推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)研究*

廣東省司法廳課題組

推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)研究*

廣東省司法廳課題組

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。黨的十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；并提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大視野下，司法行政機(jī)關(guān)緊緊圍繞建設(shè)法治政府、服務(wù)政府，統(tǒng)籌整合政府和社會的各類法律服務(wù)資源，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系，推進(jìn)法治宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助、安置幫教等基本公共服務(wù)進(jìn)駐城鄉(xiāng)村社，運(yùn)用宣傳、教育、咨詢、顧問、調(diào)解、援助、幫扶等方式，引導(dǎo)、幫助和依靠群眾通過法律途徑表達(dá)訴求、協(xié)調(diào)利益和化解矛盾，推動公共法律服務(wù)在國家治理尤其是基層治理中發(fā)揮“法治、服務(wù)、為民”的獨(dú)特作用，努力成為維護(hù)公民合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的“第一道防線”，在國家治理和法治建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

本文通過分析廣東省公共法律服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，研究廣東省公共法律服務(wù)體系的核心要素，包括基本概念、基本屬性、服務(wù)內(nèi)容、惠及范圍、服務(wù)主體、供給方式、資源配置、服務(wù)平臺、管理運(yùn)行、績效評價等，提出廣東省“十三五”公共法律服務(wù)體系建設(shè)總體目標(biāo)、基本要求、具體目標(biāo)和工作措施。

一、我省公共法律服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我省公共法律服務(wù)體系正在初步建設(shè)中，公共法律服務(wù)作為基本公共服務(wù)，正在廣東“五位一體”、“法治廣東”、“平安廣東”、“幸福廣東”建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作扎實(shí)開展。全省2.6萬個村（社區(qū)）實(shí)現(xiàn)了律師法律顧問全覆蓋，2015年，7300多名村（社區(qū)）法律顧問提供法律咨詢近28萬人次，舉辦法治講座5.4萬場次；調(diào)處矛盾糾紛2萬多宗，參與處理群體性、敏感性案件約1200件；代理群眾訴訟和實(shí)施法律援助7000多宗，出具法律意見書和審查各式合同1.6萬份，修改完善村規(guī)民約近4000份，村（社區(qū)）依法治理成效初顯，基層干群關(guān)系得到改善。公共法律服務(wù)內(nèi)容不斷豐富。全省開展各類法治宣傳活動84多萬場次，已有普法電視頻道、廣播電臺、報刊欄目、網(wǎng)站351個，普法微博、微信170個，基層“以案說法”平臺3500多個；全省律師年辦理各類訴訟事務(wù)26.5萬多件、非訴訟法律事務(wù)近17.5萬件，公證機(jī)構(gòu)年辦理公證事項136萬多件，司法鑒定機(jī)構(gòu)年辦理案件數(shù)量達(dá)13萬件，全省基層法律服務(wù)所年辦理法律事務(wù)2.5萬件；全省人民調(diào)解組織年開展糾紛排查7.2萬多次，預(yù)防糾紛2.9萬多件，調(diào)解糾紛32.3萬件；法律援助基本對象覆蓋全省總?cè)丝诘?0%，加上符合條件的異地務(wù)工人員，共有約4700萬人納入我省法律援助覆蓋范圍，年辦理法律援助案件8.1萬多宗；全省建立各類型安置幫教基地1172家，安置率84%，全省刑滿釋放人員重新犯罪率在1.2%以下。公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。全省已建成縣、鎮(zhèn)、村三級公共法律服務(wù)實(shí)體平臺1.7萬個；開通運(yùn)行了“12348”公共法律服務(wù)電話熱線，累計解答群眾法律咨詢約12萬通，服務(wù)時間超過130萬分鐘；上線試運(yùn)行網(wǎng)上“12348”廣東省公共法律服務(wù)大廳，初步實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的“全省一站式”網(wǎng)上提供。政府購買公共法律服務(wù)初見成效。法治宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助、安置幫教等公共法律服務(wù)項目納入了我省《政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》，全省各地政府購買公共法律服務(wù)也有不同程度的進(jìn)展。

（二）存在問題

當(dāng)前，我省公共法律服務(wù)體系的建設(shè)仍處于起步階段，還存在以下問題和困難需要逐步加以解決。

一是公共法律服務(wù)的屬性定位和內(nèi)容范圍不夠清晰。公共服務(wù)體系發(fā)展之初，公共法律服務(wù)并未與教育、衛(wèi)生、住房、文化等同時成為第一批基本公共服務(wù)，2012年出臺的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》和2009年出臺的《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020）》（第一版）也并未將公共法律服務(wù)明確列入。隨著認(rèn)識的深化，2014年出臺的《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020）》（修編版）首次將公共法律服務(wù)列入基本公共服務(wù)范疇，但卻將其附屬在公共安全服務(wù)類中。省內(nèi)各地目前在實(shí)踐中還沒有完全按照基本公共服務(wù)的屬性定位來推進(jìn)公共法律服務(wù)。同時，公共法律服務(wù)的內(nèi)容范圍在學(xué)術(shù)領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域，在全國和省內(nèi)均還存有一定程度的不同認(rèn)識和做法。屬性定位和內(nèi)容范圍的不夠清晰給公共法律服務(wù)體系建設(shè)帶來基礎(chǔ)性的不利影響。

