論中國古代警務(wù)結(jié)構(gòu)與特征

胡建剛（南京森林警察學(xué)院 治安系，江蘇 南京210023）

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論中國古代警務(wù)結(jié)構(gòu)與特征

胡建剛
（南京森林警察學(xué)院 治安系，江蘇 南京210023）

摘 要：中國的警察職能發(fā)軔于原始社會末期的堯舜階段。春秋戰(zhàn)國時期，警務(wù)工作雖然出現(xiàn)了較為細(xì)致的分工，但形成的是軍警不分與行司合一的混合形態(tài)。中國社會的“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)形態(tài)，自公元前221年秦始皇統(tǒng)一中國而基本定型，國家警察的職能也就相應(yīng)地解剖為朝廷、地方與基層三個層次，這三個層次按照不同的運(yùn)行機(jī)制安排著警務(wù)結(jié)構(gòu)。保甲制度通過強(qiáng)制性的集體責(zé)任連帶關(guān)系，實現(xiàn)基層橫向的水平監(jiān)控，大大降低了縱向的垂直監(jiān)視的成本，從而實現(xiàn)了社會治安秩序的逆向控制。傳統(tǒng)中國農(nóng)耕社會處于一種非競爭的環(huán)境中，警務(wù)控制借助于低成本的株連方式，通過制度的激勵機(jī)制，以及熟人社會維持的信用制度，維系著社會秩序的穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：古代警務(wù)；治安治理；警務(wù)結(jié)構(gòu)；保甲制度

一、警務(wù)混合形態(tài)：軍警不分與行司合一

在生產(chǎn)力極低的原始社會，人們借助血緣關(guān)系結(jié)成氏族部落，群居生活，共同抵御外界侵?jǐn)_，人與人之間平等互助，日常警務(wù)和治安秩序靠世代相傳的習(xí)俗和圖騰的禁忌來維持?！渡叹龝ぎ嫴摺分兴缘摹吧褶r(nóng)無制令而民從，刑政不用而治，甲兵不起而王”［1］，正是這個時代社會內(nèi)生性自治秩序的生動寫照。

私有制與階級隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和原始社會的解體而產(chǎn)生，無為而治的時代結(jié)束后，出現(xiàn)了奴隸制國家和體現(xiàn)奴隸主意志的法律法規(guī)，也產(chǎn)生了執(zhí)行奴隸主意志的警察機(jī)構(gòu)。

中國的警察職能發(fā)軔于原始社會末期的堯舜階段，當(dāng)時部落聯(lián)盟議事會所設(shè)的九種官職中的司徒和士承擔(dān)著警察的職能。舜為部落首領(lǐng)時，契擔(dān)任司徒之職，皋陶擔(dān)任士之職。據(jù)《尚書》的記載，舜對契說：“契，百姓不親，五品不遜，汝作司徒，敬敷五教，在寬。”百姓之間不和睦，君臣、父子、夫婦、長幼、朋友這五層倫理關(guān)系不理順，作為司徒之官，要負(fù)責(zé)教化和調(diào)解糾紛。舜對皋陶說：“蠻夷猾夏，寇賊奸宄。汝作士，五刑有服，五服三就。五流有宅，五宅三居，惟明克允?！保?］對于夷族的侵?jǐn)_、殺人越貨等行為，獄訟的官員應(yīng)視之為違法的行為和情節(jié)，予以相應(yīng)的處罰。司徒和士的職能，清晰地表現(xiàn)出警察職能的萌芽［3］。

夏王朝時有三種官吏分別承擔(dān)了警察的部分職能：司徒負(fù)有警察的處置和調(diào)解民事的職能，司馬負(fù)有邊防警察的職能，士負(fù)有刑偵警察和獄警的職能。處于萌芽狀態(tài)的警察職能分別寓于行政、軍事、司法三種職官之中。

商周時期的警察職能仍然是一種混合的形態(tài)：司徒主要負(fù)責(zé)所有民眾的教化、土地等事務(wù)；司馬掌管軍事，由于軍警不分，司馬在負(fù)責(zé)保衛(wèi)邊境的同時也承擔(dān)維護(hù)城市治安秩序的任務(wù)；司寇掌管刑獄和監(jiān)察，除了監(jiān)禁未決犯，還要監(jiān)督已決犯的改造。

