強化政府投資項目超概監(jiān)管刻不容緩

嘉興市發(fā)展和改革委員會課題組

強化政府投資項目超概監(jiān)管刻不容緩

嘉興市發(fā)展和改革委員會課題組

加強政府投資項目管理、規(guī)范財政資金投資行為、嚴(yán)格控制國資項目概算，不斷完善基本建設(shè)程序、更好地發(fā)揮財政資金效益，這是政府投資管理部門的職責(zé)所在。項目超概是政府投資項目管理中一個不可忽視的問題。

項目超概情況

目前，政府投資項目已履行調(diào)概程序的項目不多。2008-2013年，投資監(jiān)管部門批復(fù)的調(diào)概項目為26項，占市級同期批復(fù)政府投資項目257項的10%；26項調(diào)概項目中，調(diào)概幅度超過50%的有1個、30%-50%的有6個、20%以下的有19個，個別項目調(diào)概達2次以上。其中2008年調(diào)概項目數(shù)5個，超概比例達49.4%，原計劃總投資7.38億元，調(diào)概后為11.03億元；2011年調(diào)概項目6個，超概比例為5.2%；2013年調(diào)概項目3個，超概比例為30.3%，原計劃投資4.6億元，調(diào)概后為6億元。如某醫(yī)院遷建原概算5億元，2008年調(diào)概至7.9億元，超概算幅度為59.8%。項目超概算既有傳染病院規(guī)模擴大和隔離防護國標(biāo)提高，國家建筑節(jié)能新規(guī)范等原因，也有材料漲價、貸款利息增加、醫(yī)院凈化系統(tǒng)、弱電系統(tǒng)、暖通系統(tǒng)投資增加、土地費用增加等原因。

根據(jù)近兩年開展的嘉興市級政府投資項目竣工驗收情況，2010年以前，完成初步設(shè)計批復(fù)并基本建成的439個項目中，實際已超概但未履行調(diào)概程序的項目數(shù)占15%。尤其是市級國資公司超概項目較多，在發(fā)生超概時，不主動向投資管理部門報告，直到開展政府投資項目竣工驗收工作時才被發(fā)現(xiàn)。

原因分析

項目決策階段，主要存在立項深度、可研深度、部門溝通不夠的問題。項目投資估算缺項和漏算是政府投資項目超概的主要現(xiàn)象。前期調(diào)研深度不夠，缺乏建設(shè)預(yù)期效果、配套設(shè)施、資金保障、社會發(fā)展等具體內(nèi)容的可行性論證是主要原因。由于部分政府投資項目急于出效果，往往簡單、籠統(tǒng)地簡化審批環(huán)節(jié)，倉促上馬，忽視了前期工作的科學(xué)性，概算隨意性大，為項目超概留下很大的隱患。特別是一些跨區(qū)域的、線性的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，由于前期工作涉及面廣、程序復(fù)雜，各項手續(xù)又不能完全同步推進，往往忽略某一環(huán)節(jié)就可能導(dǎo)致概算發(fā)生極大變化。在實際操作中，各管理部門相互之間的工作缺乏足夠的銜接，監(jiān)控的合力始終難以形成。

項目設(shè)計階段，主要存在設(shè)計缺陷、“限額設(shè)計”不透、施工圖審查不嚴(yán)的問題。由于設(shè)計單位可能為不同單位，導(dǎo)致設(shè)計中對方案優(yōu)化研究不深、設(shè)計深度不夠，對投資估算考慮不到位的情況，設(shè)計報告編制粗糙，漏項、錯項較多。市場經(jīng)濟條件下，設(shè)計單位因利益驅(qū)動，遷就建設(shè)單位的不盡合理要求，人為壓低或抬高概算，未能完全按照項目可研要求進行初步設(shè)計，未將限額設(shè)計工作做深做透。項目施工圖審查，是項目概算控制的重要環(huán)節(jié)，但審查單位往往只注重技術(shù)、安全審查，對于施工圖預(yù)算是否超初步設(shè)計概算并不關(guān)注。部分政府投資項目施工圖設(shè)計與初步設(shè)計變化、變動部分較多，而項目審批單位此時已鞭長莫及。

