新《行政訴訟法》對(duì)消防行政執(zhí)法工作的影響及對(duì)策

殷　海

(哈爾濱市消防支隊(duì)，黑龍江 哈爾濱　150001)

?

新《行政訴訟法》對(duì)消防行政執(zhí)法工作的影響及對(duì)策

殷海

(哈爾濱市消防支隊(duì)，黑龍江 哈爾濱150001)

對(duì)新舊《行政訴訟法》進(jìn)行了比較，對(duì)與消防行政執(zhí)法工作有關(guān)的法條進(jìn)行了歸納總結(jié)，結(jié)合消防行政執(zhí)法實(shí)際工作情況，分析了新《行政訴訟法》對(duì)消防行政執(zhí)法工作的影響，并提出了規(guī)范消防行政執(zhí)法工作的對(duì)策，以避免在行政訴訟中敗訴。

消防執(zhí)法；行政訴訟；執(zhí)法程序

2015年5月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》[1](以下簡(jiǎn)稱新《行政訴訟法》)正式實(shí)施，它的實(shí)施對(duì)于強(qiáng)化行政訴訟的功能，推進(jìn)法治政府建設(shè)，解決行政爭(zhēng)議，保障公民、法人和社會(huì)團(tuán)體合法利益，規(guī)范行政執(zhí)法工作，促進(jìn)社會(huì)公平正義有著重大意義，同時(shí)也給消防行政執(zhí)法帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。本文通過(guò)對(duì)新《行政訴訟法》的研究，結(jié)合基層消防行政執(zhí)法工作實(shí)際，對(duì)新《行政訴訟法》實(shí)施后對(duì)消防執(zhí)法工作的影響及對(duì)策進(jìn)行探討。

一、新《行政訴訟法》的主要變化

新《行政訴訟法》，從立法目的、受案范圍、政府行為、管轄制度、訴訟參加人、訴訟期間、舉證責(zé)任制度、法院審查權(quán)力、當(dāng)事人意思自治和執(zhí)行制度等方面做出了重大調(diào)整和修改，拓寬了“民告官”的法律渠道，完善依法維權(quán)和化解行政糾紛機(jī)制、解決行政訴訟“三難”(立案難、審理難、執(zhí)行難)問(wèn)題[2]。

(一)行政訴訟受案范圍擴(kuò)大

原《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》[3](以下簡(jiǎn)稱舊《行政訴訟法》)規(guī)定具體行政行為之外的行政行為一律不可訴,導(dǎo)致公民權(quán)力得不到法律救濟(jì)。而新《行政訴訟法》將“具體行政行為”均修改為“行政行為”，以列舉的方式將12種受案范圍逐一羅列，其中對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的等6項(xiàng)情況與消防行政執(zhí)法工作有關(guān)?？梢哉f(shuō)，日常消防行政執(zhí)法工作的一舉一動(dòng)都將成為可訴的對(duì)象。

延長(zhǎng)起訴期限、口頭可以起訴、法院登記立案、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭、法院有權(quán)對(duì)行政行為合理性進(jìn)行審查等制度的確立，必將極大地激發(fā)公眾不服行政行為后提起行政訴訟的積極性，行政爭(zhēng)議由信訪轉(zhuǎn)入訴訟渠道的數(shù)量必然大幅增加。而伴隨行政爭(zhēng)議進(jìn)入行政訴訟程序，就需要行政機(jī)關(guān)能夠提供經(jīng)得起庭審質(zhì)證的證據(jù)，要有能經(jīng)得起檢驗(yàn)的處罰依據(jù)和理由，否則將面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。因此，在執(zhí)法過(guò)程中，消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要更加注重日常執(zhí)法工作規(guī)范化，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律正確，行政行為要適當(dāng)。同時(shí)，更要注重證據(jù)收集、固定和保存工作，一旦出現(xiàn)訴訟，要能拿得出規(guī)范的證據(jù)供庭審質(zhì)證。

(二)行政訴訟期限延長(zhǎng)

舊《行政訴訟法》規(guī)定起訴期限為3個(gè)月，當(dāng)事人很容易因超過(guò)起訴期限而失去請(qǐng)求人民法院救濟(jì)的權(quán)利。新《行政訴訟法》將起訴期限延長(zhǎng)至6個(gè)月，同時(shí)規(guī)定：因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)20年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理。由于消防行政執(zhí)法就是以不動(dòng)產(chǎn)作為標(biāo)的物的行政執(zhí)法行為，這勢(shì)必對(duì)我們工作質(zhì)量有了更高的要求。

