論我國(guó)立案登記制面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)
——以衡平當(dāng)事人訴權(quán)保障和司法資源有限性為視角

倪培根（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

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論我國(guó)立案登記制面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)
——以衡平當(dāng)事人訴權(quán)保障和司法資源有限性為視角

倪培根
（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

摘 要：立案登記制的改革，有效解決了“立案難”這一長(zhǎng)期困擾我國(guó)司法實(shí)踐的問題，極大地保障了當(dāng)事人的訴權(quán)。但是，由于案件過濾職能的闕如和訴前糾紛解決機(jī)制的欠缺，該制度也對(duì)人民法院的工作提出了不小的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：案多人少的矛盾更為尖銳，損及司法公正與訴訟效率；業(yè)務(wù)庭間的業(yè)務(wù)職能產(chǎn)生自發(fā)性流轉(zhuǎn)，危及程序運(yùn)行和司法權(quán)威。當(dāng)然，保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)是現(xiàn)代司法必須恪守的基本價(jià)值理念，但正視司法資源和司法功能的有限性，也是現(xiàn)代司法規(guī)律的內(nèi)在性要求。因此，為有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，當(dāng)下的司法改革應(yīng)該著手建立合理的案件過濾機(jī)制，并要厘定業(yè)務(wù)庭在立案登記制度下的職能分工。

關(guān)鍵詞：立案登記制；保障當(dāng)事人訴權(quán)；司法資源的有限性；案件過濾機(jī)制

引言

為充分保障當(dāng)事人訴權(quán)，切實(shí)解決人民群眾反映的“立案難”問題，2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），決定改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。緊接著，基于同樣的目的，并為貫徹執(zhí)行《意見》的規(guī)定，最高人民法院審判委員會(huì)第1647次會(huì)議通過《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），明確了立案登記制的實(shí)施日期。至此，立案登記制度在我國(guó)正式建立。

自立案登記制實(shí)施以來，社會(huì)各界的反響非常熱烈，制度運(yùn)行的效果極為顯著。從最高人民法院公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，僅2015年5月份，全國(guó)各級(jí)法院就登記立案113.27萬件，比去年同期增加了29%；而且當(dāng)場(chǎng)立案的數(shù)量占總立案量的90%［1］。簡(jiǎn)言之，顯著提升的立案總量和極高的當(dāng)場(chǎng)立案率表明，當(dāng)事人行使訴權(quán)的“道路”已經(jīng)非常暢通，“立案難”的問題已然得到了有效的消解。這一點(diǎn)在筆者的調(diào)研中也能得到證明。在與法官座談①筆者主要通過發(fā)放調(diào)查問卷、與法官座談的方式，對(duì)案件登記制度的運(yùn)行狀況進(jìn)行了解。中，一些立案庭的法官表示，實(shí)施立案登記制以后，他們對(duì)當(dāng)事人起訴材料的審查，比以前更為寬松，原來大量不能立案的糾紛得以進(jìn)入法院，而且大部分的案件都能當(dāng)場(chǎng)立案。

然而，在打通當(dāng)事人行使訴權(quán)“道路”的同時(shí)，立案登記制也給法院的工作提出了不小的挑戰(zhàn)：“案多人少”的矛盾更為尖銳，損及司法公正和訴訟效率；立案庭和審判庭的工作發(fā)生混亂，危及程序運(yùn)行和司法權(quán)威。這些問題如果得不到及時(shí)的解決，就有可能阻礙立案登記制的改革進(jìn)程，乃至“吞噬”改革已經(jīng)取得的成果。本文試圖采用法對(duì)策學(xué)的研究方法，對(duì)這些問題的現(xiàn)狀及其生發(fā)機(jī)理進(jìn)行分析，進(jìn)而找出應(yīng)對(duì)這些問題的舉措，以期能夠?yàn)楫?dāng)下立案登記制的改革“增磚添瓦”。

一、現(xiàn)實(shí)影響：立案登記制對(duì)法院工作帶來的重大挑戰(zhàn)

在立案登記制實(shí)施前夕，針對(duì)該制度可能給法院工作帶來的影響，就有人進(jìn)行預(yù)判①參見李益松、李志平：《立案登記制的影響與應(yīng)對(duì)措施》，《人民法院報(bào)（理論周刊）》2015年3月25日第008版；舒銳：《立案登記制不意味著法院不再審查》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2015年4月18日第002版；沈榮：《實(shí)行立案登記制，我們準(zhǔn)備好了嗎？》，《人民法院報(bào)》2015年4 月19日第001版；等等。，并且在該制度實(shí)施以后，也有媒體對(duì)這一問題進(jìn)行追蹤報(bào)道②參見《立案數(shù)增加三成帶來“新考題”》，《人民法院報(bào)》2015年6月6日第001版；《立案登記制“滿月”：十家法院數(shù)據(jù)傳遞什么信息？》，《人民法院報(bào)》2015年6月8日第005版；《立案登記制滿月“民告官”案件激增》，《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》2015年6月10日第004版；等等。。但是，這些認(rèn)識(shí)還都僅停留在宏觀的層面，并不能呈現(xiàn)出這一問題在微觀層面上的具體樣態(tài)，而本文將利用筆者調(diào)研得來的具體材料，來幫助人們建立起對(duì)這一問題更為直觀的認(rèn)識(shí)。

