淺析臺灣地方性“公投”的發(fā)展歷程、原因及影響

■ 楊廣霞

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淺析臺灣地方性“公投”的發(fā)展歷程、原因及影響

■ 楊廣霞

在民進黨全面執(zhí)政之初，臺灣“公投法”的修改即被提上日程?！肮斗ā钡男薷氖艿搅送饨缳|(zhì)疑，因為“公投法”的修改很大程度上會對臺灣的政治、經(jīng)濟、社會產(chǎn)生影響。然而實際上，臺灣很早就發(fā)起了地方性“公投”，在此有必要理清地方性“公投”的發(fā)展歷程、發(fā)起原因以及影響。

地方性“公投”發(fā)展歷程及類型

臺灣有關(guān)“公民投票”的主張，最早可追溯到廖文毅于1947年之后發(fā)起的臺灣“公民投票”自決、“臺灣托管運動”。他試圖以“公投”的名義來促進“臺獨”運動而達到臺灣自決，而所主張的“公投”的主要理念是臺灣的前途必須由臺灣全體人民決定。從1980年代開始，“公投”運動逐漸升溫，同時也成為民進黨的主要政治主張。在臺灣解嚴前，“公投”運動被認為與“臺灣獨立”、臺灣主權(quán)、臺灣自決等概念緊緊扣合，也成為相當具爭議性且敏感的議題。以主權(quán)運動為理念的“公投”，因較具政治爭議性，各界人士對此意見分歧無共識的情形下，進一步推動政治性“公投”運動的難度相當高。但是，不具政治性議題的地方性“公投”卻易推動，因此在地方政府或民間團體的推動下，臺灣的地方性“公投”運動從1990年高雄后勁地區(qū)住民反對“中油”第五輕油裂解廠之設置開始，轉(zhuǎn)向地方住民反對周邊設施之社會運動，為公眾對“公投”的理解與關(guān)注開辟出另一條道路。

在臺灣“公投法”立法之前，“公投”實踐多為地方性“公投”運動，至2003年“公投”立法之前，臺灣共舉行了21場地方性“公投”，而“公投”議題除了1998年臺南市政府舉辦“是否同意臺灣被中華人民共和國統(tǒng)治”具有主權(quán)性質(zhì)外，其他多為與地方住民切身相關(guān)之議題。如早在1990年解除戒嚴之初，高雄市楠梓區(qū)后勁部落就已經(jīng)針對五輕廠建廠與否舉辦了臺灣有史以來的第一次“公投”。臺灣當局事先聲明票決結(jié)果僅供參考，后以該次“公投”無法源依據(jù)為由，不采納其結(jié)果。1994年5月，由臺北縣貢寮鄉(xiāng)發(fā)端的，加上臺北縣、臺北市、宜蘭縣等共4次關(guān)于“核四”建廠與否的地方性“公投”，皆因臺灣當局以無法源依據(jù)為由而不采納其結(jié)果。在環(huán)境議題“公投”運動的影響下，1995年3月，開始了有關(guān)社區(qū)事務的地方性“公投”，即臺北縣汐止鎮(zhèn)公所舉辦關(guān)于該地遠東區(qū)平交道口立體地下道工程開辟與否的“公投”；6月，又有高雄縣大寮鄉(xiāng)公所舉辦的關(guān)于高屏溪義和段新生地開發(fā)與否的“公投”；8月，臺北市永康里和福住里關(guān)于永康公園東側(cè)巷道開辟為單向車道或人行專用道的“公投”，前兩次的結(jié)果并未為地方政府所執(zhí)行，臺北市政府則接受了永康公園案的結(jié)果。2003年6月和8月，分別由宜蘭縣五結(jié)鄉(xiāng)公所和宜蘭縣政府舉辦的決定五結(jié)村社區(qū)活動中心地點，以及決定臺灣省道臺九線宜蘭市段及臺七丙線三星段路名“公投”案，則是地方政府事先同意將決策權(quán)向人民開放的異例。此外，臺南市政府曾于1998年12月就是否同意在臺南縣七股鄉(xiāng)外海興建南部國際機場舉行過“公投”，澎湖縣團結(jié)自救聯(lián)盟曾于2002年6月就澎湖縣民是否贊成澎湖縣開放觀光賭場舉行“公投”，其結(jié)果都不為臺灣當局所采納。

