打造社會(huì)資源參與社區(qū)矯正工作新模式的思考

劉 穎 宋國立（北京市大興區(qū)司法局）

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打造社會(huì)資源參與社區(qū)矯正工作新模式的思考

劉 穎 宋國立（北京市大興區(qū)司法局）

2003年，北京市大興區(qū)開始社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，至今已十余年。大興區(qū)的社區(qū)矯正工作取得了一系列的豐碩成果，為維護(hù)地區(qū)和諧穩(wěn)定作出了一定貢獻(xiàn)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，社區(qū)矯正工作發(fā)展也出現(xiàn)了一些瓶頸性問題，如不妥善解決，將影響社區(qū)矯正質(zhì)量的進(jìn)一步提升，進(jìn)而對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成不利影響。為解決當(dāng)前社區(qū)矯正工作中存在的一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題，本文從引入專業(yè)社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的角度對(duì)社區(qū)矯正體制機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行研討，力爭(zhēng)在這方面作一些有益的探索和嘗試。

一、基本情況

大興區(qū)是北京最早開展社區(qū)矯正試點(diǎn)的地區(qū)之一。截至目前，累計(jì)管理社區(qū)服刑人員近4000人。目前，正在執(zhí)行社區(qū)矯正人員342名，分布在全區(qū)20個(gè)鎮(zhèn)、街道，由屬地司法所進(jìn)行管理。司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作的隊(duì)伍力量主要由三部分組成：一名司法助理員（兼職）、一名監(jiān)獄教育矯治系統(tǒng)抽調(diào)社區(qū)矯正干警和4~5名由勞動(dòng)部門招聘的“40、50”下崗再就業(yè)人員組成的勞動(dòng)協(xié)管員參與矯正工作。

自社區(qū)矯正實(shí)施以來，大興區(qū)司法行政部門努力克服人手少、干警隊(duì)伍不穩(wěn)定、協(xié)管員年齡偏大專業(yè)水平較低等困難，整體工作實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服刑人員無重特大刑事案件，無極端暴力行為，無較大社會(huì)影響的事件，無脫管漏管的“四無”目標(biāo)；重新違法犯罪率持續(xù)低于全市平均水平；教育矯正質(zhì)量在全市處于領(lǐng)先位置。

二、面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）社區(qū)服刑人員數(shù)量呈現(xiàn)較快上升態(tài)勢(shì)

主要有以下幾方面原因：一是2012年3月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和同年7月市公檢法司等部門的《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》中都要求常住人口的社區(qū)矯正工作由居住地管理。由于原來只接收北京戶籍的矯正人員，現(xiàn)在常住人口和戶籍人口都要納入本區(qū)矯正，而且目前大興區(qū)常住人口的犯罪率占絕大多數(shù)，這也將使社區(qū)服刑人員數(shù)量很快攀升。二是新《刑事訴訟法》對(duì)未成年人犯罪案件處理的慎重和保護(hù)，加大了法院對(duì)未成年犯罪判處非監(jiān)禁刑的幾率。三是隨著我國司法體制改革的深入推進(jìn)，一些輕微的違法犯罪行為也有可能轉(zhuǎn)為社區(qū)矯正服刑方式。四是隨著大興新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展，伴隨而來的則是社會(huì)矛盾多元化、復(fù)雜化，由此而引發(fā)的輕微刑事案件將呈持續(xù)上升趨勢(shì)，而大部分輕微刑事案件的罪犯都將進(jìn)入社區(qū)矯正。

（二）社區(qū)矯正工作標(biāo)準(zhǔn)將日益提高

社區(qū)矯正作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的刑罰執(zhí)行工作，涉及面廣，要求標(biāo)準(zhǔn)高，任務(wù)艱巨。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是隨著《刑法》和《刑事訴訟法》的修改，社區(qū)矯正被正式寫入法律，這為此項(xiàng)工作的開展提出了更嚴(yán)更高的標(biāo)準(zhǔn)和條件。二是《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》都嚴(yán)格按照刑罰執(zhí)行的理念和要求，對(duì)社區(qū)矯正工作提出了具體而規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，僅適用的表格即有43份，對(duì)矯前調(diào)查、交付、接收、實(shí)施、處罰、收監(jiān)、解除與終止等各個(gè)環(huán)節(jié)都作了詳細(xì)的執(zhí)法性規(guī)定。三是規(guī)定了擬適用非監(jiān)禁刑的審前社會(huì)調(diào)查和居住地核實(shí)兩項(xiàng)工作。這兩項(xiàng)工作，數(shù)量多，要求高，任務(wù)重，增加了社區(qū)矯正的工作難度。四是隨著新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)矛盾增多，當(dāng)前的維穩(wěn)工作日益繁重，社區(qū)服刑人員訴求多元，管理風(fēng)險(xiǎn)和難度加大，管理成本也快速上升。