（一）“案多人少”矛盾更為突出：損及司法公正與訴訟效率

立案登記制實(shí)施以前，在我國(guó)司法實(shí)踐中，“案多人少”的矛盾就已然存在且比較突出。在中、東部發(fā)達(dá)城市，一名基層法官甚至每年就要承辦300～400起案件。不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)厮銇恚谝荒?65天里，這些法官每天都需要承辦一個(gè)案件，似乎根本沒有休息的時(shí)間。雖然這種算法有些夸張，但一個(gè)不容置疑的事實(shí)是，法官確實(shí)承載著極大的審判工作壓力，甚至是在超負(fù)荷地承辦案件。而在立案登記制實(shí)施以后，更多的案件得以涌入法院，這一矛盾變得更為突出。僅在2015年5月份，全國(guó)行政案件登記立案29924件，同比增長(zhǎng)221%；刑事自訴案件登記立案3600件，同比增長(zhǎng)149%；民事案件登記立案817405件，同比增長(zhǎng)27.8%③參見《立案登記制滿月“民告官”案件激增》，《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》2015年6月10日第004版。。當(dāng)然，這些都是宏觀層面上的數(shù)據(jù)，還不能直觀地呈現(xiàn)出案件數(shù)量的增加對(duì)法院工作會(huì)帶來怎樣的影響。下面，本文將運(yùn)用調(diào)研所得的材料，對(duì)這一問題作一具體分析。

在與法官的座談中，許多法官④這些法官均來自開封市基層人民法院。在被問及立案登記制對(duì)其工作產(chǎn)生的影響時(shí)，均作出了“案件數(shù)量增加、法官工作量加大”之類的表述。

一名行政庭的法官談道：“工作量大增，2014年一年立案9件，而從五一至今（2015年7月20日），已立案21件，個(gè)人承辦的案件也相應(yīng)增加，工作難度增大，案多人少的問題更加突出?！眱H僅兩個(gè)多月的立案數(shù)量，就比2014年一整年的案件數(shù)量還要多。由此可以想象，行政庭法官所要面臨的審判工作壓力有多大。而民庭的情況也很棘手，一位民庭的法官如是說：“個(gè)人承辦案件量比以往成數(shù)倍增加，每天平均要有3～4個(gè)新收案件，特別是當(dāng)前幾乎每案都申請(qǐng)保全，本來審判庭人員就少，這樣不但審判人員忙不過來，輔助人員也忙不過來。工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)在工作人員的負(fù)荷。”⑤在與法官的座談中，持有此種說法的人很多，鑒于篇幅有限，不再進(jìn)行過多的羅列。聯(lián)想到法官在立案登記制前每年300件左右的工作量，人們就不難想象，法官面對(duì)“成數(shù)倍增加”的案件承辦量會(huì)是一個(gè)怎樣的工作狀態(tài)。倘若這種極端繁重的工作狀態(tài)得不到有效的改善，長(zhǎng)此以往，法官必然不能承受其重，甚至極有可能引發(fā)法官的辭職“熱潮”。

更為要命的是，“案多人少”的矛盾很有可能甚至已經(jīng)導(dǎo)致案件審判質(zhì)量的下降和案件審判效率的降低。眾所周知，案件的審理需要一定的周期，以保證案件的審判質(zhì)量，即司法公正。但是“接踵而至”的案件進(jìn)入審判庭，使得法官難以為每一個(gè)承辦的案件留有足夠的審理時(shí)間。有法官就坦言：“為了防止案件超過審限，我們會(huì)先處理手頭上快過期的案件，其他的案件只能先往后推再說。”這樣一來，法官對(duì)案件的審理，就會(huì)選擇在其即將超過審限的關(guān)口進(jìn)行，而且案件的審理過程必然是匆忙的。那么，在這種情況下作出的裁判，很難保證案件處理的質(zhì)量能夠達(dá)到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)，這就難免損及司法公正⑥一些律師反映，現(xiàn)在裁判文書的制作非常簡(jiǎn)略，以前能夠論證的爭(zhēng)議點(diǎn)，現(xiàn)在法官在裁判文書中已經(jīng)不再論證，感覺法官制作裁判文書是很匆忙的。。同時(shí)，那些新立的案件，只有等到它們快到審限的時(shí)候，才能夠被法官審理。因?yàn)?，法官手頭上積壓的案件太多，他們只能選擇快“過期”的案件先行處理。即便是一些相對(duì)簡(jiǎn)單或亟待處理的案件，也無法得到快速的審理。這就大大降低了案件的處理速度，進(jìn)而影響訴訟的效率。