二是公共法律服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量與人民群眾日益增長的基本法律需求不相適應(yīng)。隨著國家的發(fā)展，人民群眾對法治和權(quán)利的意識不斷提高，對法律服務(wù)的需求日益增長，特別是在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，極有可能出現(xiàn)爆發(fā)式增長?；谖沂↓嫶蟮娜丝诨鶖?shù)，與發(fā)達(dá)國家相比，甚至與國內(nèi)其他發(fā)達(dá)地區(qū)相比，我省法律服務(wù)的人力資源、業(yè)務(wù)規(guī)模，特別是人均人力資源、業(yè)務(wù)規(guī)模都存在巨大差距。在整體法律服務(wù)中，以政府作為責(zé)任主體提供的公共法律服務(wù)人力投入偏少、服務(wù)規(guī)模偏小，更多的是市場化法律服務(wù)。公共法律服務(wù)實(shí)體平臺遍及全省城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)總體尚未形成，服務(wù)群眾的“最后一公里”不夠通暢，服務(wù)質(zhì)素不高，服務(wù)模式較落后，離人民群眾對公共法律服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)、均等普惠、便民利民的要求相去甚遠(yuǎn)。

三是公共法律服務(wù)投入不足、發(fā)展不均衡的矛盾十分突出。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國民收入分配狀況、公共法律服務(wù)屬性定位等因素影響，我省公共法律服務(wù)在政府投入、均等程度等方面仍存在明顯不足，公共法律服務(wù)人力資源和政府投入在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和人群間的差距十分明顯。以律師為例，全省91.1%的律師集中在珠三角地區(qū)，88.6%的律師所集中在城區(qū)。珠三角地區(qū)公共法律服務(wù)的政府年投入約2.3億元，人均約4元；粵東西北地區(qū)政府年投入約8千萬元，人均約1.6元。服務(wù)資源和政府投入的不足和不均衡，嚴(yán)重制約了公共法律服務(wù)享有程度和均等化水平

四是公共法律服務(wù)提供主體和供給方式比較單一。長期以來，受限于傳統(tǒng)社會管理理論和實(shí)踐，公共服務(wù)責(zé)任主體和服務(wù)提供主體混同，公共法律服務(wù)的提供主體（不是指責(zé)任主體）以國家機(jī)關(guān)（主要是司法行政機(jī)關(guān)）和國家工作人員（主要是司法行政工作者）為主，供給方式以政府直接服務(wù)為主。社會法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會法律服務(wù)工作者以及其他與法治領(lǐng)域相關(guān)的社會力量，作為公共法律服務(wù)的潛在提供（承接）主體，只承接了小規(guī)模的公共法律服務(wù)，還未能普遍以政府購買服務(wù)、志愿服務(wù)等供給方式實(shí)現(xiàn)大規(guī)模承接。據(jù)初步統(tǒng)計，我省政府購買服務(wù)方式占整體公共法律服務(wù)的比重目前僅為29%。提供主體和供給方式的單一化，不符合現(xiàn)代社會治理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢，導(dǎo)致服務(wù)人力資源很難有效整合調(diào)動，服務(wù)規(guī)模、質(zhì)量和效益很難有效提高。

五是公共法律服務(wù)管理運(yùn)行的體制機(jī)制有待完善。我省公共法律服務(wù)體系建設(shè)目前正處于探索起步階段，從宏觀上看，公共法律服務(wù)的各項工作機(jī)制都正在探索建立中，遠(yuǎn)未完善；從微觀上看，保障公共法律服務(wù)正常運(yùn)行的制度和標(biāo)準(zhǔn)非常欠缺，標(biāo)準(zhǔn)化體系遠(yuǎn)未形成，需要長期的持續(xù)努力加以建立完善。

總體而言，我省公共法律服務(wù)體系的基礎(chǔ)比較薄弱，公共法律服務(wù)在廣東“五位一體”、“法治廣東”、“平安廣東”、“幸福廣東”建設(shè)中的作用發(fā)揮得不夠充分，還不能夠適應(yīng)黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國、推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)要求。

二、我省公共法律服務(wù)體系的核心要素

（一）基本概念

公共法律服務(wù)，指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)、社會參與提供，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在以法治思維和法治方式保障公民權(quán)益、促進(jìn)公平正義、服務(wù)改善民生、維護(hù)和諧穩(wěn)定，滿足公民基本法律需求的公共服務(wù)。

公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，指為在一定時期、一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，制定實(shí)施公共法律服務(wù)共同的和重復(fù)使用的建設(shè)、服務(wù)、管理和信息等指標(biāo)規(guī)范。

公共法律服務(wù)均等化，指與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，全體公民都能公平可及地獲得大致均等的公共法律服務(wù)，其核心是機(jī)會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。即均等化是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障公民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的公共法律服務(wù)，確保全體公民享有公共法律服務(wù)的基本權(quán)利得到基本滿足和維護(hù)。