春秋戰(zhàn)國時期，警務(wù)工作出現(xiàn)了更為細(xì)致的分工。如在司徒之下設(shè)司武，負(fù)責(zé)禁止打架斗毆、尋釁滋事；司稽負(fù)責(zé)巡市、查獲犯禁、拘捕盜賊；司市負(fù)責(zé)維護(hù)市場治安。在司寇之下設(shè)禁暴氏，負(fù)責(zé)禁止聚眾滋事和暴亂；司民負(fù)責(zé)戶口登記和統(tǒng)計；野廬氏負(fù)責(zé)道路交通管理。在司馬之下設(shè)司煊，負(fù)責(zé)對火災(zāi)的查處和消防監(jiān)督等。

龐大的警治禁衛(wèi)機(jī)構(gòu)、嚴(yán)厲的懲戒法規(guī)與刑事手段，迫使所有社會成員在其規(guī)范的強(qiáng)制下，有機(jī)地組合在一個“軍警不分、政刑一體”的國家政治網(wǎng)絡(luò)之中，各級政府行政長官直接負(fù)責(zé)轄區(qū)社會治安，各職能部門分擔(dān)警治禁衛(wèi)安全任務(wù)。這種軍警一體、政刑不分的國家權(quán)威力量組合方式，與《周禮》所設(shè)想的大一統(tǒng)政權(quán)政府組織方式在精神上是一致的，也是整個封建王朝警務(wù)實施的精髓。

二、專制與自治：封建制度下社會治安的分層控制

政府的統(tǒng)治總是存在于特定的歷史時空之中，國家借助一定威權(quán)的運(yùn)行，通過整合治理資源而實現(xiàn)社會的秩序化。在綿延2000多年的統(tǒng)治中，中國獨(dú)特的“皇權(quán)專制—差序格局”［4］式治理傳統(tǒng)不斷沉淀。Vivienne Shue（1988）提出的“蜂窩狀”［5］結(jié)構(gòu)本質(zhì)上就是“皇權(quán)專制—差序格局”路徑依賴的延續(xù)。由于組織體系的欠發(fā)達(dá)和技術(shù)手段的落后，在幅員遼闊、地域復(fù)雜、人口眾多且交通不暢的情況下，雖然是高度統(tǒng)一的中央集權(quán)體制，但不同地域之間事實上的割據(jù)造成了各自的獨(dú)立運(yùn)行，形成“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)。在這種蜂窩狀結(jié)構(gòu)的治安控制中，地域性的警務(wù)自成一體，形成相互獨(dú)立運(yùn)行的格局。學(xué)術(shù)界對傳統(tǒng)中國“皇權(quán)專制—差序格局”的總體認(rèn)識可以概括為“皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”［6］。它們受到中央政府的統(tǒng)一指導(dǎo)，但是由于天高皇帝遠(yuǎn)，在很大程度上在各自地域里按照自己的邏輯執(zhí)行法令，這樣便形成了在中央集權(quán)專制框架下的地方警務(wù)自治?！罢降幕蕶?quán)統(tǒng)轄只實行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)，出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大減弱乃至消失”［7］?；蕶?quán)政治“在人民實際生活中看，是松弛的和微弱的，是掛名的，是無為的”［8］，這是因為“一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能”［9］。事實上，皇權(quán)的滲入并不是以組織的方式，而是以意識形態(tài)的專制思想形式，將其“政治影響延伸至鄉(xiāng)村社會的每一個角落”［10］?？偟膩碚f，“三代之始雖無地方自治之名，然確實有地方自治之實，自隋朝中葉以降，直到清代，國家實行郡縣制，政權(quán)只延于州縣，鄉(xiāng)紳階層成為鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)性力量”［11］。

中國社會的“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)形態(tài)，自公元前221年秦始皇統(tǒng)一中國而基本定型。秦朝的政府建制不仿夏商，不循《周禮》，而是根據(jù)帝國統(tǒng)治的需要，貫徹皇帝獨(dú)裁和專制主義的原則，確立了朝廷三公九卿、地方郡縣首長負(fù)責(zé)制的官僚政體。官僚體制遵循著明主治吏不治民的基本準(zhǔn)則進(jìn)行架構(gòu)，政府的行政權(quán)力只及于州縣，即“皇權(quán)止于縣”。國家警察的職能也就相應(yīng)地解剖為朝廷、地方與基層三個層次，這三個層次按照不同的運(yùn)行機(jī)制安排著警務(wù)結(jié)構(gòu)。秦漢時期定格的警務(wù)結(jié)構(gòu)標(biāo)志著封建社會治安體制的成型，確立了中央—郡縣—鄉(xiāng)里的“三級警務(wù)體系”。