（二）業(yè)務(wù)庭職能的自發(fā)性流轉(zhuǎn)：危及程序運(yùn)行和司法權(quán)威

除了“案多人少”的矛盾更為尖銳以外，業(yè)務(wù)庭之間職能的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，是立案登記制實(shí)施以后產(chǎn)生的新問題。這一問題具有極大的隱蔽性，至今尚未引起實(shí)務(wù)界和理論界的注意。那么，業(yè)務(wù)庭之間的職能到底發(fā)生了怎樣的流轉(zhuǎn)呢？筆者曾以問卷調(diào)查的方式，就“您所在業(yè)務(wù)庭的工作在立案登記制下發(fā)生了哪些轉(zhuǎn)變”這一問題，向中部某省某市中院及其各基層法院的業(yè)務(wù)庭法官①主要是立案庭的法官和民事審判庭的法官。展開了調(diào)研。

一位立案庭的法官回答說：“一方面，審查當(dāng)事人材料的精細(xì)度低了，不審查證據(jù)，審查材料方面工作量小了；另一方面，老百姓對(duì)立案登記制了解不全面，認(rèn)為有事兒就可以到法院告，法院就得立，所以給當(dāng)事人解釋的工作量大了……”他的回答得到了另外兩位立案庭法官的佐證。其中一位法官談道：“我們現(xiàn)在主要審查（當(dāng)事人的）起訴狀，其他起訴材料，如原、被告的身份證明及案件的管轄較以前審查也有所放松。而對(duì)證據(jù)情況也不再要求提供。”另外一位法官說道：“只能說審查證據(jù)材料寬松了，但對(duì)當(dāng)事人作解釋的工作量大了，因?yàn)椤兑?guī)定》公開規(guī)定了很多法院不予受理的情況，所以與老百姓‘凡糾紛法院就必立’的期望有差距，導(dǎo)致解釋說明工作量加大?！边@些法官的回答具有一定的共識(shí)性和代表性②持有類似說法的法官還有很多，由于文章篇幅有限，本文只是將其中極具代表性的回答列出。，能夠在一定程度上反映出立案庭在現(xiàn)階段的工作變化，即：（1）在對(duì)當(dāng)事人的起訴材料進(jìn)行審查時(shí)，不再要求提供證據(jù)；（2）由于人們對(duì)立案登記制的理解有偏差，立案庭的解釋說明工作量加大。

對(duì)于同一問題，審判庭法官的回答，似乎夾雜著些許對(duì)立案庭現(xiàn)有工作狀態(tài)的抱怨。一位法官如是說：“一些原來由立案庭做好的工作，現(xiàn)在要由審判人員來做。這對(duì)審判庭法官的工作產(chǎn)生的影響有：首先，增加了審判庭法官對(duì)訴訟主體資格及法院管轄權(quán)的審查；其次，因?yàn)榱竿?duì)地址信息不再核對(duì)，審判庭法官需要更加認(rèn)真細(xì)心地審查、查找當(dāng)事人身份情況、住址、聯(lián)系方式；最后，由于立案庭不再讓當(dāng)事人提交證據(jù)，更不去審查證據(jù)，因此在讓當(dāng)事人提供證據(jù)方面，審判庭法官要做更多的釋明工作?！绷硪晃环ü俚幕卮?，則更足以說明這種變化給審判庭工作帶來的困難：“立案登記制實(shí)行后，審判庭存在的主要問題是‘送達(dá)難’。許多案件在立案時(shí)，原告不提供被告的電話等聯(lián)系方式，無法及時(shí)準(zhǔn)確送達(dá)。相當(dāng)一部分被告接到電話通知不到法院應(yīng)訴，詢問其具體住所地也不回答。承辦法官及相關(guān)人員不得不抽出大量時(shí)間和精力前往送達(dá)?！?/p>

這表明，目前審判庭承擔(dān)了大量原來由立案庭從事的工作，比如審查當(dāng)事人的主體資格、相關(guān)信息，審查法院對(duì)案件的管轄權(quán)，要求當(dāng)事人提供初步的證據(jù)。但是，從我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定上看，有些工作并不應(yīng)該由審判庭來承擔(dān)，譬如對(duì)當(dāng)事人身份、住所、聯(lián)系方式的審查，要求當(dāng)事人提供初步的證據(jù)等。換言之，這些工作還是應(yīng)該由立案庭來做。由此可知，在立案登記制實(shí)施后，立案庭和審判庭之間的職能在實(shí)踐中產(chǎn)生了自發(fā)性流轉(zhuǎn)。而這種流轉(zhuǎn)，又相繼引發(fā)了被告信息不準(zhǔn)確、送達(dá)難等問題，進(jìn)而導(dǎo)致訴訟程序的運(yùn)行受阻，司法權(quán)威嚴(yán)重受損。

二、成因分析：立案登記制對(duì)法院工作之挑戰(zhàn)的生發(fā)機(jī)理

立案登記制的實(shí)施，為什么會(huì)給法院工作帶來上述的挑戰(zhàn)？對(duì)于這一問題，需要從立案審查制與立案登記制的功能對(duì)比中尋求答案。而這一答案就是法院工作在立案登記制下面臨挑戰(zhàn)的生發(fā)機(jī)理。只有明確了這一點(diǎn)，才有望為人民法院應(yīng)對(duì)當(dāng)下的挑戰(zhàn)，提出具有可行性和有效性的建議。

