關(guān)于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修法名稱問題的思考與建議

韓長江

思考

關(guān)于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修法名稱問題的思考與建議

韓長江

在農(nóng)民專業(yè)合作社法調(diào)研活動中，筆者對《專業(yè)合作社法修改對照表》進(jìn)行了認(rèn)真分析研究，認(rèn)為修改后的新法（草案）內(nèi)容更加豐富，更具操作性，其中最大的修改當(dāng)屬增設(shè)了有關(guān)“聯(lián)合社”一章和立法名稱的變更。法律名稱的變更屬于立法思路的重大調(diào)整和根本性改變，確立一個新法名稱首先要考慮的問題是，這個新法名稱能否與其法律規(guī)范調(diào)整的具體內(nèi)容相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)、相配套，并具有充分的法理和事實依據(jù)。

一、新法（草案）名稱可能存在的問題

各國合作社立法模式不盡相同。按照各國立法傳統(tǒng)，大致有以下幾種立法模式，即統(tǒng)一綜合立法、分業(yè)立法、混合立法和民商法典附屬立法等。我國農(nóng)民合作社立法模式，從理論上講既可以采取統(tǒng)一綜合立法，也可采取分業(yè)單獨立法或“統(tǒng)一綜合立法+特別立法”，關(guān)鍵是能否做到名副其實、立法有據(jù)和便于執(zhí)行。我國2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》屬于按居民身份實行分業(yè)單獨立法。而新的修法建議將法律名稱暫定為《農(nóng)民合作社法》屬于按居民身份實行統(tǒng)一綜合立法（或統(tǒng)一綜合立法+特別立法）。這一動議的初衷可以理解，但可能存在“寬打窄用”、名不副實之虞，也缺乏事實依據(jù)和政策法理支撐。

一是“法小名大”、“大題小做”。由于歷史原因，我國形成了多種合作經(jīng)濟組織形式并存的發(fā)展格局，其中“受到農(nóng)民群眾普遍歡迎的一種十分重要的組織形式，就是農(nóng)民專業(yè)合作社”。為此，國家通過頒布《農(nóng)民專業(yè)合作社法》這一單行法規(guī)規(guī)范其組織行為，這也是立法的根本目的。將其更名為《農(nóng)民合作社法》屬于立法思路由單項立法到綜合立法的根本性轉(zhuǎn)變，要使《農(nóng)民合作社法》名副其實，就應(yīng)該相應(yīng)擴展該法調(diào)整和規(guī)范的對象和具體內(nèi)容。特別是需要將法律調(diào)整對象擴展到所有以農(nóng)民為成員主體的各種合作社，至少應(yīng)該包括供銷合作社和資金互助社。但實際上，新法（草案）調(diào)整的對象幾乎沒有什么變動。

二是賦權(quán)不足，對經(jīng)營服務(wù)范圍規(guī)定過于狹窄。按照“非禁即允”的原則，至少應(yīng)將農(nóng)民合作社的經(jīng)營服務(wù)范圍擴大到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及生產(chǎn)性服務(wù)和生活性服務(wù)等多環(huán)節(jié)、多要素和諸多方面。而新法（草案）仍局限在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（副業(yè)生產(chǎn)）和生產(chǎn)性服務(wù)的狹小領(lǐng)域。

三是概念模糊，將不同性質(zhì)的合作經(jīng)濟形式混為一談。我國現(xiàn)行憲法從1982年至今歷經(jīng)多次修改，但對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的定性和分類基本沒有改變?！稇椃ā芬?guī)定，“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”應(yīng)該說，農(nóng)民專業(yè)合作社是建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上的一種新型農(nóng)業(yè)合作社，是農(nóng)村集體經(jīng)濟的一種有效實現(xiàn)形式。從《憲法》的角度講，盡管新興專業(yè)合作社、資金互助社與傳統(tǒng)的供銷合作社、信用社的終極所有權(quán)都屬于農(nóng)民所有，但在管理體制機制制度等方面存在重大差異，不能一概而論，也難以實現(xiàn)“一部法律定天下”。我們知道，這很可能不是立法起草者的初衷，但既然如此，就不應(yīng)該強拉硬拽，將其勉強連接在一起，更不應(yīng)該名不正言不順地將立法名稱確定為“農(nóng)民合作社”。

