偵系講師，主要研究方向?yàn)閭刹閷W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文為2015年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題“遼寧社區(qū)網(wǎng)格化管理——社區(qū)警務(wù)工作推進(jìn)研究”（2015lslktzishx-08）的研究成果。