（一）“功過參半”：原有立案審查制具有的缺陷與制度功能

1.立案審查制存在的制度缺陷

在立案審查制存續(xù)的過程中，對(duì)于該制度所存在的缺陷，一直不乏學(xué)者進(jìn)行激烈的批判。這些批判主要集中在以下幾點(diǎn)：（1）混淆了起訴條件和訴訟要件，導(dǎo)致起訴條件的“高階化”，進(jìn)而產(chǎn)生了“起訴難”的問題［2］；（2）立案階段的審判化，導(dǎo)致立案程序與審判程序的制度與功能發(fā)生邏輯上的混亂［3］；（3）立案階段的審查，是對(duì)實(shí)體判決要件的“前程序化”審理，但卻沒有給予當(dāng)事人參與程序、主張權(quán)利的機(jī)會(huì)，也沒有滿足程序公開的要求，有損程序公正［4］；（4）起訴時(shí)間點(diǎn)的計(jì)算產(chǎn)生混亂，不利于保障當(dāng)事人的訴訟時(shí)效中斷利益［5］。學(xué)者們認(rèn)為，正是由于立案審查制對(duì)起訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，才造成了該制度存在以上缺陷。因此，從保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度出發(fā)，學(xué)者們主張重新調(diào)整起訴條件，將訴訟要件從中抽離出來，以實(shí)現(xiàn)立案標(biāo)準(zhǔn)的“低階化”。而將立案審查制變更為立案登記制的改革，就是這一觀點(diǎn)的具體體現(xiàn)。

不可否認(rèn)，學(xué)者們對(duì)于我國(guó)立案審查制的批判，確實(shí)暴露出了該制度所存在的缺陷與不足，但是，限于分析問題角度的單一性和對(duì)國(guó)外司法制度知識(shí)儲(chǔ)備的不完整性，這些批判卻忽視了甚至選擇忽視了立案審查制所具有的案件過濾功能和審前準(zhǔn)備功能。

2.立案審查制的案件“過濾”功能

基于司法資源與功能的有限性，實(shí)務(wù)界認(rèn)為原有立案審查制的存在是必要的，因?yàn)椤傲笇彶槭且粋€(gè)‘過濾器’，經(jīng)過審查將不屬于法院主管的糾紛排除在訴訟外，由政府機(jī)關(guān)或其他社會(huì)組織負(fù)責(zé)解決，可以緩解社會(huì)矛盾”［6］。另外，如果立案過程沒有任何限制，那么當(dāng)事人就會(huì)為“瑣事”任意地起訴，浪費(fèi)有限的司法資源，造成原告濫用訴權(quán)、侵害被告合法權(quán)益的不利局面［7］。由此可知，案件審查制有兩大好處：一是防止那些不適合由法院處理的案件進(jìn)入司法救濟(jì)程序，不利于糾紛的解決；二是防止當(dāng)事人（原告）濫用訴權(quán)，侵害他人（被告）的合法權(quán)益。更為本質(zhì)地講，立案審查制發(fā)揮著“過濾”案件的制度功能。而這一制度功能的有效發(fā)揮，使進(jìn)入法院的案件數(shù)量得到有效控制，進(jìn)而保障了司法審判工作的正常進(jìn)行。

然而，對(duì)于立案審查制的這一制度功能，有學(xué)者認(rèn)為這是法院“權(quán)力中心主義”作用下的產(chǎn)物?！笆聦?shí)上，立案審查已然成為諸多法院審判前的‘關(guān)口’”。而“在以保障審判權(quán)運(yùn)行為中心的立案審查中”，“立案機(jī)關(guān)考慮的是審判利益的實(shí)現(xiàn)，而非當(dāng)事人對(duì)訴訟權(quán)利的需求。特別是，在裁定不予受理理由的適用上，立案機(jī)關(guān)在一定程度上淪為審判機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其自身利益的工具”［8］。在這一論述中，當(dāng)事人訴權(quán)的保障和審判利益的維護(hù)，被擺在了天然對(duì)立的兩極。似乎這兩種利益的維護(hù)，只能以犧牲掉其中一極的方式才能實(shí)現(xiàn)。但是，當(dāng)事人訴權(quán)的保障和審判利益的維護(hù)，并不是天然對(duì)立的。此外，這種觀點(diǎn)所針對(duì)的是立案機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)，對(duì)案件裁定不予受理的特定情形。因此，它并不能否認(rèn)，符合法定程序的立案審查，在客觀上發(fā)揮著“過濾”案件的積極功能。