招投標(biāo)階段，主要存在招標(biāo)超概算、低價中標(biāo)、項目轉(zhuǎn)手的隱患。在項目招投標(biāo)階段，工程招投標(biāo)的標(biāo)底價就已經(jīng)超過工程概算價，而招標(biāo)文件備案部門照常備案，對此并不提出異議，或者認(rèn)同業(yè)主單位的要求，試圖通過投標(biāo)單位的報價讓利來被動控制概算。項目施工中隨意變更建設(shè)內(nèi)容是超概的又一主要現(xiàn)象。在普通房建項目中，招投標(biāo)評標(biāo)方法，一般均采用經(jīng)評審的合理低價，而非綜合評分法。在商務(wù)報價分值占比大的評分辦法下，施工投標(biāo)企業(yè)多數(shù)均采用較低投標(biāo)價報價，以提高中標(biāo)概率。一旦中標(biāo)且與業(yè)主簽訂中標(biāo)合同后，施工過程中，施工企業(yè)為經(jīng)濟利益，一般均會通過工程聯(lián)系單或變更單形式，向業(yè)主單位要求追加付款。當(dāng)前建設(shè)招投標(biāo)市場，誠信不足，投標(biāo)時參與的是大單位、好的建造師，待中標(biāo)后，不少企業(yè)會采用轉(zhuǎn)手方式，讓較低資質(zhì)、甚至無資質(zhì)單位和個人進行現(xiàn)場施工，中標(biāo)企業(yè)通過收取轉(zhuǎn)手費獲取利益。施工隊伍實力和經(jīng)驗差距大，對項目概算的控制帶來諸多不利和隱患。

施工階段，主要面臨建設(shè)要素變更、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)變化、管理松弛的挑戰(zhàn)。項目開工前或?qū)嵤┲?，由于?guī)劃、用地等條件發(fā)生重大變化。在項目報批過程中，國家政策的變化、法定賠償標(biāo)準(zhǔn)提高、法定消防配置要求提高、改變施工工藝等，都會導(dǎo)致增加內(nèi)容、增補資金的情況。建設(shè)項目管理是一門科學(xué)，業(yè)主單位與施工單位配合支持是一門藝術(shù)，業(yè)主單位在工程財務(wù)管理上需要較高的能力，工程款項的籌措、融資的結(jié)構(gòu)、市場利率波動的規(guī)避，都需要計劃和安排。安排精細(xì)，高度負(fù)責(zé)，則可降低財務(wù)成本和激勵施工單位積極性；管理混亂，制度缺失，輕者影響工程建設(shè)進展，重者則會違反財務(wù)紀(jì)律，造成超概甚至嚴(yán)重問題。

竣工、投用階段，主要存在建筑價格調(diào)整、合同糾紛、運維費用增加的風(fēng)險。項目從立項到實際開工要進行方案設(shè)計、施工圖編制及招投標(biāo)等一系列環(huán)節(jié)，按正常時間開展也需要數(shù)年。若土地報批、政策處理困難、招投標(biāo)投訴等種種原因，項目到實際開工時間會更長，價格的上漲因素影響將越大。

加強超概監(jiān)管

控制概算是每個建設(shè)項目責(zé)任主體的共同責(zé)任。要從立項、可研開始，涉及項目的各有關(guān)單位都要嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序操作，在思想上要高度認(rèn)識超概問題的危害性，各級嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)肅處理超概的項目單位及相關(guān)責(zé)任人。具體來說，可以從以下幾個方面加強監(jiān)管：

業(yè)主單位是防止超概的第一責(zé)任部門。要克服政府投資項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)求高、建筑占地求大、使用功能求全的舊觀念。要減少項目報批漏、甩項現(xiàn)象，對凡超概算50%以上的，業(yè)主單位要向市政府作出書面檢查，查找超概算原因，提出整改的措施。