公共法律服務(wù)體系，指各級政府主導(dǎo)建立，社會力量積極參與，以法治宣傳、律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)、司法考試、人民調(diào)解、法律援助、 安置幫教、法律顧問（法律咨詢）等公共法律服務(wù)為內(nèi)容，由惠及范圍、提供主體、保障責(zé)任、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋水平、資源配置、供給方式、管理運(yùn)行以及績效評價等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。

（二）基本屬性

公共法律服務(wù)的基本屬性包括基本公共服務(wù)屬性和法律專業(yè)屬性。

公共法律服務(wù)的基本公共服務(wù)屬性已越來越成為政府和社會的共識。推進(jìn)法治建設(shè)需要全社會的尊法懂法守法用法，由于法律的專業(yè)性很強(qiáng)，群眾需要依靠法律服務(wù)的專業(yè)幫助，才能有意識和能力去依法辦事、遇事找法、用法解決問題、靠法化解矛盾。市場化法律服務(wù)較為高端、成本也高，普通群眾負(fù)擔(dān)能力有限。而對于群眾普遍需要的基本法律服務(wù)，單純依靠市場化法律服務(wù)主體，一般情況下不愿意做、做不了或做不好。如果政府不能運(yùn)用公共資源，主導(dǎo)提供或組織社會力量參與提供基本法律服務(wù)，普通群眾得不到法律幫助，法治建設(shè)的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。從另一角度，基本公共服務(wù)旨在保障全體公民生存和發(fā)展的基本需求，一般包括保障基本民生需求等領(lǐng)域的公共服務(wù)。在全面推進(jìn)依法治國的今天，這些基本民生需求的滿足往往呈現(xiàn)為法律關(guān)系的調(diào)整和法律問題的解決。公共法律服務(wù)以法治思維和法治方式，保障公民享有其他基本公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同樣具有基本公共服務(wù)的公益性、基礎(chǔ)性、普惠性、均等性、迫切性、可行性等基本特征，因此，同樣是基本公共服務(wù)的重要組成部分。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，清晰地明確了公共法律服務(wù)的基本公共服務(wù)屬性。

公共法律服務(wù)由具有較高法律素養(yǎng)的機(jī)構(gòu)和人員提供，圍繞法治領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容開展服務(wù)，滿足公民基本法律需求，為推進(jìn)依法治國提供保障，其法律專業(yè)屬性十分鮮明，以此區(qū)別于其他公共服務(wù)。

（三）服務(wù)內(nèi)容

公共法律服務(wù)是法治領(lǐng)域的公共服務(wù)，以下因素需要在確定公共法律服務(wù)內(nèi)容時予以考慮：一是法治性，與推進(jìn)法治建設(shè)直接相關(guān)或緊密相關(guān)；二是服務(wù)性，是對社會公眾提供幫助而非管理強(qiáng)制的活動；三是基礎(chǔ)性，是公民生存或發(fā)展應(yīng)當(dāng)具有的基本的、必不可少的基礎(chǔ)條件；四是公益性，從服務(wù)對象的角度主要是公益服務(wù)、免費(fèi)服務(wù)（或者減費(fèi)服務(wù)），不是市場化收費(fèi)服務(wù)；五是普惠性，一般而言應(yīng)當(dāng)面向社會公眾普遍提供；六是均等性，社會公眾能公平可及地獲得大致均等的公共服務(wù)；七是迫切性，關(guān)系到社會公眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的利益；八是可行性，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和政府公共財政能力相適應(yīng)。綜合考慮以上因素，現(xiàn)階段，公共法律服務(wù)主要包括以下內(nèi)容：

法治宣傳育民服務(wù)。開展尊法學(xué)法守法用法活動，培育公民的法治意識，提高公民的法律素質(zhì)，養(yǎng)成公民的法治習(xí)慣。主要包括社區(qū)法治宣傳教育、農(nóng)村法治宣傳教育、青少年法治宣傳教育、職工法治宣傳教育、基層法治宣傳陣地建設(shè)、青少年學(xué)生法治教育基地建設(shè)、法治文化載體建設(shè)等基本服務(wù)項目。

法律行業(yè)便民服務(wù)。做強(qiáng)做優(yōu)律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)等法律服務(wù)行業(yè)機(jī)構(gòu)和人力資源，努力滿足社會公眾的基本法律需求，幫助其通過法律途徑解決爭端、維護(hù)權(quán)益。主要包括法律服務(wù)團(tuán)專項服務(wù)、村（社區(qū)）法律顧問、公共法律服務(wù)中心法律顧問、公益性的公證服務(wù)、公益性的司法鑒定服務(wù)、公益性的基層法律服務(wù)等基本服務(wù)項目。

人民調(diào)解和民服務(wù)。人民調(diào)解在傳統(tǒng)上以調(diào)處日常生活中的鄰里糾紛為主，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動爭議、物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的新型矛盾糾紛不斷出現(xiàn)，發(fā)展出行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解。主要包括基礎(chǔ)性人民調(diào)解和行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解等基本服務(wù)項目。