3.立案審查制的審前準(zhǔn)備功能

此外，原有的立案審查制還具有審前準(zhǔn)備功能。通過分析立案審查制下法官對(duì)案件的審查內(nèi)容，我們就可以發(fā)現(xiàn)該制度具備哪些審前準(zhǔn)備的功能。而對(duì)于立案審查制下法官對(duì)案件的審查內(nèi)容，筆者曾向中部某省某地級(jí)市中院和基層法院的立案庭的法官進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研結(jié)果如下：（1）當(dāng)事人主體資格（原告適格、被告信息明確）；（2）起訴材料（主要是起訴狀）；（3）提交的證據(jù)（能夠證明原告主張的事實(shí)與理由存在）；（4）案件的主管和管轄。在這些審查內(nèi)容中，被告信息明確，方便承辦法官對(duì)起訴狀、傳票、裁判文書等法律文件的送達(dá)；對(duì)當(dāng)事人提交證據(jù)的審查，有利于承辦法官對(duì)案件的爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行整理。這樣就能大大減輕承辦法官的審判壓力，有利于訴訟程序的順暢進(jìn)行，從而也有利于保持裁判所具有的高品質(zhì)。

（二）“美中不足”：現(xiàn)有立案登記制缺失的制度功能和“前提”

毋庸置疑，立案登記制的實(shí)施，是我國(guó)司法制度的巨大進(jìn)步，并且在今后的司法改革中，無論遇到怎樣的困難，我們都必須堅(jiān)持推動(dòng)這項(xiàng)司法改革的進(jìn)行。但不容忽視的是，現(xiàn)有的立案登記制度還存在一些缺陷與不足。

1.立案登記制缺失的制度功能

通過調(diào)研筆者了解到，在司法實(shí)踐中，立案機(jī)關(guān)對(duì)于起訴材料的審查，已經(jīng)到了非常寬松的地步。立案庭的法官主要審查起訴狀、其他起訴材料及案件的管轄等內(nèi)容。而在審查的過程中，法官對(duì)于當(dāng)事人的主體資格已經(jīng)不再嚴(yán)格要求，對(duì)被告身份證明的審查較以前也有所放松，甚至對(duì)證據(jù)情況不再要求提供。這說明：盡管現(xiàn)行法仍將當(dāng)事人資格、案件的主管和管轄等訴訟要件規(guī)定在起訴條件之中，但是為了保障當(dāng)事人行使訴權(quán)，立案機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)于這些訴訟要件的審查，已經(jīng)沒有在實(shí)行立案審查制時(shí)那么嚴(yán)格。因此，原來法院不會(huì)立的案件可以“輕松”地進(jìn)入司法救濟(jì)程序。雖然現(xiàn)有立案登記制的司法改革，極大地保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，具有不容忽視的重大進(jìn)步意義，但是，立案登記制也在客觀上失去了原有立案審查制的“過濾”案件的制度功能，這就使得大量的案件涌入法院，從而加劇了“案多人少”的矛盾。

與此同時(shí)，在立案階段對(duì)當(dāng)事人身份信息、案件證據(jù)過于寬松的審查現(xiàn)狀，也使得立案庭與審判庭之間的業(yè)務(wù)職能發(fā)生自發(fā)性流轉(zhuǎn)，又造成了因被告信息不完整而在審判階段產(chǎn)生“送達(dá)難”問題，以及因當(dāng)事人證據(jù)提供不完整而在審判過程中產(chǎn)生審判遲緩問題。這表明：實(shí)施的立案登記制，已經(jīng)失去了原有立案審查制所具有的審前準(zhǔn)備的制度功能。

2.立案登記制缺失的必要前提

立案登記制不是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，而是從西方國(guó)家引進(jìn)的一種制度設(shè)計(jì)。那么，為什么這一制度在其他國(guó)家運(yùn)行良好，卻在我國(guó)實(shí)施的過程中產(chǎn)生了這樣和那樣的問題？原因在于，我們國(guó)家在引進(jìn)該制度的過程中，沒有做好該制度配套設(shè)施的建設(shè)。換言之，現(xiàn)有的立案登記制度缺乏必要的制度前提。

我國(guó)學(xué)界基于現(xiàn)有的知識(shí)累積，只注意到立案登記制是國(guó)外普遍實(shí)行的一種案件受理制度，且該制度有利于保障當(dāng)事人行使訴權(quán)，但卻忽視了這樣的一個(gè)現(xiàn)實(shí)——在國(guó)外的司法實(shí)踐中，司法救濟(jì)途徑所解決的社會(huì)糾紛非常有限，大量的社會(huì)糾紛則由訴前糾紛解決機(jī)制得以消化。在德國(guó)，“代司法的途徑”有很多種，包括律師和解，州法規(guī)定的可能的強(qiáng)制和解程序，以及調(diào)解（mediation）。而且德國(guó)法院外的法律咨詢，通過客觀的對(duì)權(quán)利狀態(tài)的了解、闡明誤會(huì)以及訴前和解的方式處理糾紛，也發(fā)揮著促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)、預(yù)防訴訟的功能。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦司法部的調(diào)查，律師在法院外解決了70%的案子，極大地減輕了法院的壓力。這被德國(guó)學(xué)者譽(yù)為“一個(gè)巨大的貢獻(xiàn)”［9］。在美國(guó)，訴訟外糾紛解決機(jī)制同樣很發(fā)達(dá)，真正進(jìn)入民事訴訟程序的案件并不多，“90%的案件在審前得以和解”［10］，而刑事案件大多也都能通過訴辯交易得以解決［11］。此外，美國(guó)還有其他一些可資利用的替代性糾紛解決機(jī)制［12］。

