下城區(qū)集體土地征收補(bǔ)償安置模式思考

杭州市國土資源局下城分局 張 民

下城區(qū)集體土地征收補(bǔ)償安置模式思考

杭州市國土資源局下城分局 張 民

2 014年以來，我國房地產(chǎn)市場深刻調(diào)整，房地產(chǎn)調(diào)控轉(zhuǎn)向“重長效、去行政化”，國家層面相繼出臺(tái)政策，鼓勵(lì)探索多元化住房保障體制。2014年杭州市頒布實(shí)施的《杭州市征收集體所有土地房屋補(bǔ)償條例》，就集體土地住宅房屋補(bǔ)償安置工作提出了新的要求。2015年市政府相繼出臺(tái)了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)住房保障貨幣化的指導(dǎo)意見》和《杭州市征收集體所有土地住宅房屋補(bǔ)償貨幣化安置指導(dǎo)意見》，積極推行貨幣化安置方式。同時(shí)，隨著城市化快速推進(jìn)，以調(diào)產(chǎn)安置為主導(dǎo)、政府直接投資建設(shè)安置房的拆遷安置模式，其邊際效應(yīng)正在遞減、后續(xù)問題逐步突顯，貨幣化安置方式可以在一定程度上縮短被補(bǔ)償人的過渡期限，緩解補(bǔ)償人的回遷安置壓力。另一方面，提供多種安置方式供老百姓選擇的全新安置模式，不僅有利于破解住房保障難題，推進(jìn)商品房去庫存化，更有利于豐富安置模式，促進(jìn)安置方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、下城區(qū)集體土地補(bǔ)償安置原有模式

作為全力打造中央商務(wù)區(qū)的下城區(qū)，城市化推進(jìn)進(jìn)程迅速，原有的14個(gè)村鎮(zhèn)建制也已經(jīng)全部撤村建居，實(shí)行城市化管理，原有的“城中村”也在逐步改造。至今，已有河?xùn)|、河西、潮王、打鐵關(guān)、燈塔、三塘、西文六個(gè)村基本完成整村拆遷。下城區(qū)原有的集體土地住宅房屋補(bǔ)償安置模式是以調(diào)產(chǎn)安置，也就是實(shí)物安置為主導(dǎo)，而根據(jù)2009年《杭州市集體土地住宅房屋拆遷貨幣化安置實(shí)施意見（試行）》（杭政辦函〔2009〕51號(hào)）選擇貨幣化安置方式的整個(gè)下城區(qū)范圍只有1戶，由此可見，原有的貨幣化安置方式在下城區(qū)并沒有吸引力。

二、下城區(qū)集體土地安置中存在的問題

（一）安置模式較為單一

下城區(qū)一直以來以調(diào)產(chǎn)安置為導(dǎo)向，對(duì)下城范圍內(nèi)的安置房定點(diǎn)、設(shè)計(jì)及建設(shè)啟動(dòng)相對(duì)較早，以滾動(dòng)建設(shè)為主，如果下城區(qū)以貨幣化安置為主導(dǎo)，那么建設(shè)完成的安置房勢必會(huì)大量的空余，因此，一直以來下城區(qū)是主推調(diào)產(chǎn)安置的。

（二）貨幣化安置獎(jiǎng)勵(lì)少

下城區(qū)對(duì)于選擇調(diào)產(chǎn)安置的被補(bǔ)償人設(shè)置了一系列的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼措施：如搬遷補(bǔ)貼，原合法面積“拆一還一”等，而選擇貨幣化安置的被補(bǔ)償人無法享受有原合法面積“拆一還一”等優(yōu)惠政策，只有購房后享受不超過貨幣化安置款2%的補(bǔ)貼，因此，被補(bǔ)償人將調(diào)產(chǎn)安置與貨幣化安置收益對(duì)比后，普遍認(rèn)為調(diào)產(chǎn)安置收益高于貨幣化安置收益，所以，下城區(qū)選擇貨幣化安置的人數(shù)幾乎為零。