中央與郡縣層面的正式警務(wù)，建構(gòu)了以“尉”制職位為主干的覆蓋全國的警務(wù)網(wǎng)絡(luò)，中央與京師的層面上有太尉、廷尉、中尉、衛(wèi)尉的設(shè)置，分別主管朝廷的、宮廷及皇城內(nèi)的警務(wù)與禁衛(wèi)，保障京畿之安全，同時統(tǒng)籌全國之警務(wù)和警治；地方的郡縣則設(shè)有不同的“尉”職，如郡尉、縣尉、關(guān)都尉、騎都尉、農(nóng)都尉、分部尉等，在郡守和縣令領(lǐng)導(dǎo)下掌管轄區(qū)內(nèi)軍事和警務(wù)，負(fù)責(zé)各自范圍內(nèi)的安全防范和治安秩序維護(hù)?？の镜闹饕氊?zé)是維護(hù)境內(nèi)的治安，同時巡行轄區(qū)各縣，考察地方警務(wù)狀況，治安形勢復(fù)雜的郡也可能配備兩個或三個都尉，分區(qū)治理?？h尉執(zhí)掌本縣的治安，“尉主盜賊，凡有賊發(fā)，主名不立，則推索行尋，案察奸宄，以起端緒”［12］。這意味著縣尉主管緝拿盜賊，偵破案件，向縣令報告案情和提交人犯，縣尉經(jīng)常巡視交通要道、鄉(xiāng)里街亭，在治安復(fù)雜場所布建耳目，以便及時掌握社情動態(tài)和罪案信息?？h尉在行政上隸屬縣令管轄，但治安業(yè)務(wù)受郡都尉的領(lǐng)導(dǎo)和支配，同時負(fù)責(zé)指導(dǎo)鄉(xiāng)與亭的警務(wù)活動，在國家警治體系中處于承上啟下的重要位置。

縣以下的鄉(xiāng)里層面，鄉(xiāng)設(shè)游徼，里設(shè)里正，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)、里的治安。游徼直屬縣尉管理，負(fù)責(zé)轄區(qū)的巡禁捕盜，維持本鄉(xiāng)的秩序；里正直接對本地戶籍進(jìn)行登記管理。凡郡縣執(zhí)法人員下鄉(xiāng)辦案，所在地的里正必須到現(xiàn)場，案情報告書必須附有其簽字畫押方才有效。

縣以上的正式警務(wù)歸屬于中央，而縣以下的基層非正式警務(wù)則完全是依靠地方鄉(xiāng)紳和民眾的自我管理。中國古代非常強(qiáng)調(diào)“地方自治”，中央政府的規(guī)模始終很小，家庭、宗族、士紳等組成了復(fù)雜的、多元的地方權(quán)威，基層警務(wù)和大多數(shù)糾紛都在這個層面上解決。

唐朝是中國封建社會的鼎盛時期。正式警務(wù)層面，在京城有左右金吾衛(wèi)負(fù)責(zé)皇帝宮廷警衛(wèi)和掌管京城的巡警，直接維護(hù)京城的治安秩序。在地方，府設(shè)戶曹參軍、法曹參軍，州設(shè)司戶參軍、司法參軍，縣設(shè)司戶、司法等專職官員，負(fù)責(zé)各層次不同范圍內(nèi)的轄區(qū)治安，執(zhí)行戶籍管理、緝捕盜賊等警務(wù)職能。非正式警務(wù)層面，在基層推行鄰保制，讓老百姓自己組織警務(wù)保障。四家為鄰，四鄰為保，百戶為里，五里為鄉(xiāng)，設(shè)里正，行使“掌按比戶口”“檢查非違”的治安管理職責(zé)。有人在保內(nèi)出入，必須向保長申報；如有長年外出或遷徙者，里正要負(fù)責(zé)調(diào)查外出者的戶等、奴婢驢馬的去向及誰人代承其戶的繳稅服役義務(wù)等，查實上報縣司，縣司據(jù)報發(fā)給遷徙人通行憑證。從治安角度講，對農(nóng)民這一社會層面的控制，最艱難的是對其中流民的控制。流民問題始終是歷代封建政府的一大困擾。唐政府用“攤逃”的辦法來應(yīng)對，將逃戶應(yīng)繳納或承擔(dān)的各項賦稅轉(zhuǎn)嫁到近親鄰保身上（“應(yīng)賦租庸課稅，令近親鄰保代輸”）。