以上情況表明，發(fā)達(dá)的訴訟外糾紛解決機(jī)制，是立案登記制得以良好運(yùn)行的前提。因?yàn)榇罅康陌讣唤鉀Q在訴前，而只有少量的案件才能流入法院，所以法院能夠比較從容地處理這些案件，進(jìn)而保證案件的審理質(zhì)量和審理速度。事實(shí)上，發(fā)達(dá)的訴訟外糾紛解決機(jī)制，為法院發(fā)揮著一種“過濾”案件的作用。反觀我國(guó)，立案登記制度配套設(shè)施的建設(shè)，卻是非常不夠的，尤其是訴前糾紛解決機(jī)制的闕如，使得大量的糾紛未經(jīng)“過濾”就涌入法院，從而加劇了“案多人少”的矛盾，而審前準(zhǔn)備程序的不健全，使得進(jìn)入法院的案件又無法進(jìn)行及時(shí)的繁簡(jiǎn)分流，更進(jìn)一步加劇了這種矛盾。

三、應(yīng)對(duì)措施：法院工作在立案登記制下必須作出的調(diào)整

為了有效應(yīng)對(duì)法院工作所面臨的挑戰(zhàn)，當(dāng)下的司法改革，應(yīng)該注重立案登記制之配套設(shè)施的建設(shè)，即著手建立合理的案件過濾機(jī)制，與此同時(shí)，要厘定立案庭與審判庭在立案登記制度下的職能分工。

（一）案件過濾機(jī)制的合理性構(gòu)建

當(dāng)然，保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，是現(xiàn)代司法必須恪守的基本價(jià)值理念。然而，正視司法資源和司法功能的有限性，維護(hù)司法機(jī)關(guān)的審判利益，也是現(xiàn)代司法規(guī)律的內(nèi)在性要求?！八痉ㄊ且环N公共資源”［13］，在一定時(shí)期內(nèi)，為了保證公共資源在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的合理配置，國(guó)家給予司法機(jī)關(guān)的資源配置是有限的。因此，為了保證司法資源的有效利用，必須為司法機(jī)關(guān)設(shè)置過濾案件的制度［14］。只是在具體的制度設(shè)置技術(shù)層面，如何保證立案審查階段的合理設(shè)計(jì)，進(jìn)而在保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)與國(guó)家司法資源的有限性之間尋求一種衡平，才是問題的關(guān)鍵。

1.立案前的過濾機(jī)制：法律咨詢與律師調(diào)解制度的構(gòu)建

《意見》和《規(guī)定》均提出，要構(gòu)建我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制，引入行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解，以及其他仲裁復(fù)議等糾紛解決機(jī)制，大量化解糾紛。但是這些規(guī)定還只是框架性的，并且這些糾紛解決機(jī)制處理糾紛的能力也很有限。無論是德國(guó)還是美國(guó)，在糾紛解決的過程中，律師都發(fā)揮著極大的作用。這對(duì)我們國(guó)家糾紛解決應(yīng)該具有一定的借鑒意義。

（1）法律咨詢制度

在立案登記制實(shí)施的過程中，發(fā)生了一些比較奇怪的立案請(qǐng)求，其中，一起因“趙薇在電視上瞪他”而起訴的案件，引起人們的關(guān)注和熱議。這一奇葩案件的背后隱含著一個(gè)事實(shí)：我國(guó)公民對(duì)于訴訟的理解和把握，是非常成問題的。在這樣的情況下，有必要建立法律咨詢制度，為有意愿提起訴訟的當(dāng)事人提供必要訴前法律咨詢服務(wù)，以幫助當(dāng)事人消除對(duì)法律規(guī)定以及對(duì)方當(dāng)事人的誤解，明確爭(zhēng)議法律關(guān)系的客觀狀態(tài)，進(jìn)而達(dá)到解決糾紛、預(yù)防無理由訴訟的目的。

在制度的技術(shù)設(shè)計(jì)層面，具體包括以下幾方面內(nèi)容：在辦公場(chǎng)所選擇上，可以在法院的立案庭設(shè)立法律咨詢室；在人員的構(gòu)成上，可以吸收法學(xué)院校的教授或法律專業(yè)的學(xué)生、具有豐富審判經(jīng)驗(yàn)的退休法官以及職業(yè)律師等；在工作內(nèi)容上，解答當(dāng)事人的法律問題，告知其訴訟的成本與風(fēng)險(xiǎn)，為當(dāng)事人選擇權(quán)利救濟(jì)途徑提供合理建議。當(dāng)然，作為獨(dú)立的法律職業(yè)者，律師可以單獨(dú)提供法律咨詢服務(wù)，并收取一定的報(bào)酬。當(dāng)事人如果無力支付法律咨詢的費(fèi)用，則可以向人民法院申請(qǐng)法律咨詢方面的救助。在法律咨詢業(yè)務(wù)上，律師提供的服務(wù)會(huì)更加優(yōu)質(zhì)，也應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。