（三）貨幣化安置局限多

2009年《杭州市集體土地住宅房屋拆遷貨幣化安置實(shí)施意見（試行）》（杭政辦函〔2009〕51號(hào)）這個(gè)貨幣化安置政策與當(dāng)前的實(shí)際情況出現(xiàn)了銜接上的空白，特別是貨幣化安置單價(jià)的確定、選擇期限過短、適用范圍受限以及貨幣化安置的獎(jiǎng)勵(lì)政策缺乏等因素的存在，使得被補(bǔ)償人認(rèn)為調(diào)產(chǎn)安置政策更優(yōu)，寧愿在外過渡，也不愿意選擇貨幣化安置。

三、下城區(qū)集體土地補(bǔ)償安置模式新探索

根據(jù)市政府《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)住房保障貨幣化的指導(dǎo)意見》和《杭州市征收集體所有土地住宅房屋補(bǔ)償貨幣化安置指導(dǎo)意見》，下城區(qū)積極推行貨幣化安置方式，并根據(jù)下城區(qū)的實(shí)際情況制定相應(yīng)的集體土地住宅房屋貨幣化安置的實(shí)施細(xì)則，以利于貨幣化安置工作的推進(jìn)及在實(shí)際中有可依據(jù)的操作規(guī)范。

（一）貨幣化安置的效應(yīng)分析

1.從政府層面

貨幣化安置有利于減輕政府征收及回遷安置的工作壓力。綜合下城區(qū)多年的拆遷實(shí)踐來看，拆遷工作難，就難在補(bǔ)償安置，“先拆遷、再建房、后安置”的模式，政府承受了巨大的建設(shè)壓力、管理壓力和輿論壓力，種種原因造成大量回遷戶到期無法回遷安置，過渡期的延長引發(fā)了新的社會(huì)矛盾。同時(shí)組織回遷安置占用的大量行政成本、安置房空置成本和安置后的物業(yè)管理成本等隱性支出雖無法直接計(jì)算但對(duì)改造成本的影響巨大。而貨幣化安置，少拿房多拿錢，政府回遷安置對(duì)應(yīng)的面窄了量少了，工作壓力得到減輕，工作效率得以提升。

2.從社會(huì)層面

貨幣化安置有利于促進(jìn)城市發(fā)展。推行貨幣化安置，可以增強(qiáng)回遷戶的實(shí)際購買力，回遷戶拿到貨幣補(bǔ)償款后根據(jù)自己的意愿購買合適的商品房，能有效消除空置商品房，盤活房地產(chǎn)市場，提升土地價(jià)值，帶動(dòng)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。同時(shí)貨幣化安置后節(jié)約的地塊沒有安置房建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的束縛，因此建筑布局、體量、標(biāo)準(zhǔn)和功能等因素都可以得到充分考慮，以達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，更能發(fā)揮下城區(qū)城中村區(qū)塊的區(qū)位優(yōu)勢。

3.從個(gè)體層面

貨幣化安置有利于被補(bǔ)償人融入城市。長期以來，下城區(qū)回遷安置一直以調(diào)產(chǎn)安置方式為主，被補(bǔ)償人從老的“城中村”搬離后仍然群體性居住在一起，從而形成新的“城中村”“大村變小村”量變質(zhì)未變，各種矛盾與問題依然存在甚至更為集中。實(shí)行貨幣化安置后，被補(bǔ)償人可自由選擇購買不同區(qū)域、地段的商品房，與城市居民為鄰，原有的生活、居住習(xí)慣都會(huì)逐步改變，有利于被補(bǔ)償人真正融入城市，從而逐步消除“城中村”的存在。