宋朝的正式警務(wù)層面設(shè)有兩套行使國家警察職能的機(jī)構(gòu)。一套叫巡檢司，維護(hù)大城市、農(nóng)村、河道、海上、驛道和邊境地區(qū)的治安，并管理城市消防；另一套叫縣尉司，維護(hù)縣城、集市的社會治安。非正式警務(wù)層面則依靠鄉(xiāng)里制和保甲制。鄉(xiāng)設(shè)書手，里設(shè)里正，戶設(shè)戶長，其職役是督征賦稅。鄉(xiāng)里治安則由營長率領(lǐng)本鄉(xiāng)弓手、壯丁負(fù)責(zé)。王安石變法之后推行保甲制，將周秦時期的兵農(nóng)合一體制與什伍聯(lián)保聯(lián)防連坐措施結(jié)合起來，負(fù)責(zé)基層治安。

遼金元的警治體制一脈相承，這里主要介紹遼。遼代五京為遼國政治經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，遼人特設(shè)警巡院專司五京治安，其名稱分別是上京警巡院、中京警巡院、東京警巡院、西京警巡院和南京警巡院。每京警巡院都設(shè)一名警巡使與一名警巡副使。遼代地方上又有軍巡使，有巡邏之責(zé)，主管各地治安。警巡院的創(chuàng)制是契丹族在古代治安史上的一大貢獻(xiàn)。由于五城分布在全國各地區(qū)，五城警巡院的建立實際上相當(dāng)于各地警巡院的建立，也就是全國城市警治安全專職機(jī)構(gòu)的建立，這是史無前例的。

明朝為代表的后期封建社會，專制制度高度強(qiáng)化，統(tǒng)治者為維護(hù)自己的統(tǒng)治，加強(qiáng)了治安管理機(jī)構(gòu)。正式警務(wù)層面，京師有四套警務(wù)機(jī)構(gòu)，一是五城兵馬司，負(fù)責(zé)緝捕盜賊、查禁街市的斗毆賭博奸淫等行為，以及夜間巡邏、查緝戶口和消防，維護(hù)治安秩序。二是親軍衛(wèi)和留守衛(wèi)，負(fù)責(zé)京師警戒、守門和夜間巡邏。三是錦衣衛(wèi)，是皇帝的心腹特務(wù)機(jī)構(gòu)。四是巡捕軍隊，參與京師捕盜和維護(hù)治安。在地方，府設(shè)捕盜判，州設(shè)捕盜同知，縣設(shè)判官或巡捕主簿，輔佐府、州、縣行政長官掌管治安和司法。各府州縣關(guān)津等要害處均設(shè)巡檢司，負(fù)責(zé)查驗過往人員證件，查獲奸細(xì)、逃軍、逃犯及可疑之人?？h以下非正式警務(wù)層面，城郊和農(nóng)村實行里甲制度，建立保甲組織。