（2）律師調(diào)解制度

在德國(guó)，“在律師的職業(yè)任務(wù)中，‘調(diào)解’（mediation）獲得了日益重要的作用”?！疤貏e是在因離婚而進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)分割、雇主和雇員之間的爭(zhēng)議以及租賃權(quán)沖突中，調(diào)解提供了法院外解決爭(zhēng)端的手段”［15］。律師主持的調(diào)解能夠解決大量的糾紛，與德國(guó)實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度有著千絲萬縷的聯(lián)系。

就我國(guó)而言，對(duì)于訴訟標(biāo)的額較大的案件，可以嘗試著建立律師的強(qiáng)制代理制度。由于這類案件的標(biāo)的額較大，為保險(xiǎn)起見，當(dāng)事人在實(shí)踐中多會(huì)尋求律師代理其案件。所以，對(duì)于這類案件建立律師強(qiáng)制代理制度會(huì)比較容易。在此基礎(chǔ)之上，我國(guó)再進(jìn)一步地建立律師調(diào)解制度。在案件調(diào)解的適用范圍上，可以借鑒我國(guó)關(guān)于先行調(diào)解制度的規(guī)定；在調(diào)解進(jìn)行過程中，雙方代理律師應(yīng)該保證當(dāng)事人的全程參與，以確保調(diào)解的自愿性得以貫穿始終；在強(qiáng)制調(diào)解的效力上，對(duì)于特定的案件，在沒有經(jīng)過強(qiáng)制調(diào)解程序或者調(diào)解沒有失敗的情況下，不能向人民法院提起訴訟。

2.立案階段的過濾機(jī)制：立案登記制度下審查機(jī)制重建

在德國(guó)，立案登記并不意味著審理程序的馬上開始。法官在送達(dá)起訴狀之前，還要對(duì)相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行審查。首先，確認(rèn)原告是否為啟動(dòng)程序繳納了訴訟費(fèi)用，或者是否申請(qǐng)了訴訟費(fèi)用方面的救助；其次，審查該案件是否進(jìn)行了州法規(guī)定的調(diào)解程序，并且該調(diào)解是否未能成功；最后，審查起訴狀是否包含了強(qiáng)制規(guī)定的內(nèi)容［16］。事實(shí)上，這里的立案審查是在發(fā)揮著一種過濾案件的功能。因此，雖然我國(guó)目前正在進(jìn)行立案登記制的改革，但這并不意味著法院就不再對(duì)起訴行為進(jìn)行審查。

問題的關(guān)鍵在于，如何科學(xué)地設(shè)定審查程序，才能避免原有立案審查制的缺陷與不足。筆者認(rèn)為，最為主要的問題是如何對(duì)起訴條件中的實(shí)體裁判要件進(jìn)行審查，因?yàn)閷?shí)體裁判要件往往涉及實(shí)體問題，需要給予當(dāng)事人充分的程序保障，即給予其充分行使陳述權(quán)與辯論權(quán)的機(jī)會(huì)。如果設(shè)計(jì)不周，就會(huì)損及當(dāng)事人的程序保障利益。

有學(xué)者建議，應(yīng)該將實(shí)質(zhì)要件的審查放在審判階段進(jìn)行，因?yàn)檫@是現(xiàn)代西方國(guó)家通行的做法［17］。但是，從我國(guó)現(xiàn)有的條件看上，這一建議似乎并不太切合實(shí)際。一方面，立案庭設(shè)置的目的在于“對(duì)起訴的審查和相關(guān)的實(shí)質(zhì)性處理”，“否則，人民法院對(duì)于單純的登記立案工作，是不需要設(shè)立專門審判機(jī)構(gòu)的”［18］。另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的審判法官審判壓力過大，如果將實(shí)質(zhì)要件的審查放在審判階段進(jìn)行，就會(huì)進(jìn)一步加重法官的審判壓力。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)立案—庭審二元化的現(xiàn)有生態(tài)來構(gòu)建司法制度，而不是簡(jiǎn)單地照搬西方的做法。具體建議如下：立案機(jī)關(guān)在收到當(dāng)事人的起訴材料以后，先對(duì)其進(jìn)行形式審查，符合條件的予以立案，不符合條件的，根據(jù)不同的情況作出相應(yīng)的處理，或者一次性告知或者裁定不予起訴；對(duì)于實(shí)質(zhì)要件——當(dāng)事人的主體資格和法院的管轄權(quán)，仍應(yīng)該由立案庭的法官審理，只不過這種審查是在對(duì)案件立案以后進(jìn)行，并且要保障當(dāng)事人的參加，以使其能夠在此程序中充分地表達(dá)自己的意思，提出自己的主張。

（二）明確業(yè)務(wù)庭之間的職能分工

在進(jìn)行案件過濾機(jī)制的構(gòu)建之后，接下來的重要問題就是，明確業(yè)務(wù)庭之間的職能分工。因?yàn)橹挥忻鞔_了業(yè)務(wù)庭之間的職能分工，才能保證訴訟程序的良好運(yùn)行。