發(fā)改、財政是控制超概的兩個總開關(guān)部門。要切實負(fù)起源頭把關(guān)的責(zé)任。要加強和不斷改進項目立項的調(diào)查工作，提高調(diào)查報告質(zhì)量。政府投資項目必須提供兩個以上建設(shè)方案，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。要研究改進可研和初設(shè)評審會內(nèi)容，評審會議要推行專家負(fù)責(zé)制，專家參會必須提供個人書面評審意見，并存入項目建設(shè)檔案。發(fā)改部門在項目可研批復(fù)中，要明確項目代建要求，項目代建是將項目使用單位與實施單位分開的較好辦法。在項目初步設(shè)計中，要包括項目招投標(biāo)方式、內(nèi)容和招標(biāo)金額的核定批復(fù)內(nèi)容。財政部門要推行限額設(shè)計和“量體裁衣”，充分考慮政策、價格等因素，根據(jù)發(fā)改部門批準(zhǔn)的工程量來控制其工程造價，并對政府投資超概實行預(yù)警，即可在一定范圍內(nèi)定期公開及評審政府投資項目的投資超概預(yù)期。對超概10%以上項目，對該項目工程款進行停付，待超概情況得到核實，審查批準(zhǔn)后方可再行撥付。要進一步完善政府投資項目竣工驗收工作，加強項目的后評估工作，并將結(jié)果運用到后續(xù)項目的投資決策中。對竣工驗收項目不達標(biāo)單位，暫停申報新建項目。

設(shè)計、監(jiān)理、代建等服務(wù)單位是項目建設(shè)的重要服務(wù)單位。設(shè)計單位對政府投資項目必須實行限額設(shè)計，在保證質(zhì)量的前提下，節(jié)省投資、各項標(biāo)準(zhǔn)以實用、大方、安全為主，建設(shè)用材和設(shè)備采購以國產(chǎn)材料和國產(chǎn)設(shè)備為主。凡超概算項目要倒查設(shè)計單位責(zé)任，必要時，對超概項目的設(shè)計單位，可向其設(shè)計資質(zhì)審批部門反映要求降低該設(shè)計單位的資質(zhì)，或暫停一定時間的政府投資項目的設(shè)計業(yè)務(wù)邀請。對發(fā)生超概項目的監(jiān)理、代建單位，則暫停其一定時間的監(jiān)理、代建項目招投標(biāo)邀請，列入建設(shè)監(jiān)理、代建企業(yè)黑名單。

施工企業(yè)是控制項目超概的關(guān)健環(huán)節(jié)。要抓好工程施工項目的招標(biāo)管理，要提高標(biāo)底編制質(zhì)量，建立嚴(yán)格的設(shè)計變更、簽證審批制度，對重大設(shè)計變更、簽證，必須建立分級審批和先報批后實施的制度。簽證審批要全市統(tǒng)一格式和流程。對施工企業(yè)的不規(guī)范做法，要及時發(fā)現(xiàn)，及時糾正。

項目關(guān)聯(lián)單位是項目建設(shè)超概算控制的重要參與方。國土管理部門要嚴(yán)格政府投資項目批而未建、供而未用、用而未竣工情況的檢查。凡土地劃撥兩年內(nèi)未開工項目，要收回土地。建設(shè)主管部門要嚴(yán)格政府投資項目建設(shè)規(guī)劃條件審批，對施工用地上還有未征遷農(nóng)戶或未拆遷建筑的，一律不得發(fā)放施工許可證，為項目開工后的連續(xù)性提供保障。環(huán)保部門要嚴(yán)格環(huán)評審查，經(jīng)信、水利、交通、氣象、人防、稅務(wù)、保險等部門要全力配合，加強協(xié)作。水電通訊燃?xì)夤芫€等單位要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定收費，減輕項目建設(shè)負(fù)擔(dān)。

監(jiān)察部門是控制項目超概的重要監(jiān)督力量。監(jiān)察部門要將政府投資項目超概納入責(zé)任追究范圍，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，對相關(guān)責(zé)任人員要進行行政或黨紀(jì)處理，對領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)政府投資項目招投標(biāo)的，要進行問責(zé)和查處。檢察部門要對政府投資項目中存在失職、瀆職和職務(wù)犯罪的責(zé)任人和違法人員給予嚴(yán)肅查處。審計部門要對政府投資項目實行跟蹤審計、讓事先審計、事中審計和事后審計貫穿于項目建設(shè)始終。公共資源審批辦證中心要完善公共資源交易管理制度。規(guī)范政府投資項目招投標(biāo)、政府采購的程序和專家評標(biāo)。

課題組組長：姚中華；課題組成員：屠加德潘衛(wèi)國黃星海