從以上地方性“公投”的議題可以看出，主要涉及三大類，即環(huán)境議題、經(jīng)濟議題、地方層級及公共設施設置議題，而最主要的是與地方住民相關(guān)的環(huán)境議題。環(huán)境議題不但與地方住民的切身利益相關(guān)，也受特定政治勢力推動，自從1990年第一次地方性“公投”舉辦以來，“公投”運動使得環(huán)境議題的聲勢逐漸擴大，尤其“是否贊成‘核四’建廠”一案，除了設廠地點貢寮鄉(xiāng)率先以高達96.1%反對外，先后有臺北縣政府、臺北市政府、宜蘭縣政府對此議題亦舉辦“公投”。甚至2000年民進黨執(zhí)政之時，亦企圖以此議題拉升到全臺性“公投”?？梢?，單就此“‘核四’建廠”議題，已非只有貢寮一鄉(xiāng)之單純的社區(qū)型“公投”，而“核四”議題是一種具有外溢影響的議題，影響所及臨近縣市首當其沖舉辦“公投”反應當?shù)厝嗣裥穆?，但就全臺性角度來看，若貢寮鄉(xiāng)一鄉(xiāng)或臺北縣一縣“公投”反對建廠就停止興建“核四”，那么臺灣的公共政策又如何落實。其他議題，如汐止鎮(zhèn)的道路“公投”、高雄縣大貢寮鄉(xiāng)大寮開發(fā)“公投”、臺北市永康里永康公園“公投”、高雄縣民雄鄉(xiāng)寮頂社區(qū)“公投”、臺北市內(nèi)湖區(qū)大湖里與建醫(yī)寮區(qū)“公投”，皆是單純社區(qū)事務議題，因此，“公投”的區(qū)域范圍及票決結(jié)果應不致具有太大爭議。

這些地方性“公投”議題涉及與地方住民密切相關(guān)的環(huán)境問題、地方公共設施建設問題、經(jīng)濟問題。同時，這些“公投”的舉辦也比較粗放，除了原本不具政治性議題的“公投”，在臺灣各個政治勢力煽動下逐漸變?yōu)檎涡宰h題的幾個“公投”由政府舉辦，如“‘核四’公投”，及政府為了緩解壓力，主動舉辦“公投”，如臺中拜耳“公投”，還有臺南市政府舉辦的主權(quán)“公投”，其他不具政治性議題的“公投”皆由地方公民團體舉辦，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或自救會。這些“公投”雖然只是咨詢性“公投”，但是地方住民的意見表達卻不僅僅受到媒體的關(guān)注，也形成一股不可忽視的公民社會力量。

臺灣地方性“公投”大量出現(xiàn)的原因

臺灣地方性“公投”發(fā)起于1990年，亦即臺灣政治轉(zhuǎn)型之后。而地方性“公投”在1990年以后之所以風起云涌般出現(xiàn)，平均每年1.6次，次數(shù)如此頻繁，除了跟臺灣民眾政治參與擴大、特定政治勢力推動有關(guān)，另外也與當時世界各地的地方性公投運動有關(guān)，其中最重要的是，當時的在野黨民進黨對臺灣地方性“公投”運動的發(fā)展起了推波助瀾作用。

臺灣政治轉(zhuǎn)型及民眾政治參與意識提高。一般而言，民主化會給民眾以機會，從而使一個國家中民眾參與政治決策的次數(shù)在一定時間內(nèi)大大增多。隨著解嚴后臺灣政治環(huán)境日益開放，臺灣民眾的政治參與度也隨之日益擴大，尤其是積極參與非政治性議題的地方性“公投”。民眾積極參加“公投”運動的原因，一方面因為臺灣政治解嚴給他們提供了客觀的參與機會，另一方面因為每個民眾其實都是政治人，當面對與自身利益相關(guān)的問題時，地方住民就拿起“政治人”的權(quán)利積極投入“公投”中。在客觀與主觀因素影響下，臺灣地方民眾政治參與逐漸擴大，同時地方性“公投”也得到地方住民支持與呼應，他們甚至自發(fā)地發(fā)起“公投”，如臺北市內(nèi)湖區(qū)大湖里“公投”，就是民眾以參與慈濟基金會興建醫(yī)療院園區(qū)的政策制定而發(fā)起的；大園鄉(xiāng)北港村增設垃圾場“公投”，就是臨時村民大會以反對在北港村設立垃圾場而發(fā)起的。民眾參與地方性“公投”，同時也增強了民眾參與政治決策信心，為其后民眾積極參與公民運動奠定了基礎。