清朝是中國最后一個封建王朝，社會矛盾和民族矛盾日益尖銳，也促使清朝統(tǒng)治者建立更為龐大的警察機(jī)構(gòu)。正式警務(wù)層面，在中央仍設(shè)六部，但其規(guī)模已大有增加（僅刑部就有400多人），其中戶部和刑部兼管縣級治安。在京城設(shè)步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門，下轄由滿人組成的八旗步兵營和由漢人組成的綠營與步軍巡捕五營，“兼有警察的性質(zhì)”［13］。滿人守衛(wèi)內(nèi)城旗人居住地區(qū)，負(fù)責(zé)夜間巡邏、捕盜、防火，漢人負(fù)責(zé)外城和近郊的治安。另設(shè)五城兵馬司，受步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門節(jié)制，分別負(fù)責(zé)各城區(qū)的治安。在地方，治安工作由地方行政長官負(fù)責(zé)，同時設(shè)道員、巡檢等職位輔佐省和州、縣行政長官，緝捕罪犯，盤查奸宄，維護(hù)一方治安。八旗兵在地方也有布防，但根本目的是對當(dāng)?shù)匦姓娛逻M(jìn)行監(jiān)督和控制，并不負(fù)責(zé)地方的具體治安［14］；綠營兵承擔(dān)的是各地守護(hù)、解送、緝私、承催、察奸等警務(wù)工作［15］。清后期崛起的練軍和防軍替代以往的八旗和綠營，雖在軍事上有所革新，但警務(wù)功能卻一直延續(xù)。非正式警務(wù)層面，在基層強(qiáng)化了保甲制度。清朝出于管理各民族的需要，并用里甲和保甲兩個系統(tǒng)。里甲專管征收地方賦稅，保甲則專管警事治安?？滴踉凇妒ブI十六條》中專門發(fā)布了“聯(lián)保甲以彌盜賊”的諭令。官府強(qiáng)制推行的保甲總的來講是“沒有效率的”［16］，這是因為保甲長只是官府的民間代理，沒有俸祿報酬，良民多不愿擔(dān)當(dāng)此角色，充任者多是鄉(xiāng)間的無賴；無賴充任保甲長大多是為了依仗職權(quán)進(jìn)行訛詐勒索錢財，這就導(dǎo)致實際的治安狀況更加惡化［17］。清代的家族組織實際上承擔(dān)著家族內(nèi)部的治安責(zé)任，族、房、戶三級組織管理族人，家法家規(guī)極嚴(yán)，從辱名、罰跪直到處死的私刑得到了官府的許可和默認(rèn)［18］。

三、相保與連坐：中國古代社會治安控制的深層基因

作為社會控制工具的警務(wù)結(jié)構(gòu)，本質(zhì)上是人類歷史長期發(fā)展和選擇的結(jié)果，而且往往是成本與效益的最優(yōu)組合。此處所言的效益，雖然必須將其放在整個社會綜合考量和階級分析的視角加以認(rèn)識，但基本的著眼點(diǎn)在于社會秩序穩(wěn)定。社會的控制能力取決于當(dāng)時的基本生產(chǎn)力發(fā)展水平，控制工具的設(shè)計只有在適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平時才有著被選擇的可能與機(jī)會。

中國古代的社會控制方式擺脫不了農(nóng)耕文明的制約，也受著地理環(huán)境的影響，形成超穩(wěn)定的“家國同構(gòu)”格局，其中宗族體制、依附關(guān)系和集體性共同責(zé)任是構(gòu)成社會控制的基本形式。構(gòu)成基層社會的主要管理結(jié)構(gòu)，一是以家族、血緣關(guān)系為紐帶的宗法宗族制度，二是以區(qū)域空間關(guān)系為紐帶的保甲制度。這兩者又都以戶籍制度為基礎(chǔ)進(jìn)行架構(gòu)，在反復(fù)重合中形成相互交叉的網(wǎng)絡(luò)，由相保與連坐制度形成的集體性共同責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)制。因此，中國傳統(tǒng)農(nóng)耕社會治安秩序的維護(hù)并不僅僅依賴國家的強(qiáng)制力，特別是基層社會，其治安秩序靠著宗族關(guān)系、戶籍制度和保甲制度的三重交織結(jié)構(gòu)而結(jié)成一個自組織的網(wǎng)絡(luò)，在根本上是基于血緣和地緣的關(guān)系，并通過連保和互坐得以強(qiáng)化，雖然最終要依靠國家的強(qiáng)制力維系，但是基本上能夠有效地進(jìn)行自我規(guī)制，而不需要官方的介入作為威懾。即使是21世紀(jì)的中國農(nóng)村，這種路徑依然起著一定效用。LiLy L.Tsai（2007）的一份對中國316個鄉(xiāng)村的調(diào)查結(jié)果表明，即使正式責(zé)任機(jī)制相當(dāng)薄弱，非正式慣例和規(guī)范的約束也同樣能夠促使地方官員建立并履行其公共責(zé)任。這些非正式的責(zé)任機(jī)制可以由包含性（encompassing）和嵌入性（embedding）的連帶團(tuán)體（solidary groups）提供［19］。