四是法律關(guān)系不順，以單行法駕馭單行法。本來，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和正在研究起草中的《供銷合作社條例》均屬于單行立法，為同位并行關(guān)系，其共同的上位法為《憲法》。2013年中央一號文件提出“抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法”。2015年中發(fā)11號文件明確提出要“確立供銷合作社的特定法律地位”，同時指出，“為更好發(fā)揮供銷合作社獨特優(yōu)勢和重要作用，必須確立其特定法律地位，抓緊制定供銷合作社條例，適時啟動供銷合作社立法工作?！毙路ǎú莅福?，不論叫什么名稱，如果能夠按照中央〔2015〕11號文件精神，從正面將供銷合作社特定法律地位納入該法規(guī)范之中，可謂一大創(chuàng)新、一大突破。實際的情況是，新法（草案）只是在附則第七十四條原則規(guī)定“法律法規(guī)對供銷合作社等農(nóng)民合作社另有規(guī)定的從其規(guī)定”。這種以一個單行同位法統(tǒng)御另一個單行同位法的想法，似乎是實現(xiàn)了形式上的“駕馭”和法名上的統(tǒng)一，實際上仍是“駕而不馭”、“統(tǒng)而不一”，不足為取。

二、立法名稱的新提議

修法可采取兩種形式，一是存續(xù)性修訂，二是廢舊立新。根據(jù)2013年中央一號文件提出的“抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法”，按存續(xù)性修訂和廢舊立新兩種思路對新法（草案）名稱及相關(guān)問題提出如下建議：

留法名改法條。一是修改專業(yè)合作社的定義，由強調(diào)成員的同類性轉(zhuǎn)向強調(diào)經(jīng)營的專業(yè)性?？蓪⑵涠x為“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)村居民（農(nóng)民）為了共同的利益，自愿聯(lián)合、民主管理、專業(yè)化經(jīng)營的互助性經(jīng)濟組織?！倍菙U展對專業(yè)合作社經(jīng)營服務(wù)范圍選擇的規(guī)定。新法（草案）已經(jīng)這樣做了。三是放松對合作社注冊登記的“專業(yè)”字樣的限制。命名由“五段式”改為“四段式”。在執(zhí)行或司法解釋中可明確規(guī)定“已經(jīng)登記注冊的合作社是否辦理更名登記手續(xù)，由合作社自主決定?！睂嶋H上，即使新法取名《農(nóng)民合作社法》也沒有必要強制更名，以保持法律的嚴(yán)肅性，降低執(zhí)行成本。在這種情況下，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》只是適用于新型合作社的一個立法名稱和注冊登記的企業(yè)類型。更名與否，對合作社發(fā)展并不會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

改法名換角度。從新法（草案）對合作社經(jīng)營服務(wù)范圍的法律規(guī)定看，都是一部從農(nóng)業(yè)角度或大農(nóng)業(yè)的角度提出來的，因此，建議可考慮將新法名稱確定為《農(nóng)業(yè)合作社法》，聯(lián)合社應(yīng)定名為“農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)合社”。需要強調(diào)的是，這里提出的《農(nóng)業(yè)合作社法》屬于單項立法，專門用于規(guī)范按本法注冊登記的主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的合作社。這個法律名稱，不僅有《憲法》依據(jù)，符合現(xiàn)實情況，避免出現(xiàn)法律名稱與調(diào)整對象、范圍錯位和不對稱的問題，而且可以避免與將來可能出臺的《供銷合作社法》等單項立法出現(xiàn)概念沖突和混亂。如日本除有《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》外，還有《水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合法》（1948.12）、《森林協(xié)同組合法》（1948.5）、《消費生活協(xié)同組合法》（1948.7）以及《中小企業(yè)協(xié)同組合法》（1949.7，用于規(guī)范企業(yè)協(xié)同組合及信用協(xié)同組合）。日本的做法值得借鑒。

河北省供銷合作社）