法律援助惠民服務(wù)。由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)，組織法律援助人員和法律援助志愿者，為規(guī)定范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)困難公民或刑事指定辯護(hù)案件當(dāng)事人提供無償?shù)姆蓭椭?，以保障其合法?quán)益得以實(shí)現(xiàn)。主要包括法律援助、12348法律服務(wù)熱線等基本服務(wù)項目。

安置幫教安民服務(wù)。開展刑滿釋放人員（幫教對象）安置、幫扶教育，促進(jìn)刑滿釋放人員順利回歸和融入社會，有效預(yù)防和減少重新違法犯罪。

隨著法治建設(shè)的深入發(fā)展和政府財政保障能力的不斷增強(qiáng)，公共法律服務(wù)的內(nèi)容和項目也必將不斷拓展和深化。

（四）惠及范圍

依據(jù)基本公共服務(wù)普惠均等的基本要求，公共法律服務(wù)的惠及范圍基本上都是全體城鄉(xiāng)居民，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和項目的不同也會出現(xiàn)一定的針對性和特殊性，例如青少年法治宣傳教育和青少年學(xué)生法治教育基地建設(shè)惠及范圍主要是青少年，法律援助的惠及范圍主要是符合法律援助條件的城鄉(xiāng)居民和特定當(dāng)事人，刑滿釋放人員安置幫教的惠及范圍主要是刑滿釋放人員。

（五）服務(wù)主體

服務(wù)主體包括服務(wù)責(zé)任主體和服務(wù)提供主體。公共法律服務(wù)作為基本公共服務(wù)，其服務(wù)責(zé)任主體毫無疑問就是政府，落實(shí)到具體政府部門主要是財政部門和司法行政部門。司法行政部門和司法行政工作者作為傳統(tǒng)上的公共法律服務(wù)提供主體，仍將繼續(xù)作為公共法律服務(wù)的重要力量。同時，應(yīng)大力培育法治領(lǐng)域的社會服務(wù)力量，將公共法律服務(wù)潛在的提供主體轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的提供主體（承接主體），擴(kuò)大服務(wù)提供主體規(guī)模，提高專業(yè)化、職業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)服務(wù)提供主體的多元化。法治領(lǐng)域的社會服務(wù)力量主要有基層自治組織（人民調(diào)解委員會）、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)（律師事務(wù)所、司法鑒定所、基層法律服務(wù)所等）、大中專院校、社會組織、志愿機(jī)構(gòu)以及法學(xué)工作者、法律工作者（律師、司法鑒定人、基層法律服務(wù)工作者等）、人民調(diào)解員、社會工作者、院校師生、其他社會人士和志愿者等。其中，律師事務(wù)所和律師作為法治領(lǐng)域?qū)I(yè)化、職業(yè)化程度最高的社會法律服務(wù)力量，應(yīng)當(dāng)在公共法律服務(wù)社會化提供中發(fā)揮最主要的作用。

（六）供給方式

長期以來，公共法律服務(wù)的供給方式單一，主要由政府直接提供服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的深化，政府購買服務(wù)、志愿服務(wù)等新方式逐漸發(fā)展起來，這些新供給方式對于推動政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會法律服務(wù)力量發(fā)展，擴(kuò)大和豐富服務(wù)供給，提高公共法律服務(wù)質(zhì)量和效率，有效滿足社會公眾不斷增長的個性化、多樣化、專業(yè)化基本法律需求，都具有重要意義。

政府直接提供服務(wù)。由于慣性作用，政府直接提供服務(wù)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍將是公共法律服務(wù)的供給方式之一。但是，政府作為公共法律服務(wù)的責(zé)任主體，其主要角色是公共法律服務(wù)的組織者、協(xié)調(diào)者、保障者和監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)逐漸淡出直接提供者的角色。

政府購買服務(wù)。政府購買公共法律服務(wù)，是政府利用財政資金，通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共法律服務(wù)事項，按照一定方式和程序，交由具備條件的社會法律服務(wù)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的一項制度安排，將越來越成為公共法律服務(wù)的主要供給方式和發(fā)展方向，是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主要改革創(chuàng)新之一。

政府購買公共法律服務(wù)的主要目標(biāo)是，建立健全政府購買公共法律服務(wù)政策制度，建立完善的公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成協(xié)調(diào)有力的政府購買公共法律服務(wù)管理體制以及規(guī)范高效的工作機(jī)制；積極爭取政府加大財政投入力度，逐步拓寬政府購買公共法律服務(wù)范圍，擴(kuò)大政府購買服務(wù)規(guī)模，提升政府購買服務(wù)質(zhì)量；發(fā)展數(shù)量充足、服務(wù)專業(yè)、作用明顯的社會法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，培育一支高素質(zhì)的社會法律服務(wù)專業(yè)人才隊伍，提高其承接政府購買公共法律服務(wù)的能力，使公共法律服務(wù)的范圍、數(shù)量、規(guī)模和質(zhì)量適應(yīng)推進(jìn)依法治國的要求，有效滿足社會公眾個性化、多樣化、專業(yè)化的基本法律需求。