家族是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)而結(jié)成的親緣群體單位。宗族是家族的擴(kuò)延，是指源于同一祖先、按照父系血緣積聚而成的同姓集群。家族與宗族沒有本質(zhì)的區(qū)別，有時會存在規(guī)模上的不同。中國式的治理非常重視宗族作用，孟子云：“天下之本在國，國之本在家。”早在茹毛飲血的人類社會早期，族治就已顯出雛形?！肮艧o今所謂國家，摶結(jié)之道，惟在于族，故治理之權(quán)，亦操諸族”［20］。

戶籍制度是征稅和征役的基礎(chǔ)，而通過進(jìn)一步的數(shù)字化編排而形成的保甲制度則細(xì)化了社會群體中家庭權(quán)利和義務(wù)的等級關(guān)系，同時構(gòu)成了基層治安秩序的基礎(chǔ)。

現(xiàn)代法的基本精神之一是“罪責(zé)自負(fù)”原則，即一人做事一人當(dāng)，個人在其自身理性能夠預(yù)期或者應(yīng)當(dāng)預(yù)期的范圍內(nèi)承擔(dān)違法過錯的責(zé)任。而古代法的精神卻以連帶責(zé)任制度與之相對應(yīng)，即使不是自己犯了罪，只要是犯罪者的關(guān)聯(lián)人，也同樣要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這種集體承擔(dān)的責(zé)任并非以自己的份額為限，而是全部關(guān)聯(lián)體的共同責(zé)任。

連帶責(zé)任廣泛存在于古代的中國，這增強(qiáng)了宗法宗族制度的自身懲戒功能，族長成為事實上的基層行政代理，這是中國古代“家國同構(gòu)”管控基層社會的一種替代性設(shè)計。連帶責(zé)任的具體運(yùn)行方式為：一是通過連坐制度，對有血緣關(guān)系的家族進(jìn)行集體性懲罰；二是通過保甲制度，對處于同一地域的社區(qū)鄰里進(jìn)行公共責(zé)任的分擔(dān)；三則是在公共權(quán)力領(lǐng)域，對通過舉薦、科舉等社會活動而產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的人同樣采用連坐制［21］。

制度通過三條路徑調(diào)整個人行為：一是設(shè)定制約條件，形成約束個人行為的規(guī)則；二是通過參數(shù)變量改變?nèi)藗兊膬r值偏好；三是明確人們的預(yù)期收益，進(jìn)而調(diào)整選擇的結(jié)果。警務(wù)模式作為控制社會的工具，必須形成對民眾的有效激勵。一項有效能的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，必須滿足激勵相容約束（Incentive Compatibility Constraint）。這表明，警務(wù)效能的實現(xiàn)必須以個人收益最大化為前提，當(dāng)一項治安強(qiáng)制措施對某項行為進(jìn)行規(guī)制時，當(dāng)且僅當(dāng)在該強(qiáng)制措施下該行為在個人的最優(yōu)選擇方案之外時，此項治安強(qiáng)制措施才有效用。如果在該強(qiáng)制措施下實施某項行為仍舊構(gòu)成個人最優(yōu)的選擇，該強(qiáng)制措施就是失敗的。在這個層面上，我們把強(qiáng)制措施作為一種激勵機(jī)制（incentive mechanism）的設(shè)計。激勵機(jī)制作用下的強(qiáng)制措施，必須實現(xiàn)一個納什均衡［22］，即對于包括執(zhí)法者在內(nèi)的群體都有遵守警務(wù)規(guī)制的積極性。在我國漫長歷史中形成的警務(wù)規(guī)制，作為管理者與被管理者之間博弈性的選擇，一定是符合納什均衡的。