（二）貨幣化安置的原則分析

下城區(qū)原有的安置模式單一、安置房建設(shè)周期長、在外過渡期久，維穩(wěn)壓力大，如何改變這一現(xiàn)狀，其根源在于安置的原則及安置方式的導(dǎo)向問題。筆者認(rèn)為，符合下城區(qū)的安置方式應(yīng)遵循三個(gè)原則。一是多元化組合原則。由原先較為單一的調(diào)產(chǎn)安置方式向調(diào)產(chǎn)安置與貨幣安置兩種安置方式并舉轉(zhuǎn)變，被補(bǔ)償人可選擇全調(diào)產(chǎn)安置、全貨幣化安置和部分調(diào)產(chǎn)部分貨幣化的安置方式，使得被補(bǔ)償人的“選擇多元化”。二是保障被補(bǔ)償人合法權(quán)益原則?？s小調(diào)產(chǎn)安置與貨幣化安置兩種安置方式的政策差距，促進(jìn)貨幣化安置價(jià)值與調(diào)產(chǎn)安置價(jià)值基本相當(dāng)，讓被補(bǔ)償人“可以選，有的選”，確保其選擇權(quán)。三是因地制宜平穩(wěn)推進(jìn)原則。不搞“一刀切”，獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合下城區(qū)的實(shí)際合理確定，引導(dǎo)被補(bǔ)償人理性選擇貨幣化安置方式，減少對(duì)房地產(chǎn)市場和當(dāng)前拆遷安置工作的干擾，積極“鼓勵(lì)貨幣化”。

（三）貨幣化安置的價(jià)值分析

1.被補(bǔ)償人自身的意愿

從座談走訪中了解到，被補(bǔ)償人一直在被拆遷地居住，大部分被補(bǔ)償人一般都愿意在回遷安置地選擇一套或二套安置房，即使自己不住，也可用于出租，也可以去選擇自己喜歡的商品房，也使原有的人脈親戚關(guān)系得到保持，也使自己的意愿得到充分體現(xiàn)。

2.上市交易后收益測算

為確定合適下城區(qū)的貨幣化安置方式，對(duì)全貨幣化安置、部分貨幣化安置、全調(diào)產(chǎn)安置三種安置方式的不同組合下，不同批建類型的被補(bǔ)償人將調(diào)產(chǎn)安置房上市交易后的收益與貨幣化安置的收益進(jìn)行一系列的對(duì)比分析，可得出：選一套安置房然后上市交易加余下面積貨幣化安置的收益大于全調(diào)產(chǎn)安置上市后的收益，也大于全貨幣化安置的收益。

3.新增總成本的增加值分析

對(duì)三種安置方式的不同組合下政府新增總成本進(jìn)行研究，通過分析認(rèn)為，采用全貨幣化安置方式的新增總成本將大大高于選擇部分貨幣化安置方式的新增總成本。

因此，建議引導(dǎo)選擇部分貨幣化安置與全調(diào)產(chǎn)安置相結(jié)合的安置方式，提高部分貨幣化安置比例，合理控制成本，以利于下城區(qū)城中村改造的可持續(xù)推進(jìn)。

四、下城區(qū)集體土地貨幣化安置獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼設(shè)置的思考

與其他城區(qū)相比，下城區(qū)的區(qū)域位置相對(duì)較好，城市化推進(jìn)較早，宅基地房屋出租率高、租金收益較大，對(duì)拆遷來說，難度增大不少，因此，根據(jù)下城區(qū)實(shí)際情況制定相應(yīng)的貨幣化安置獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策，對(duì)后續(xù)的征收補(bǔ)償工作將起到至關(guān)重要的作用。

貨幣化安置的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼分兩大部分考慮。經(jīng)補(bǔ)償人與被補(bǔ)償人協(xié)商一致，被補(bǔ)償人可以選擇全部或者部分貨幣化安置。

（一）選擇全部貨幣化安置補(bǔ)償補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及理由

1.選擇全部貨幣化安置的可享受調(diào)產(chǎn)安置中區(qū)定獎(jiǎng)勵(lì)及補(bǔ)貼（除搬遷補(bǔ)貼費(fèi)外），其中搬遷補(bǔ)貼費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)一次性發(fā)放12個(gè)月。

根據(jù)補(bǔ)償與安置相分離的原則，該補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)置是與房屋拆遷補(bǔ)償時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)相一致的，搬遷補(bǔ)貼費(fèi)按照12個(gè)月設(shè)定與市定的貨幣化安置的過渡費(fèi)發(fā)放時(shí)間一致。