1.立案庭的職能：形式審查與實(shí)質(zhì)審查

（1）形式審查的內(nèi)容

首先，是對(duì)起訴狀的審查。起訴狀的審查包括：（一）原告（自然人）的姓名、性別、年齡、民族、職業(yè)、工作單位、住所、聯(lián)系方式，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)、聯(lián)系方式；（二）被告（自然人）的姓名、性別、工作單位、住所等信息，法人或者其他組織的名稱、住所等信息；（三）訴訟請(qǐng)求和所根據(jù)的事實(shí)與理由；（四）證據(jù)和證據(jù)來源；（五）有證人的，載明證人姓名和住所。

其次，是對(duì)訴訟材料的審查。訴訟材料的審查包括：（一）起訴人、自訴人是自然人的，提交身份證明復(fù)印件；起訴人、自訴人是法人或者其他組織的，提交營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者組織機(jī)構(gòu)代碼證復(fù)印件、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人身份證明書，法人或者其他組織不能提供組織機(jī)構(gòu)代碼的，應(yīng)當(dāng)提供組織機(jī)構(gòu)被注銷的情況說明；（二）委托起訴或者代為告訴的，應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書、代理人身份證明或者代為告訴人身份證明等相關(guān)材料；（三）具體明確的足以使被告或者被告人與他人相區(qū)別的姓名或者名稱、住所等信息；（四）起訴狀原本和與被告或者被告人及其他當(dāng)事人人數(shù)相符的副本；（五）與訴求相關(guān)的證據(jù)或者證明材料。

最后，是對(duì)不屬于案件受理范圍的審查。這種審查包括：（一）違法起訴或者不符合法律規(guī)定的；（二）涉及危害國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的；（三）危害國(guó)家安全的；（四）破壞國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的；（五）破壞國(guó)家宗教政策的；（六）所訴事項(xiàng)不屬于人民法院主管的。

（2）實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)容

首先，是對(duì)當(dāng)事人主體資格的審查，即對(duì)當(dāng)事人能力、當(dāng)事人訴訟能力及當(dāng)事人是否適格進(jìn)行審查；其次，是對(duì)法院有無管轄權(quán)的審查，即對(duì)地域管轄、級(jí)別管轄、管轄協(xié)議等內(nèi)容的審查；最后，是對(duì)重復(fù)起訴行為的審查，即審查針對(duì)同一爭(zhēng)議法律關(guān)系是否已經(jīng)有法院作出了生效裁判。

2.審判庭的職能：實(shí)體要件的審查

在立案庭進(jìn)行相應(yīng)的審查工作后，審判庭的職能比較單一，就是對(duì)案件的實(shí)體要件進(jìn)行審查，即對(duì)案件的訴訟標(biāo)的、事實(shí)和理由進(jìn)行審查。這樣能夠使得審判法官集中主要精力和時(shí)間來審理案件的實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議，進(jìn)而保障案件的審理質(zhì)量和審理速度，最終實(shí)現(xiàn)司法公正和訴訟效率兩大價(jià)值。

綜上可以看出，一是立案登記制度實(shí)施以來，取得了良好的社會(huì)效果，有效解決了立案難的問題，極大地保障了當(dāng)事人訴權(quán)的行使。但是該制度同時(shí)也給法院工作帶來了不小的挑戰(zhàn)。其中，“案多人少”的矛盾更為尖銳，導(dǎo)致案件的審判質(zhì)量和審判速度下降，進(jìn)而損及司法公正和訴訟效率兩大價(jià)值；立案庭和審判庭的分工產(chǎn)生自發(fā)性流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了被告信息不明、送達(dá)難的問題，進(jìn)而危及程序的正常運(yùn)行和司法權(quán)威。

二是通過對(duì)比立案審查制與立案登記制的制度職能，筆者發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生上述挑戰(zhàn)的原因在于，現(xiàn)有的立案登記制度既缺乏必要的案件過濾職能和審前準(zhǔn)備功能，又沒有新的相配套的制度設(shè)置來填補(bǔ)其缺失的制度功能。更為本質(zhì)地講，該制度過于注重當(dāng)事人訴權(quán)的保障，而忽視了司法資源的有限性這一重要的司法規(guī)律。司法資源的有限性，決定著司法機(jī)關(guān)審理案件能力的有限性，但是，缺乏過濾機(jī)制的立案登記制，使得大量的案件涌入法院，而這些案件量已經(jīng)大大超出了法院的承載力，進(jìn)而產(chǎn)生了對(duì)法院工作的挑戰(zhàn)。

三是雖然保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)是現(xiàn)代司法必須要恪守的基本價(jià)值理念，但正視司法資源和司法功能的有限性，維護(hù)司法機(jī)關(guān)的審判利益，也是現(xiàn)代司法規(guī)律的內(nèi)在性要求。因此，在保障當(dāng)事人訴權(quán)和司法資源有限性之間，需要謀求一種平衡，即建立合理的案件過濾機(jī)制和明確業(yè)務(wù)庭之間的職能分工。

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責(zé)任編輯：趙新彬

中圖分類號(hào)：D925

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3192（2016）02-0085-07

收稿日期：2016-02-19

作者簡(jiǎn)介：倪培根，男，河南商丘人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事訴訟法學(xué)、司法制度研究。