作為激勵工具的社會控制，核心在于合法性和服從。對制度合法性認(rèn)可的關(guān)鍵不在于制度是否合理，而在于制度是否具有一致性和執(zhí)行力。

歷代統(tǒng)治者并不是要將保甲制度建構(gòu)成消極防范和單純懲戒性的結(jié)構(gòu)，而是更多地強(qiáng)調(diào)和注入互保（systems of mutual guarantee）功能，提倡其相互幫助和相互救濟(jì)的作用。通過某種方式形成集體性互助組織制度，是非常有利于低水平生產(chǎn)力的農(nóng)耕文明的。井田制是由周公提出來的，這樣可以形成最基層的社區(qū)互助組織。從“令五家為比，使之相保”和“五家相受相和親，有罪奇邪則相及”的規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)，在相?；A(chǔ)之上，更重要的連帶責(zé)任思想實際上已開始萌芽。連帶責(zé)任意味著“集體對其成員的犯罪負(fù)有不可分割的責(zé)任”［23］。

龔自珍認(rèn)為后世的保甲制度和井田制之間存在著淵源關(guān)系［24］。但聞鈞天認(rèn)為春秋時代齊國實施的“閭伍制”改革，是中國保甲制度的起源性形態(tài)［25］。

管子主要是通過士農(nóng)工商“四民分治”以及“編戶齊民”的方式，將連帶責(zé)任進(jìn)行了法律化的固定。從商鞅時代的秦國開始，刑事上的連坐制度正式確立，作為“集體性懲罰”的連帶責(zé)任導(dǎo)致親屬之間、鄰里之間和上下級官員同僚之間都負(fù)有相互檢舉和報告的義務(wù)。自承襲秦制的漢朝以后，歷朝歷代均相效仿。這種連帶責(zé)任自始至終也包括田地的賦稅，體系中某一戶逃亡的后果，就是由鄰保代為耕種其拋棄的土地，自然也承擔(dān)了逃亡者應(yīng)繳納的賦稅。宋代在王安石的推動下形成的保甲制度則更為完善。直至清代，保甲制度附著的責(zé)任連帶的范圍不斷擴(kuò)大，成為中國古代國家對基層社會實行控制的得力工具［26］。制度的設(shè)計必須適應(yīng)激勵相容約束原則，規(guī)則只能“誘導(dǎo)”而不能“強(qiáng)制”個人行為。作為激勵機(jī)制，保甲制度顯然符合一個納什均衡。

信息不完全對稱帶來了交易成本，從而也引發(fā)了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)權(quán)激勵理論（the theory of incentives）的興起。經(jīng)濟(jì)學(xué)上“理性人”的假設(shè)，基于私人得利（private benefit）與私人支出（private cost）衡量之后而進(jìn)行的行動選擇。當(dāng)某項決策有著正收益時，即私人成本的付出小于私人收益的獲得，該行為被認(rèn)為是有效益的［27］。

個人實施的行為，不僅涉及其本人的成本和其本人的收益，同時也可能影響其他人的利益，此時的個人行為即存在“外部性”，它促使該行為的私人成本加上溢出的負(fù)外部性成本之和形成了真正的“社會成本”，私人收益加上溢出的正外部性則形成了最終的“社會收益”。激勵理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義就在于“把個體行為的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強(qiáng)制，迫使產(chǎn)生外部性的個體將社會成本和社會收益轉(zhuǎn)化為私人成本和私人收益，……從而通過個體的最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會最優(yōu)”［28］。

國家的目標(biāo)不外乎兩個方面：實現(xiàn)政治支持的最大化和經(jīng)濟(jì)利益的最大化［29］。古代社會的政治支持在于禁止叛亂，這進(jìn)一步取決于政府的日常監(jiān)督和軍事動員能力；經(jīng)濟(jì)利益在于征收公共賦稅、進(jìn)行公共建設(shè)，這進(jìn)一步依賴于政府獲得統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

而古代社會由于技術(shù)的限制，在社會控制中信息成本的支出是很高的，雖然伴隨著秦帝國橫掃六國完成大業(yè)，文字和度量衡得到了統(tǒng)一，歷代統(tǒng)治者也都努力構(gòu)建街亭驛站來降低傳遞信息的成本，但山高皇帝遠(yuǎn)，基層社會的信息收集成本仍是很高的，中央政府不得不組建特務(wù)組織或派遣欽差大臣來規(guī)避失真的信息。

農(nóng)耕文明社會中人口的流動速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)代工業(yè)文明社會，交通工具的局限、道路的阻塞、戶籍制度的限制將整個社會割裂成一個個相對孤立的村落。本村與外村的信息流量很少，然而村莊內(nèi)卻是一個熟人社會，朝夕相見的居民靠著“閑談”（gossip）便完成了傳遞信息的過程，信息在村內(nèi)不僅傳播速度快、失真小，而且共享程度高，容易形成共識同質(zhì)的價值觀念［30］。