(三)司法審查力度增大

新《行政訴訟法》主要在兩個(gè)方面擴(kuò)大了法院對(duì)行政行為司法審查的力度：一是規(guī)定當(dāng)事人在起訴時(shí)，可一并請(qǐng)求對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。法院經(jīng)審查，認(rèn)為該規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。而舊《行政訴訟法》是不允許法院在行政訴訟中審查規(guī)范性文件的。人民法院審理行政案件，只對(duì)具體行政行為(而不對(duì)具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為)是否合法進(jìn)行審查。新《行政訴訟法》將對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件審查的請(qǐng)求權(quán)直接賦予公民、法人和其他組織，無(wú)疑加大了法院在行政審判中對(duì)行政行為的審查力度。二是通過(guò)擴(kuò)大撤銷判決的適用情形，適當(dāng)展開對(duì)行政行為合理性的審查。舊《行政訴訟法》規(guī)定撤銷判決限適用5種情形的行政行為：主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán)。這5種情形涉及的均是合法性而基本不涉及合理性。新《行政訴訟法》新增了一種情形：“明顯不當(dāng)”，即將撤銷性審查的觸角伸向了行政行為的合理性。另外，新《行政訴訟法》還通過(guò)補(bǔ)充多種判決和裁定形式，增加了行政訴訟的救濟(jì)手段和增強(qiáng)了對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度[4]。

(四)復(fù)議機(jī)關(guān)成共同被告

新《行政訴訟法》第26條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。這一條款有利于加強(qiáng)和促進(jìn)復(fù)議機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、依法主動(dòng)糾錯(cuò)，對(duì)該撤銷的予以撤銷，該變更的予以變更，真正發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的監(jiān)督作用。新《行政訴訟法》中此項(xiàng)規(guī)定主要加強(qiáng)了復(fù)議機(jī)關(guān)(公安機(jī)關(guān))對(duì)消防行政執(zhí)法部門執(zhí)法工作的監(jiān)督監(jiān)管力度。

(五)明確雙方舉證責(zé)任

新《行政訴訟法》明確了被告(行政機(jī)關(guān))逾期不舉證，視為無(wú)證據(jù)。明確了原告在起訴被告未履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)。法院可以依據(jù)職權(quán)調(diào)取相關(guān)證據(jù)。這對(duì)執(zhí)法部門在行政執(zhí)法工作中證據(jù)固定和采集，以及受理窗口都提出了嚴(yán)格的要求[5]。

二、新《行政訴訟法》給消防行政執(zhí)法工作帶來(lái)的影響

(一)簡(jiǎn)化起訴，監(jiān)督力度趨大

新《行政訴訟法》受案范圍的擴(kuò)大，對(duì)消防行政執(zhí)法人員提出了更高要求，按照新《行政訴訟法》的訴訟范圍，日常消防監(jiān)督、窗口受理、舉報(bào)投訴核查與處理、火災(zāi)事故調(diào)查、建筑工程消防監(jiān)督等工作都是行政行為，這些行為都可成為被起訴的行政行為。同時(shí)，由于新《行政訴訟法》簡(jiǎn)化了訴訟程序，降低了訴訟成本，這就意味著行政訴訟的門檻降低了，掃清了公民、法人和其他組織在行政訴訟上的障礙，行政行為的被訴性大大增加，為公民、法人和其他組織提供了新型和便捷的監(jiān)督行政執(zhí)法工作的途徑[2]。

(二)實(shí)體與程序并重，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)趨嚴(yán)

新《行政訴訟法》要求堅(jiān)持實(shí)體與程序并重作為審查行政行為是否合法的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。在消防行政執(zhí)法工作中，大部分單位只注重實(shí)體公正，很少會(huì)因?yàn)槌绦蛏系膯?wèn)題而否認(rèn)實(shí)體的公正性。但是，新《行政訴訟法》第74條規(guī)定，行政行為輕微違法，但對(duì)原告權(quán)力不產(chǎn)生實(shí)際影響的，也確認(rèn)違法，也會(huì)引起敗訴[6]。同時(shí)，新《行政訴訟法》對(duì)取證的規(guī)范性也進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)違反法律規(guī)定取得的證據(jù)，其證明力就會(huì)受到質(zhì)疑，就有可能因?yàn)樽C據(jù)問(wèn)題影響實(shí)體公正，導(dǎo)致敗訴[7]。

三、規(guī)范消防行政執(zhí)法工作的對(duì)策

(一)規(guī)范執(zhí)法程序

從細(xì)節(jié)入手，嚴(yán)格執(zhí)法程序，如：在消防監(jiān)督執(zhí)法中，應(yīng)兩人以上執(zhí)法，出示證件；在窗口工作中，應(yīng)一次告知當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)，需提供的材料；在投訴舉報(bào)工作中，要積極認(rèn)真按照處理時(shí)限出警，現(xiàn)場(chǎng)核查要有相關(guān)的影音資料；在火災(zāi)調(diào)查中，要按照程序和步驟，對(duì)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘驗(yàn)，按照程序提取火災(zāi)物證；在建審和驗(yàn)收工作中，要按照規(guī)則進(jìn)行，并做好相關(guān)的記錄。要做到每作出一個(gè)行政行為，其過(guò)程、步驟、方式、時(shí)限和依據(jù)都符合法律法規(guī)的規(guī)定和程序正當(dāng)?shù)囊蟆?/p>