各級政府是購買公共法律服務(wù)的責(zé)任主體，各級司法行政機(jī)關(guān)是實(shí)際購買主體，具體負(fù)責(zé)政府購買公共法律服務(wù)的需求調(diào)研、項目研設(shè)、申報計劃、組織購買、實(shí)施管理、績效評估等。政府購買公共法律服務(wù)的承接主體主要是具備一定資質(zhì)的社會法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。承接主體的具體條件由購買主體會同財政部門根據(jù)購買公共法律服務(wù)項目的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量要求確定。

公共法律服務(wù)中凡屬于適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的，都應(yīng)當(dāng)更多地通過政府購買服務(wù)的方式，逐步轉(zhuǎn)由社會力量提供。政府購買公共法律服務(wù)的推薦項目主要有：社區(qū)法治宣傳教育、農(nóng)村法治宣傳教育、青少年法治宣傳教育、職工法治宣傳教育、基層法治宣傳陣地建設(shè)、青少年學(xué)生法治教育基地建設(shè)、法治文化載體建設(shè)、法律服務(wù)團(tuán)、村（社區(qū)）法律顧問、公共法律服務(wù)中心法律顧問、基礎(chǔ)性人民調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解、法律援助、12348法律服務(wù)熱線、刑滿釋放人員安置幫教等。

公共法律服務(wù)的購買方式主要有：一是服務(wù)外包。引入競爭機(jī)制，將政府購買公共法律服務(wù)事項通過合同、委托等方式，交給符合條件的承接主體來完成，根據(jù)其所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付服務(wù)費(fèi)用。承接主體不得轉(zhuǎn)包。二是補(bǔ)助或獎勵。對兼顧或義務(wù)提供公共法律服務(wù)的社會力量，政府通過給予資金支持來降低服務(wù)價格，從而使服務(wù)消費(fèi)者具備購買能力，或彌補(bǔ)特定社會力量的服務(wù)成本，提高其提供公共法律服務(wù)的水平和能力。三是政府確定的其他方式。

公共法律服務(wù)的購買程序主要是：一是調(diào)研服務(wù)需求。通過摸底調(diào)查與分析評估，準(zhǔn)確把握社會公眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的基本法律需求。二是研設(shè)服務(wù)項目。根據(jù)服務(wù)需求調(diào)研結(jié)果，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財力狀況，研究設(shè)定本地公共法律服務(wù)的具體項目。三是編制購買計劃。積極爭取將公共法律服務(wù)項目列入政府購買服務(wù)目錄，編制購買服務(wù)計劃，納入預(yù)算安排或者財政專項資金安排，送交財政部門審核批準(zhǔn)。四是公開購買信息。及時、充分向社會公布所需購買公共法律服務(wù)項目的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求、評價方法以及承接主體的條件、服務(wù)期限等內(nèi)容，確保社會力量公平參與競爭。五是組織實(shí)施購買。政府購買公共法律服務(wù)采取補(bǔ)助或獎勵方式的，按現(xiàn)行財政專項資金管理規(guī)定執(zhí)行；采取其他方式的，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)組織實(shí)施。六是嚴(yán)格合同管理。確定承接主體后，及時與承接主體簽訂購買服務(wù)合同，明確購買服務(wù)的時間、范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求、資金支付和違約責(zé)任等，并對合同的履行進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，及時驗收結(jié)算。七是實(shí)施服務(wù)項目。承接主體嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按照約定實(shí)施公共法律服務(wù)項目，確保服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。八是做好績效評估。以公眾滿意為基本要求，制定完善政府購買公共法律服務(wù)的績效評估辦法，將評估結(jié)果作為后續(xù)政府購買服務(wù)的重要參考依據(jù)，不斷提高公共法律服務(wù)的效率和水平。

志愿服務(wù)。隨著社會文明程度和公民素質(zhì)的提高，志愿服務(wù)發(fā)展起來，逐漸成為公共法律服務(wù)的有生力量和重要補(bǔ)充。公共法律志愿服務(wù)應(yīng)堅持以服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會為主題，堅持與政府服務(wù)、購買服務(wù)相銜接，堅持與實(shí)現(xiàn)個人發(fā)展相統(tǒng)一，堅持自愿參與和組織倡導(dǎo)相結(jié)合，堅持社會化運(yùn)行。公共法律志愿服務(wù)以多種載體開展活動，包括結(jié)合公共法律五項服務(wù)、法律服務(wù)專項活動、法律服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域工作等。通過設(shè)立行業(yè)志愿服務(wù)指導(dǎo)委員會、建立“南粵春雨”志愿者隊伍，搭建起公共法律服務(wù)志愿者組織體系，建立健全志愿者活動運(yùn)行機(jī)制，形成“服務(wù)多元、體系完善、機(jī)制健全、運(yùn)行規(guī)范”的志愿服務(wù)工作新格局。

（七）資源配置

按照公共法律服務(wù)均等化的要求，促進(jìn)服務(wù)資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間均衡配置，逐步縮小服務(wù)水平差距。