特定政治勢力積極推動“公投”運動。臺灣“公民投票法”的始作俑者是民進黨等“臺獨”勢力，民進黨不只以“公投”作為其最終實現(xiàn)“臺獨”的工具，而且在早期的地方性“公投”中，民進黨還扮演著重要角色。特別指出的是，民進黨將環(huán)境議題視為一個可以開拓選票的領域，許多政治人物積極介入地方環(huán)境抗爭，他們試圖通過推動地方性“公投”來實現(xiàn)自身的在地化，深耕基層，為民眾發(fā)聲，或者在自己執(zhí)政的地區(qū)實行“公投”，以咨詢地方住民意見來獲取地方住民支持。另外，民進黨不但作為地方的執(zhí)政者舉辦“公民投票”，而且民進黨籍人士還組建一些公民團體以推動地方性“公投”興起，如1990年11月，“臺獨聯(lián)盟”前主席蔡同榮糾集部分長老教會頭目、民進黨領導人以及一些“自由派”學者、原住民和企業(yè)主，成立所謂“公民投票促進會”，揭橥“推行公民投票運動，由臺灣住民決定重要公共政策、憲政改革或臺灣前途”。前面一些案例中發(fā)動“公投”的地方政府多為民進黨執(zhí)政，民進黨在長期無法付諸自決“公投”下，以環(huán)境議題促發(fā)“公投”，不僅呈現(xiàn)其對臺灣大局與縣市地方權(quán)限之不滿，更是長期對執(zhí)政的國民黨當局的一種抗衡表現(xiàn)，這也與某些先進國家“公投”的經(jīng)驗相似，即“公投”發(fā)動者多為少數(shù)反對黨。

爭議性大的公共問題。當?shù)胤阶∶衩媾R切身相關(guān)的環(huán)境或經(jīng)濟問題威脅時，發(fā)聲或表達反對意見無效后，他們就會使用“公投”作為抗爭方式。作為一種運動手段，“公投”往往強而有力地表達了居民的意志團結(jié)，也可喚起公眾注意。另外，也有一些地方環(huán)境爭議透過“公投”方式獲得解決，這些爭議案件通常規(guī)模較小，但卻需要居民共同承擔決策后果。這種以地方“公投”挑戰(zhàn)“中央”或上級地方自治團體既有決策之實踐經(jīng)驗，是臺灣地方住民使用的主要方式。地方性“公投”議題大多于草根基層產(chǎn)生，高度依賴在地認同，住民通過“公投”強烈地表達住民之間的共識。

國際因素的影響。臺灣地方性“公投”發(fā)起于臺灣政治轉(zhuǎn)型之后，同時也受世界各國地方性“公投”影響。臺灣在1980年代尤其受到全球第三波民主化浪潮下來自菲律賓、韓國等民主化經(jīng)驗的推動，不但加速展開民主轉(zhuǎn)型，也因應臺灣經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相生的社會問題，地方性“公投”為民主化政治資源動員場域的環(huán)境保護運動提供了社會動能。

地方性“公投”的影響

臺灣地方性“公投”出現(xiàn)數(shù)量如此之多，對其本身而言促進了“公投”的法制化；對執(zhí)政者來說，使得執(zhí)政者的決策能力受到限制，這不但弱化了代議制政府的功能，同時也可能會產(chǎn)生其他外溢效應，如影響經(jīng)濟發(fā)展等；另外也加強了民粹化動員，影響臺灣政黨政治發(fā)展。

地方性“公投”實踐推動“公投”立法。臺灣“公投”經(jīng)歷了從體制外抗爭到體制內(nèi)合法化的過程，即實現(xiàn)了“公投立法”。在“公投”立法之前，一方面地方政府為了緩解執(zhí)政壓力把地方公共政策交給地方住民進行“公投”，另一方面，公民團體為反對執(zhí)政者的政策決策而發(fā)起“公投”，激起了住民積極參與“公投”的熱情，更使得原本不具政治性議題的“公投”深入人心。這使得地方住民產(chǎn)生了支持“公投立法”的個人意識，這種推動“公投立法”的方式是地方住民自下而上的推動方式。