新《行政訴訟法》擴(kuò)大了原告與第三人訴訟主體范圍，行政行為的利害關(guān)系人可以作為原告起訴，未提起訴訟的行政行為利害關(guān)系人、案件處理結(jié)果利害關(guān)系人均可作為第三人參加訴訟，強(qiáng)化了對(duì)公眾行政訴訟權(quán)的保護(hù)。這一新規(guī)的出臺(tái)，將行政執(zhí)法行為置于更廣泛的監(jiān)督之下。行政行為一旦觸犯了第三人的利益，勢(shì)必會(huì)引發(fā)行政訴訟。因此在開展行政處罰、行政許可等行政行為過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)訴訟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)詁，嚴(yán)格依法行政，自覺防范法律風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)在行政程序中，要將行政行為相對(duì)人、行政行為利害關(guān)系人、案件處理結(jié)果利害關(guān)系人納入行政行為活動(dòng)中，充分查明案件事實(shí)，有效保護(hù)各方合法權(quán)益，提前防范和化解訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)[8]。

(二)厘清自身職責(zé)

消防部門要以建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)為契機(jī)，從法律層面厘清職責(zé)邊界，把不屬于消防部門職能的內(nèi)容剔除出去，切實(shí)規(guī)范非警活動(dòng)，防止大包大攬、亂作為和不作為，真正做到行政執(zhí)法工作“有法可依、有據(jù)可查、有規(guī)可尋”。尤其是在法律設(shè)定以外的事情，不得以消防部門名義予以處理。在地方政府組織的“聯(lián)合執(zhí)法”和“綜合治理”等活動(dòng)中，消防部門應(yīng)該與其他部門密切合作，各司其職，對(duì)存在的消防違法行為，消防部門要依法予以處理，對(duì)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的要堅(jiān)決依法予以追究。但“聯(lián)合執(zhí)法”和“綜合治理”機(jī)構(gòu)所使用的法律文書不得蓋消防部門的印章，不得以消防部門的名義作出與消防部門職責(zé)權(quán)限不相符的決定。消防部門也不能代行其他部門的職權(quán)，不能以工作慣例為依據(jù)，從事行政執(zhí)法工作。

(三)推進(jìn)制度建設(shè)

從消防行政執(zhí)法的需求出發(fā)，在行政執(zhí)法過(guò)程中，容易出現(xiàn)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)部位，特別是日常監(jiān)督檢查、火災(zāi)調(diào)查、重大火災(zāi)隱患確立和建審驗(yàn)收等行政執(zhí)法領(lǐng)域，研究針對(duì)性、操作性強(qiáng)的操作程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，做到行政執(zhí)法有規(guī)可循，避免在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)，進(jìn)一步完善案件評(píng)查工作機(jī)制，探索建設(shè)完善執(zhí)法責(zé)任，聯(lián)合督導(dǎo)問(wèn)責(zé)體系，推行執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制、執(zhí)法質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。

新《行政訴訟法》規(guī)定可以一并審查規(guī)范性文件，這就意味著原告方可以申請(qǐng)對(duì)被告方應(yīng)訴提供的規(guī)范性文件合法性進(jìn)行審查。對(duì)此，消防部門在使用法律法規(guī)時(shí)要辨識(shí)法律沖突問(wèn)題，提高適用法律能力，在制定規(guī)范性文件時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)合法性備案審查工作，避免規(guī)定與上位法不一致的內(nèi)容。

(四)注重理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)

當(dāng)今社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展時(shí)期，各類社會(huì)矛盾層出不窮，消防部門處于解決矛盾的風(fēng)口浪尖之上，監(jiān)督干部日常行政執(zhí)法需要熟練運(yùn)用行政、民事、刑事等方面的法律知識(shí)。為此，要積極開展培訓(xùn)工作，完善學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，不斷提升監(jiān)督干部的綜合素質(zhì)。廣大監(jiān)督干部要把依法行政作為工作原則，進(jìn)一步增強(qiáng)堅(jiān)守法治的定力，努力提高對(duì)黨和人民、國(guó)家法律的忠誠(chéng)度，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。牢固樹立“不學(xué)則廢，小進(jìn)則退”的觀念，不斷強(qiáng)化知識(shí)危機(jī)感、本領(lǐng)恐慌感、能力缺失感，始終保持空杯心態(tài)和充電狀態(tài)，不斷汲取新的養(yǎng)分。要主動(dòng)適應(yīng)新《行政訴訟法》實(shí)施所面臨的新形勢(shì)，積極適應(yīng)人民群眾的新要求、新期盼，更好地履職盡責(zé)。