（三）司法行政人員的監(jiān)管和幫教角色存在沖突

在現(xiàn)有社區(qū)矯正體制下，社區(qū)服刑人員的日常管理和矯正主要由司法所的司法助理員和社區(qū)矯正干警負(fù)責(zé)，兩者都是社區(qū)矯正執(zhí)法人員，監(jiān)管責(zé)任高于一切。但是基于社區(qū)矯正的工作性質(zhì)，社區(qū)矯正既要對(duì)社區(qū)服刑人員嚴(yán)格執(zhí)法以維護(hù)安全穩(wěn)定，又要對(duì)其開展幫扶解困以體現(xiàn)人文關(guān)懷。實(shí)踐中，執(zhí)法干警尊重社區(qū)服刑人員的人格，能夠與其建立相對(duì)和諧的信任關(guān)系，這是值得肯定的。但是，當(dāng)他們需要從執(zhí)法者角度開展工作時(shí)，卻往往不能擺脫服務(wù)者身份的拘束，監(jiān)管和幫扶的角色沖突給執(zhí)法者帶來了執(zhí)法的尷尬。執(zhí)法角色很大程度受制于服務(wù)角色，往往是要想開展規(guī)定執(zhí)法動(dòng)作，必須先做好服務(wù)工作，甚至出現(xiàn)了不能給社區(qū)服刑人員辦理低保、申請(qǐng)救濟(jì)，執(zhí)法人員就“虧欠”了矯正人員的心理。一旦社區(qū)服刑人員因沒有被“服務(wù)”好而不滿、信訪或鬧事，社區(qū)矯正工作人員、司法行政機(jī)關(guān)就有可能被行政問責(zé)，而執(zhí)法人員則陷入了“以服務(wù)換取執(zhí)法”的怪圈，引發(fā)了執(zhí)法者的內(nèi)在焦慮和外在功能失調(diào)。在工作中，一些基層工作者甚至出現(xiàn)畏難情緒，擔(dān)心矯正對(duì)象抵觸或脫管，許多矯正措施不敢積極開展，一些工作處于只能“哄”不敢“管”的被動(dòng)看管狀態(tài)。

（四）社區(qū)矯正工作隊(duì)伍亟待加強(qiáng)

社區(qū)矯正各項(xiàng)工作措施的落實(shí)全部在基層司法所。目前，大興區(qū)每個(gè)司法所僅有2至3名在編工作人員，他們要面對(duì)包括社區(qū)矯正、人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律宣傳等在內(nèi)的九項(xiàng)基本職能，還要承擔(dān)各鎮(zhèn)、街道交辦的相關(guān)任務(wù)，服務(wù)當(dāng)?shù)攸h委政府處理復(fù)雜疑難問題，工作量十分繁重，專門人員開展社區(qū)矯正工作精力不足。

在這種情況下，社區(qū)矯正工作基本依靠抽調(diào)的社區(qū)矯正干警。但由于這支隊(duì)伍的抽調(diào)性質(zhì)，其人事關(guān)系、考核評(píng)定、晉職晉級(jí)、薪酬發(fā)放等事關(guān)個(gè)人發(fā)展的重要事項(xiàng)仍由監(jiān)獄局負(fù)責(zé)，就導(dǎo)致身份的臨時(shí)性與職責(zé)的專職性之間的矛盾，為社區(qū)矯正工作的管理和長期發(fā)展帶來復(fù)雜性和不穩(wěn)定性。

由勞動(dòng)協(xié)管員構(gòu)成的協(xié)管員隊(duì)伍由“40、50”下崗再就業(yè)人員組成，每個(gè)司法所4~5名。他們憑借人熟、地熟等優(yōu)勢(shì)，開展了很多積極的工作。但是這支隊(duì)伍也存在著“先天不足”：普遍年齡偏大（現(xiàn)已接近五十、六十歲），學(xué)歷偏低（絕大多數(shù)集中在初中學(xué)歷），不具備專業(yè)知識(shí)和能力。鑒于這支隊(duì)伍存在的缺陷和問題，他們只能承擔(dān)相對(duì)簡(jiǎn)單的信息搜集工作，發(fā)揮信息員的作用，而難以勝任專業(yè)性強(qiáng)的社區(qū)矯正教育、矯正和幫扶工作，不能滿足當(dāng)前社區(qū)矯正專業(yè)化的要求，很大程度上影響社區(qū)矯正工作深入開展。

三、建議與對(duì)策

為了解決制約社區(qū)矯正工作長遠(yuǎn)發(fā)展的瓶頸性問題，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和刑罰執(zhí)行工作的新需要，調(diào)研組在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出以下建議：

（一）以專業(yè)司法社工事務(wù)所為依托，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作的“嵌入式”管理模式