推進(jìn)公共法律服務(wù)一體化。貫徹區(qū)域覆蓋、城鄉(xiāng)覆蓋的原則要求，通過整體規(guī)劃、統(tǒng)籌項目、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集約建設(shè)等一體化措施，促進(jìn)資源的普遍均衡配置。主要以服務(wù)半徑、服務(wù)人口、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基本依據(jù)，制定公共法律服務(wù)的各類規(guī)劃。統(tǒng)籌全省普遍提供的公共法律服務(wù)項目，例如一村（社區(qū)）一法律顧問、專職人民調(diào)解員、法律援助等，加大財政對此類項目的轉(zhuǎn)移支付力度。制定實(shí)施城鄉(xiāng)、區(qū)域基本統(tǒng)一的公共法律服務(wù)實(shí)體平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供基本一致的服務(wù)。由省級集約建設(shè)公共法律網(wǎng)上服務(wù)大廳、12348公共法律服務(wù)熱線等，實(shí)行無城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群區(qū)別的全省一站式服務(wù)。

鼓勵和引導(dǎo)公共法律服務(wù)資源向基層、農(nóng)村延伸。普遍設(shè)立鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)中心、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)站。促進(jìn)律師事務(wù)所與司法所“所所結(jié)對”，繼續(xù)開展律師進(jìn)村社工作，在基層設(shè)立公證信息員，發(fā)揮人民調(diào)解員、基層法律服務(wù)工作者貼近基層的服務(wù)優(yōu)勢，利用信息技術(shù)和流動服務(wù)等手段，把法律服務(wù)送到基層群眾家門口，不斷緩解基層和農(nóng)村法律服務(wù)資源不足狀況。

鼓勵和引導(dǎo)法律服務(wù)資源向粵東西北地區(qū)傾斜。鼓勵珠三角地區(qū)采用定向援助、對口支援和對口幫扶等多種形式，將更多法律服務(wù)資源向粵東西北地區(qū)傾斜。鼓勵和支持律師事務(wù)所和律師到粵東西北地區(qū)設(shè)立分所和執(zhí)業(yè)，通過財政補(bǔ)助等方式支持律師較少的縣（市、區(qū)）加強(qiáng)國資律師事務(wù)所建設(shè)。探索建立律師參與公益法律服務(wù)長效機(jī)制，探索建立實(shí)習(xí)律師到粵東西北地區(qū)值班工作制度。推進(jìn)律師、實(shí)習(xí)律師到粵東西北地區(qū)開展村（社區(qū)）法律顧問工作的對口支援。參照“1+1”法律援助志愿者行動和“同心·律師服務(wù)團(tuán)”的做法，建立對口幫扶機(jī)制，引導(dǎo)法律服務(wù)志愿者到粵東西北地區(qū)開展公益服務(wù)。指導(dǎo)粵東西北地區(qū)通過調(diào)整、調(diào)動、招聘等方式充實(shí)公證員隊伍。

（八）服務(wù)平臺

公共法律服務(wù)需要通過服務(wù)平臺深入到基層末稍，才能解決服務(wù)群眾的“最后一公里”問題，實(shí)現(xiàn)便捷提供。公共法律服務(wù)實(shí)體服務(wù)平臺和信息化網(wǎng)絡(luò)平臺共同構(gòu)成公共法律服務(wù)實(shí)體和虛擬的服務(wù)載體和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

公共法律服務(wù)實(shí)體平臺。以縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）為重點(diǎn)，對接或依托基層公共服務(wù)綜合平臺，結(jié)合實(shí)際采取多種方式，建立健全面向基層、便利群眾的綜合性公共法律服務(wù)中心（站、窗口），整合法律服務(wù)資源，集中進(jìn)駐各類別公共法律服務(wù)事項，提供綜合性、“一站式”服務(wù)。根據(jù)需要在特定領(lǐng)域或場所設(shè)立專門性公共法律服務(wù)中心（站、窗口）。

公共法律服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺。運(yùn)用信息化手段，以公共法律網(wǎng)上服務(wù)大廳和12348公共法律服務(wù)熱線為重點(diǎn)，建設(shè)全省統(tǒng)一的公共法律服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，加強(qiáng)與全省各類型基層公共服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺的對接整合，促進(jìn)實(shí)體平臺與網(wǎng)絡(luò)平臺融合聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)的“全省一站式”網(wǎng)上提供。

（九）管理運(yùn)行

加強(qiáng)公共法律服務(wù)的管理運(yùn)行，重點(diǎn)是落實(shí)組織保障、政策保障、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推進(jìn)公共法律服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

落實(shí)組織保障。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、司法行政主管、相關(guān)部門協(xié)作、社會力量參與”的工作機(jī)制，把構(gòu)建公共法律服務(wù)體系作為落實(shí)我省全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國和基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建立由組織、宣傳、政法、社工、發(fā)改、教育、公安、民政、司法行政、財政、人社、農(nóng)村、衛(wèi)生、稅務(wù)、法制、編制、工青婦等部門和單位參加的公共法律服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)和協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門要各司其職，分工負(fù)責(zé)，密切協(xié)作，形成合力，共同推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)。積極將公共法律服務(wù)納入各類考核體系中，發(fā)揮考核的導(dǎo)向、激勵和約束作用。鼓勵各地探索創(chuàng)新公共法律服務(wù)的思路、方式、舉措。開展公共法律服務(wù)宣傳，提高社會影響力。