新《行政訴訟法》實(shí)施后復(fù)議機(jī)關(guān)維持和改變行政行為，都會(huì)作為行政訴訟的被告應(yīng)訴，這實(shí)際上是通過(guò)立法倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)提高服務(wù)質(zhì)量，力爭(zhēng)將行政爭(zhēng)議解決在萌芽狀態(tài)，否則就將被訴諸法律。因此，作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)迫切需要通過(guò)集中學(xué)習(xí)、開展培訓(xùn)、旁聽審判等方式，提高行政復(fù)議能力，做好行政復(fù)議的糾錯(cuò)功能。

(五)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管

個(gè)別消防執(zhí)法人員執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不高，缺乏對(duì)執(zhí)法質(zhì)量精準(zhǔn)、精確、精細(xì)的目標(biāo)追求。實(shí)踐中有的單位，不同程度存在著執(zhí)法管理模式松散、管理機(jī)制存在漏洞、管理鏈條粗放、精細(xì)化管理機(jī)制還未形成；管理方式滯后，不運(yùn)用信息化手段實(shí)施溯源管理等問(wèn)題。有的單位法制員的監(jiān)督作用未充分發(fā)揮，與其擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)法工作管理員、案件審核質(zhì)檢員、上下溝通信息員的角色還不相適應(yīng)。種種現(xiàn)象，怎么能保證行政執(zhí)法質(zhì)量，怎么能經(jīng)得起行政訴訟的檢驗(yàn)？

陽(yáng)光是最好的消毒劑,監(jiān)督是有效的防火墻。當(dāng)前，各級(jí)消防執(zhí)法部門要嚴(yán)格管理監(jiān)督，一是要抓好行政權(quán)力網(wǎng)上公開運(yùn)行，要認(rèn)真落實(shí)公安部《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》，最大限度地公開執(zhí)行依據(jù)、程序、進(jìn)度和結(jié)果，推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，規(guī)范應(yīng)用網(wǎng)上執(zhí)法告知服務(wù)系統(tǒng)，更好地保障人民群眾對(duì)消防行政執(zhí)法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促使消防行政執(zhí)法工作做到執(zhí)法嚴(yán)明、公正公開、廉潔高效、守法誠(chéng)信。二是從嚴(yán)加強(qiáng)執(zhí)法制度執(zhí)行和執(zhí)法行為管理，按照規(guī)范執(zhí)法的要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)消防行政執(zhí)法工作的即時(shí)性、過(guò)程性、系統(tǒng)性的監(jiān)督。深入推進(jìn)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)記錄儀全程錄像錄音系統(tǒng)、移動(dòng)執(zhí)法終端等常態(tài)規(guī)范使用，確保執(zhí)法工作有據(jù)可查，所有執(zhí)法活動(dòng)都可回溯管理。

[1] 中華人民共和國(guó)行政訴訟法[Z].2015.

[2] 蘇天恩.新《行政訴訟法》立法目的分析[J].新西部(理論版),2016(11):60-61.

[3] 教育部思想政治工作司,司法部法制宣傳司.法律法規(guī)選編[M].北京:高等教育出版社,1998.

[4] 姜明安.推進(jìn)立法體制變革和行政訴訟制度創(chuàng)新是建設(shè)法治國(guó)家的迫切需要[J].行政法論叢,2014,17:卷首語(yǔ).

[5] 應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1999.

[6] 郭廷暉.行政訴訟法修訂基本問(wèn)題之思考[J].法制博覽,2016(1上):110-111.

[7] 李輝.行政訴訟法修改劍指“三難”[J].法人,2014(12):70-72.

[8] 衷晟.行政訴訟法的修訂及對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響[N].東方煙草報(bào),2015-12-30(3).

(責(zé)任編輯陳華)

The Effects of New Administrative Litigation Law of the People’s Republic of China on Fire Law Enforcement and Countermeasures

YIN Hai

(HarbinMunicipalFireBrigade,HeilongjiangProvince150001,China)

The article makes a comparison between the new version ofAdministrativeLitigationLawofthePeople’sRepublicofChinaand the old one, and reviews some articles. Based on the actual work of fire administrative law enforcement, this paper puts forward the key effects of the new Law on the fire law enforcement, and summarizes how to standardize the fire administrative law enforcement work on the basis of the author’s own actual working experience, so as to avoid losing the lawsuit in the administrative procedure.

fire law enforcement; administrative litigation; law enforcement procedure

2016-04-26

殷海(1982—)，男，黑龍江牡丹江人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2016)06-0081-04