2.適用市城中村改造政策的被補(bǔ)償人，選擇全部貨幣化安置的，原合法建筑面積超過安置面積部分，可給予一次性補(bǔ)償。具體計(jì)算如下：原合法建筑面積超過安置面積部分面積×貨幣化安置單價(jià)×50%。

制定該補(bǔ)償方案的理由：原合法建筑面積超過安置面積部分，在調(diào)產(chǎn)安置時(shí)以綜合價(jià)由被補(bǔ)償人回購，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為使用權(quán)，按目前的政策無法上市交易，以建設(shè)單位及被補(bǔ)償人共有的性質(zhì)存在。原合法建筑面積超過安置面積部分的，畢竟是被補(bǔ)償人經(jīng)審批同意建造的面積，該部分面積以重置價(jià)結(jié)合成新的兩倍約2000元/平方米的價(jià)格對(duì)被補(bǔ)償人補(bǔ)償，價(jià)值太低。因此，制定以上補(bǔ)償方案，可以解決該矛盾。

3.選擇全部貨幣化安置的，調(diào)產(chǎn)安置中的區(qū)定增擴(kuò)面等優(yōu)惠不再享受。

下城區(qū)因農(nóng)戶批地建房的時(shí)間不同，各歷史階段的宅基地批建的標(biāo)準(zhǔn)也不相同，為解決歷史遺留問題，在農(nóng)居調(diào)產(chǎn)安置時(shí)對(duì)大、中、小戶的批建標(biāo)準(zhǔn)予以明確，且同意以市場優(yōu)惠價(jià)的形式擴(kuò)面。該擴(kuò)面為區(qū)定調(diào)產(chǎn)安置享受的政策，全部貨幣安置不涉及該部分面積，不應(yīng)補(bǔ)貼。

4.選擇全部貨幣化安置的，可按貨幣化安置款的5%給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)在簽訂征地房屋補(bǔ)償安置協(xié)議之日前后12個(gè)月內(nèi)購買杭州地區(qū)商品住房的，可憑購買商品住房的購房發(fā)票按貨幣化安置款的5%給予補(bǔ)貼。

這是根據(jù)《杭州市征收集體所有土地住宅房屋補(bǔ)償貨幣化安置的指導(dǎo)意見》第九條進(jìn)行制定，并將購房時(shí)間設(shè)定為簽訂貨幣化安置協(xié)議之日前后12個(gè)月，為了讓被補(bǔ)償人可以提前去選看自己心儀的商品房。

（二）選擇部分貨幣化安置補(bǔ)償補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及理由

1.選擇部分貨幣化安置的，按其安置面積所占份額發(fā)放12個(gè)月搬遷補(bǔ)貼費(fèi)，剩余選擇調(diào)產(chǎn)安置的，按其安置面積所占份額按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。

該標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定將調(diào)產(chǎn)安置、全貨幣化安置統(tǒng)盤進(jìn)行了考慮，部分貨幣化安置部分與前款全調(diào)產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)相同，部分調(diào)產(chǎn)安置的按其安置面積所占的份額享受其應(yīng)有的政策，最大限度地保障了補(bǔ)被償人的權(quán)益。

2.適用市城中村改造政策的被補(bǔ)償人，選擇部分貨幣化安置部分調(diào)產(chǎn)安置的，原合法建筑面積超過安置面積部分，給予一次性補(bǔ)償，不享受調(diào)產(chǎn)安置。具體計(jì)算如下：原合法建筑面積超過安置面積部分面積×貨幣化安置單價(jià)×50%。

3.選擇部分貨幣化安置的，調(diào)產(chǎn)安置中的區(qū)定增擴(kuò)面等優(yōu)惠不享受，選擇部分調(diào)產(chǎn)安置的被補(bǔ)償人根據(jù)其安置面積所占份額享受區(qū)定增擴(kuò)面補(bǔ)貼，不再享受調(diào)產(chǎn)安置。區(qū)定增擴(kuò)面補(bǔ)貼計(jì)算如下：可享受的區(qū)定增擴(kuò)面份額部分的面積×貨幣化安置單價(jià)×50%。