落實(shí)政策保障。爭取黨委政府出臺政策文件，司法行政機(jī)關(guān)與相關(guān)部門聯(lián)合出臺配套文件，將構(gòu)建公共法律服務(wù)體系納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃和基本公共服務(wù)均等化范疇。出臺扶持、鼓勵性的政策措施，積極引導(dǎo)社會力量參與提供多層次、多樣化公共法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)提供主體和提供方式的多元化。

落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。提供公共法律服務(wù)是政府的責(zé)任，政府購買服務(wù)應(yīng)作為公共法律服務(wù)的主要保障方式。積極爭取各級政府將公共法律服務(wù)納入基本公共服務(wù)均等化保障體系，在資金安排、財政補(bǔ)貼等方面給予政策傾斜和重點(diǎn)支持。爭取將公共法律服務(wù)列入各級政府財政預(yù)算，編制公共法律服務(wù)產(chǎn)品的政府采購目錄，爭取全額或總體保障，爭取省財政安排轉(zhuǎn)移支付資金對粵東西北地區(qū)予以適當(dāng)支持，不斷提高公共法律服務(wù)保障水平，促進(jìn)公共法律服務(wù)的常態(tài)化、可持續(xù)建設(shè)和運(yùn)行。

推進(jìn)公共法律服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。以建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、優(yōu)質(zhì)高效”的公共法律服務(wù)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系為目標(biāo)，按照“頂層規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的原則，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的原理和方法，對公共法律服務(wù)中具有重復(fù)性和共同執(zhí)行的服務(wù)和管理內(nèi)容，制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)以及對標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況進(jìn)行評價并持續(xù)改進(jìn)。主要任務(wù)包括建立公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、建立公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評價改進(jìn)機(jī)制、建設(shè)高素質(zhì)的公共法律服務(wù)隊伍、創(chuàng)造有廣東特色的公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化品牌。

（十）績效評價

建立和完善公共法律服務(wù)績效評價機(jī)制，堅持以績效為導(dǎo)向，以群眾滿意為目標(biāo)，以科學(xué)評價為依據(jù)，制定和優(yōu)化評價內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和辦法。堅持過程評價與結(jié)果評價、短期效果評價與長遠(yuǎn)效果評價、社會效益評價與經(jīng)濟(jì)效益評價相結(jié)合，不斷完善評價指標(biāo)體系，積極引導(dǎo)專業(yè)評價機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織、專家和公眾參與對公共法律服務(wù)的績效評價，實(shí)行公共法律服務(wù)社會滿意度調(diào)查制度，強(qiáng)化公共法律服務(wù)績效評價結(jié)果的應(yīng)用，探索績效評價結(jié)果公開的路徑和機(jī)制。

三、我省“十三五”公共法律服務(wù)體系建設(shè)思路和實(shí)現(xiàn)措施

（一）總體目標(biāo)

以民生領(lǐng)域為重點(diǎn)，為全民提供法治宣傳教育和法治文化服務(wù)，開展法律顧問、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等領(lǐng)域的公益性法律服務(wù)，開展預(yù)防和化解民間糾紛的人民調(diào)解服務(wù)，為困難群眾和特定當(dāng)事人提供法律援助服務(wù)，為刑滿釋放人員提供教育、幫扶服務(wù)，引導(dǎo)和幫助公民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。通過完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加大服務(wù)投入，豐富供給方式，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)具有廣東特色的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。到2016年底，公共法律服務(wù)實(shí)體和信息化平臺網(wǎng)絡(luò)覆蓋全省城鄉(xiāng)，服務(wù)能力顯著提升，城鄉(xiāng)居民的基本法律需求有效滿足；到2020年，建成政府主導(dǎo)、社會參與、覆蓋城鄉(xiāng)、普惠均等、豐富多樣、優(yōu)質(zhì)便捷、管理有效、可持續(xù)的公共法律服務(wù)體系。

（二）基本要求

——保障權(quán)益，普惠均等。立足人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，編制公共法律服務(wù)項目，逐步拓展服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)供給能力和服務(wù)水平，不斷滿足人民群眾日益增長的基本法律需求，使每位公民都能均等享受到基本公共法律服務(wù)。

——整合資源，強(qiáng)化基層。整合人力和財力資源構(gòu)建公共法律服務(wù)體系，推進(jìn)公共法律服務(wù)體系城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，使服務(wù)資源在城鄉(xiāng)之間均衡布局、合理配置，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)在城鄉(xiāng)廣泛覆蓋。

——改革創(chuàng)新，壯大力量。完善政策扶持保障、管理運(yùn)行和監(jiān)督問責(zé)等機(jī)制，形成保障公共法律服務(wù)體系建設(shè)和運(yùn)行的長效機(jī)制。培育和壯大政府、社會、市場的各類公共法律服務(wù)提供主體，形成多方參與、共同推進(jìn)的工作格局。