信息的分布在村落內(nèi)部和外部出現(xiàn)了顯著的不均衡性，社區(qū)內(nèi)部的村民相互距離短、相處時間長、相互溝通多，信息獲得的成本極低，具有明顯的信息優(yōu)勢，而外部觀察者則很難得到信息，信息獲得的成本很高。這種情況下，讓獲取信息成本較低的內(nèi)部人群進(jìn)行本村落的監(jiān)控就可以大大地降低規(guī)制成本。更進(jìn)一步，如果制度規(guī)定占有優(yōu)勢信息的群體同時必須對被規(guī)制對象的行為承擔(dān)連帶的責(zé)任，該群體也就獲得了監(jiān)控他人的義務(wù)和權(quán)利［31］。信息的向上傳遞帶來的是正激勵，而信息的相匿則會帶來負(fù)激勵。對于整個社會的控制，這種強(qiáng)加于優(yōu)勢信息的責(zé)任連帶是一種很有成效的制度安排。官府處于信息獲取的極端劣勢，而民間的鄰里親屬處于信息獲取的明顯優(yōu)勢，通過保甲制度的集體責(zé)任汲取民間的信息資源，成為作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的政府管控社會的必然選擇。

商鞅變法，首先“令民為什伍”，利用法定的制度將人們分為不同的結(jié)構(gòu)性群體，五家為伍，十家為什；其次“相牧司連坐。不告奸者腰斬，告奸者與斬敵首同賞，匿奸者與降敵同罰”［32］?！笆参椤敝贫鹊囊c(diǎn)在于：（1）組織和劃分責(zé)任群體，實際上就是明晰“產(chǎn)權(quán)”；（2）同一群體內(nèi)部負(fù)有相互監(jiān)控和告發(fā)的義務(wù)；（3）對于越軌行為的信息，向官府報告會得到獎賞，不察或隱匿都會受到官府處分；（4）構(gòu)成群體的個人違法，則由群體共同承擔(dān)后果。第一、二項決定了責(zé)任承擔(dān)的范圍，第三、四項規(guī)定了激勵性措施。如果不獎勵告發(fā)者或者不懲處失察和隱匿者，就沒有積極性；如果不實施“集體性懲罰”，而僅僅對知道信息的人進(jìn)行處罰，就無法鼓勵其他人主動去獲取信息。

保甲的規(guī)模有著限定性，否則難以保證村落自我規(guī)制的成效，信息的獲取、篩選、鑒定和傳輸就會由于群體的擴(kuò)大而產(chǎn)生困難，規(guī)模太小的居民之間容易形成“搭便車”而導(dǎo)致激勵機(jī)制失靈。歷史上一般都選擇十進(jìn)制來組建保甲體系，盡管“十”并非經(jīng)過精確計算的最優(yōu)規(guī)模，但它便于組織和統(tǒng)計，是一個經(jīng)驗上的最優(yōu)規(guī)模。

保甲制度是理解中國古代警務(wù)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式的關(guān)鍵所在，通過強(qiáng)制性的集體責(zé)任連帶關(guān)系，實現(xiàn)基層橫向的水平監(jiān)控，大大降低了縱向垂直監(jiān)視的成本，從而實現(xiàn)了社會治安秩序的逆向控制。傳統(tǒng)中國農(nóng)耕社會處于一個非競爭的環(huán)境中，警務(wù)控制借助于低成本的株連方式，通過制度的激勵機(jī)制，以及熟人社會維持的信用制度，維系著社會秩序的穩(wěn)定。

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責(zé)任編輯：時 娜

中圖分類號：G631

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3192（2016）02-0050-06

收稿日期：2015-12-04

作者簡介：胡建剛，男，江蘇宜興人，管理學(xué)博士，南京森林警察學(xué)院教授，主要研究方向為警務(wù)改革、治安管理。

基金項目：本文為公安部公安理論與軟科學(xué)項目“我國公安輔警體系的構(gòu)建與規(guī)范化研究”（2010LLYJSL062）的階段性研究成果。