部分貨幣化安置中選擇調(diào)產(chǎn)安置的人員按其選擇調(diào)產(chǎn)安置面積所占的份額享受補(bǔ)貼，不調(diào)產(chǎn)安置，給予補(bǔ)貼是與全調(diào)產(chǎn)安置對(duì)等，同時(shí)也可控制安置房建設(shè)的規(guī)模和戶型，便于拆遷時(shí)確定房源戶型。

4.選擇部分貨幣化安置的，可按貨幣化安置款的8%給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)在簽訂征地房屋補(bǔ)償安置協(xié)議之日前后12個(gè)月內(nèi)購買杭州地區(qū)商品住房的，可憑購買商品住房的購房發(fā)票按貨幣化安置款的2%給予補(bǔ)貼。

設(shè)定上述獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)：一是根據(jù)成本測算，不管是全貨幣化安置還是部分調(diào)產(chǎn)安置部分貨幣化安置，總的成本均要超過全調(diào)產(chǎn)安置的成本，全貨幣化安置的成本增加最多。當(dāng)容積率達(dá)到2.5，融資成本爭取最低，且樓面地價(jià)達(dá)到最高時(shí)，部分貨幣化安置的選擇為50%時(shí)，新增加的成本可控制在相對(duì)較低的區(qū)域。二是簽約獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定8%是為了鼓勵(lì)貨幣化安置,購房補(bǔ)貼2%是根據(jù)市政府去商品房庫存的指導(dǎo)意見制定，沿用了原51號(hào)貨幣化安置文件中對(duì)購房的補(bǔ)貼政策。

5.對(duì)于選擇一套調(diào)產(chǎn)安置房，剩余面積貨幣化安置的，則再增發(fā)貨幣安置款的4%作為獎(jiǎng)勵(lì)。

從走訪中了解到，被補(bǔ)償人大部分愿意在原居住地拿部分安置房，同時(shí)他們也希望可以有機(jī)會(huì)去選擇自己喜歡的商品房，享受更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務(wù)?；谶@點(diǎn)，假設(shè)主推一套安置房，其余貨幣化安置。我們通過全調(diào)產(chǎn)安置與全貨幣化安置的收益對(duì)比、部分調(diào)產(chǎn)安置與貨幣化安置的收益對(duì)比、選擇貨幣化安置人數(shù)不同所產(chǎn)生的收益對(duì)比，得出：當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為簽約時(shí)8%，購房補(bǔ)貼2%，選一套獎(jiǎng)勵(lì)4%時(shí)，批建面積為75*3和110*3的被補(bǔ)償人，選一套安置房然后上市交易加余下面積貨幣化安置的收益大于全貨幣化安置的收益，也大于全調(diào)產(chǎn)安置上市交易后的收益；作為主導(dǎo)戶型批建面積95*3的被補(bǔ)償人，全貨幣化安置的收益低于全調(diào)產(chǎn)安置上市交易后的收益；選一套安置房然后上市交易加余下面積貨幣化安置的收益大于全調(diào)產(chǎn)安置上市后的收益，也大于全貨幣化安置的收益。由此可見，選一套安置房余下面積貨幣化安置時(shí)，被補(bǔ)償人可獲得的收益相對(duì)較大。因此，下城區(qū)適合部分貨幣化部分調(diào)產(chǎn)安置，設(shè)置“只選擇一套調(diào)產(chǎn)安置房的，剩余面積貨幣化安置的，則再增發(fā)貨幣安置款的4%作為獎(jiǎng)勵(lì)?！睒?biāo)準(zhǔn)是為了助推被補(bǔ)償人選一套安置房自住，其余貨幣化安置。

貨幣化安置將是未來的發(fā)展趨勢和工作要求，貨幣化安置也將逐步成為城中村改造的主流安置方式，其所產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)也是巨大的。雖然短期內(nèi)貨幣化安置對(duì)區(qū)財(cái)政會(huì)造成一定的壓力，但對(duì)于被補(bǔ)償人來說，他們有更大的機(jī)會(huì)去選擇自己喜歡的商品房，享受更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務(wù)。從長遠(yuǎn)來說，鼓勵(lì)貨幣化安置，也降低了政府管理成本和社會(huì)管理壓力。