當“公投”引起地方住民參與社會公共議題的注意力后，隨著“公投”不斷增加，“公投”也隨之深入人心，這為后來執(zhí)政黨推動“公投”立法做了有利鋪墊。如在2003年伴隨著“非典”病毒的蔓延，陳水扁借助該議題不斷鼓動民粹推動“公投”立法，同時又借助所謂“民意”不斷鼓動“公投”運動，這使得“公投”立法達到了前所未有的“恰當”時機，這可謂自上而下地推動“公投”法制化運動，在朝野各方多次博弈后，“公投”終于完成法制化。

地方性“公投”影響政府的決策行為并在一定程度上影響了臺灣經(jīng)濟發(fā)展。地方性“公投”不失為地方民眾表達民意一個途徑，也是地方民眾參與地方公共事務一種政治參與行為。然而，不是每一個民眾都具備專業(yè)素養(yǎng)，如果任何投資建設都要經(jīng)過大多數(shù)民眾“公投”，那么決策將被多數(shù)民意所綁架影響政府的決策行為，同時也影響經(jīng)濟發(fā)展風向。像多年之前的拜耳“公投”，影響了歐洲投資者對臺灣的投資；澎湖博弈“公投”，影響了澎湖地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，同時也給澎湖經(jīng)濟帶來一定程度損失。在全球經(jīng)濟危機大環(huán)境下，臺灣經(jīng)濟一直處于萎靡不振狀態(tài)，臺灣經(jīng)濟若想從頹廢中掙脫出來，不但需要拉動內(nèi)需，也需要吸引外來投資者。若任何有爭議的投資都要經(jīng)過“公投”，將嚴重影響臺灣經(jīng)濟發(fā)展，同時也會浪費民眾的時間和臺灣當局的資源，可謂百害而無一利。

頻繁的地方性“公投”加重了民粹化動員。一般公民在概念上可能支持“公投”制度，但是大多數(shù)公民對其實際運用卻沒有太大興趣。而利益團體卻會為了與自己利害攸關(guān)的法案，花龐大的人力與財力去推動“公投”，以達到其目的。臺灣地方性“公投”經(jīng)歷了頻繁的投票，這不乏有特定政黨的政治煽動和政治利用，尤其是民進黨利用“公投”以抗爭執(zhí)政者國民黨的政策制定。頻繁的“公民投票”也因此給臺灣的政黨政治帶來了影響，即加重了民粹化動員。

地方性“公投”使得各政黨為獲取自身政治利益而不惜煽動民眾參與“公投”。特定政黨為了迎合民眾，總是在特定時機與場合煽動“公民投票”。例如，存在爭議很大的“核四公投”已經(jīng)纏繞臺灣20多年了，至今還未解決，它不但涉及環(huán)境問題，同時也涉及各政黨和政治人物的政治理念。2000 年10月，“核四”停建導致朝野對立，形成政治僵局；2002年9月至2004年3月，“核四公投”促進會接連發(fā)動苦行、靜坐，對民進黨當局也形成了很大壓力。自從臺灣政治解嚴后，臺灣社會一直處于藍綠惡斗中，而不同的政黨針對“核四”存廢的看法截然不同，這完全違背正常的政黨政治和臺灣社會的和諧發(fā)展。而民眾極易被環(huán)境議題所煽動，投入到積極的反對隊伍。

地方性“公投”雖然在“公投”立法之后出現(xiàn)次數(shù)較少，主要是因為“公投”門檻過高，推動“公投”運動的政治勢力民進黨已經(jīng)是執(zhí)政黨或最大的在野黨，對于民進黨來說，無需通過“公投”運動來擴大民意基礎。但是，2016年民進黨同時贏得臺灣地區(qū)領導人和立法機構(gòu)選舉后，給一直追求“臺灣獨立”的民進黨提供了推動“法理臺獨”的機會，而“公投”一直以來也是民進黨推動“法理臺獨”的工具。前段時間，民進黨大力推動修改“公投法”，主要集中在降低“公投”門檻、刪除“公審會”、把“領土變更案”納入“公投”范圍，這些修改提案很可能通過。如若“公投法”修改提案通過，很可能會給民進黨推動“法理臺獨”提供方便。但對于執(zhí)政的民進黨來說，很可能會給自身的執(zhí)政帶來困境，“公投”門檻降低，在野的國民黨有可能會扮演民進黨以前的角色，成為推動地方性“公投”的主要力量，頻繁推動“公投”。最終，民進黨很可能會作繭自縛。