——因地制宜，分步實(shí)施?？紤]廣東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、人群差異的現(xiàn)實(shí)，不同情況分別對待,盡力而為，量力而行，分步驟、分階段推進(jìn)公共法律服務(wù)體系的整體構(gòu)建。

（三）具體目標(biāo)和工作措施

——法治宣傳育民服務(wù)。以“全民學(xué)法尊法守法用法意識和法律素質(zhì)進(jìn)一步提高，養(yǎng)成法治的思維方式和行為習(xí)慣，在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境”為目標(biāo)。全面實(shí)施普法規(guī)劃，按照“誰主管誰普法”、“誰執(zhí)法誰普法”的原則，推進(jìn)法治宣傳教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位。加強(qiáng)法治宣傳教育公共設(shè)施、基層普法陣地、法治教育基地建設(shè)。創(chuàng)新方式方法和載體渠道，善于運(yùn)用新媒體新技術(shù)和公益平臺開展普法，注重在法律服務(wù)和案件辦理過程中以案釋法，提高普法針對性和實(shí)效性。建設(shè)法治文化設(shè)施，開展法治文化活動，在公共場所廣泛注入法治文化元素。

——法律行業(yè)便民服務(wù)。以“法律行業(yè)服務(wù)資源有效增長，政府供給不斷加大并合理配置，全民享受到普惠均等、優(yōu)質(zhì)便捷、可持續(xù)的法律行業(yè)服務(wù)，推進(jìn)基層治理法治化，維護(hù)群眾合法權(quán)益”為目標(biāo)。全面推行律師擔(dān)任“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度，開展各類型法律顧問工作，引導(dǎo)各類社會主體運(yùn)用法律手段處理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)；組建律師服務(wù)團(tuán)等開展專項法律服務(wù)，依法依規(guī)參與信訪、調(diào)解、群體性案（事）件處置和農(nóng)村社區(qū)工作等，提供公益性法律顧問、法律咨詢、12348公共法律服務(wù)熱線等服務(wù)，努力滿足基層治理和人民群眾的基本法律需求。拓展公證和司法鑒定業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)領(lǐng)域，推行便民利民惠民措施，開展公益性服務(wù)。引導(dǎo)基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者更多地為基層群眾辦理公益性法律事務(wù)。拓展法律服務(wù)行業(yè)涉外業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)領(lǐng)域，更好開展涉外公共法律服務(wù)。

——人民調(diào)解和民服務(wù)。以“人民調(diào)解在社會矛盾化解工作體系中的基礎(chǔ)作用得到充分發(fā)揮，成為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的第一道防線”為目標(biāo)。健全人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)和保障機(jī)制，發(fā)揮人民調(diào)解在多元化糾紛解決機(jī)制中的基礎(chǔ)作用。積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、企業(yè)事業(yè)單位大力開展基礎(chǔ)性人民調(diào)解，依靠群眾依法及時就地解決矛盾糾紛。以醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動爭議、物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域為重點(diǎn)，加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，拓展人民調(diào)解行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域和覆蓋區(qū)域。健全告知、勸導(dǎo)、協(xié)助、司法確認(rèn)等制度，推進(jìn)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動。

——法律援助惠民服務(wù)。以“構(gòu)建規(guī)范高效、便民惠民的法律援助管理和組織實(shí)施體系，滿足困難群眾和特定當(dāng)事人多層次的法律援助需求，實(shí)現(xiàn)應(yīng)援盡援、應(yīng)援優(yōu)援，維護(hù)受援人合法權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義”為目標(biāo)。落實(shí)法律援助政府責(zé)任，建立法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)刑事訴訟法律援助工作，探索律師參與申訴案件代理，加強(qiáng)法律援助與司法救助、社會救助的銜接，探索輔助性及非訴訟事務(wù)法律援助，不斷擴(kuò)大法律援助覆蓋面，實(shí)現(xiàn)應(yīng)援盡援、應(yīng)援優(yōu)援。全面打造“城市半小時、農(nóng)村一小時”法律援助服務(wù)圈，深化法律援助便民惠民措施。提高法律援助案件質(zhì)量，建立健全案件質(zhì)量評估體系。

——安置幫教安民服務(wù)。以“幫扶、教育刑滿釋放人員，促進(jìn)其融入社會，有效預(yù)防和減少重新違法犯罪，維護(hù)社會安定”為目標(biāo)。動員和引導(dǎo)社會力量，安置幫教刑滿釋放人員，實(shí)施救助管理。加強(qiáng)刑滿釋放人員銜接和教育幫扶工作。落實(shí)刑滿釋放人員社會保障、社會救助、就業(yè)扶持政策措施。推進(jìn)刑滿釋放人員安置基地建設(shè)。

課題組組長：

梁 震（廣東省司法廳副廳長）

課題組組員：

蘇錦丹（廣東省司法廳政策法規(guī)處處長）

李 靜（廣東省司法廳基層工作指導(dǎo)處副處長）

謝小峰（廣東省司法廳基層工作指導(dǎo)處主任科員）

陳新躍（廣東省司法廳基層工作指導(dǎo)處主任科員）

（責(zé)任編輯 朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項目編號：14GH2050。