為了順應(yīng)社區(qū)矯正工作新形勢(shì)和新要求，提高教育矯正質(zhì)量，全面轉(zhuǎn)化社區(qū)服刑人員，對(duì)社區(qū)服刑人員不但要強(qiáng)調(diào)管控，也要注重教育幫扶?，F(xiàn)有社區(qū)矯正執(zhí)法人員在管理上具有優(yōu)勢(shì)，但是社會(huì)工作、心理學(xué)等專業(yè)知識(shí)和能力則相對(duì)不足，在此情況下，可以嘗試引進(jìn)具有社會(huì)工作、心理咨詢等相關(guān)專業(yè)背景的社會(huì)人才資源，進(jìn)一步創(chuàng)新教育矯正工作模式，達(dá)到教育、挽救、感化社區(qū)服刑人員，使其順利融入社會(huì)的目的。尤其在重點(diǎn)人員教育、管理、轉(zhuǎn)化方面，更需要匹配專業(yè)素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人員。

在借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大興區(qū)司法局就如何利用專業(yè)社會(huì)工作方法參與社區(qū)矯正也進(jìn)行了積極的探索，經(jīng)過一年的項(xiàng)目試驗(yàn)，于2012年12月，注冊(cè)成立了全市首家專業(yè)司法社工事務(wù)所——北京市大興區(qū)博恒司法社工事務(wù)所。試圖在現(xiàn)有的司法行政體制下，通過合理的功能分工，引入一支連續(xù)可靠的專業(yè)力量，協(xié)助執(zhí)法人員開展社區(qū)矯正工作，實(shí)現(xiàn)社工和社區(qū)矯正執(zhí)法人員的合理分工，打造一種“嵌入式”服務(wù)模式，有效解決社區(qū)矯正剛性執(zhí)法和柔性關(guān)懷的尷尬與矛盾，促進(jìn)社區(qū)矯正工作向?qū)I(yè)化、精細(xì)化方向發(fā)展，推動(dòng)基層司法行政領(lǐng)域的社會(huì)治理創(chuàng)新。在社工力量成熟之后，可以分期分批逐漸替換現(xiàn)在的勞動(dòng)協(xié)管員隊(duì)伍，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作隊(duì)伍專業(yè)化的轉(zhuǎn)型。經(jīng)費(fèi)來源可以通過政府常項(xiàng)購買與專項(xiàng)購買社會(huì)服務(wù)相結(jié)合的形式確立資金保障機(jī)制。

（二）以推動(dòng)過渡性安置基地建設(shè)為載體，深化社區(qū)矯正工作幫扶救助機(jī)制

做好社區(qū)服刑人員的幫扶工作是預(yù)防和減少重新違法犯罪、維護(hù)社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定的重要措施。妥善解決社區(qū)服刑人員的生活和就業(yè)問題，幫助他們順利融入社會(huì)，是社區(qū)矯正工作的基本任務(wù)，也是保障和改善民生、踐行群眾路線的重要內(nèi)容。探索和建立社區(qū)服刑人員就業(yè)與社會(huì)保障機(jī)制，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)矯正工作實(shí)效，加強(qiáng)和創(chuàng)新特殊人群管理，維護(hù)全區(qū)的安全穩(wěn)定。由區(qū)司法局牽頭協(xié)調(diào)，國資委、經(jīng)信委等相關(guān)部門，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，選擇轄區(qū)內(nèi)熱心公益事業(yè)、符合過渡性安置條件的企業(yè)，作為過渡性就業(yè)安置基地，對(duì)社區(qū)服刑人員以及安置幫教人員給予過渡性就業(yè)安置，促使其順利回歸社會(huì)。過渡性就業(yè)安置基地的認(rèn)證可以參照以下條件：一是至少安置有3名社區(qū)服刑人員或安置幫教人員就業(yè)，且與企業(yè)其他職工同工同酬，享有同等福利、同等勞動(dòng)保護(hù)待遇；二是過渡性就業(yè)安置基地要與社區(qū)服刑人員或安置幫教人員簽訂幫教協(xié)議，與當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T建立聯(lián)系人，協(xié)助當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T隨時(shí)了解其思想、生活動(dòng)態(tài)，做好幫教工作，避免其再次違法犯罪。經(jīng)過區(qū)司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)證的過渡性安置基地，區(qū)人力社保局、國地稅等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)文件精神，對(duì)企業(yè)給予一定的補(bǔ)貼和稅收等優(yōu)惠政策。

（三）以建立社區(qū)矯正人力資源庫為突破，構(gòu)筑服務(wù)社區(qū)矯正工作的“智匯”平臺(tái)

社區(qū)矯正工作全面深入的發(fā)展，離不開全社會(huì)的關(guān)心與關(guān)注，離不開社會(huì)各界的支持和參與。尤其是各級(jí)政府維穩(wěn)部門、各村、居黨組織和具有一定專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的高素質(zhì)人才的參與、介入，會(huì)使社區(qū)矯正工作構(gòu)建起良好的家庭支持系統(tǒng)和社會(huì)支持系統(tǒng)，使政府關(guān)注特殊群體、尤其是特殊弱勢(shì)群體的舉措得到落實(shí)。同時(shí)，還可以帶來較高的工作熱情，帶來更加新穎而開闊的視角，增強(qiáng)社區(qū)矯正工作活力，推動(dòng)社區(qū)矯正工作更加深入、具體，更加具有創(chuàng)新性。實(shí)踐中，可以通過三個(gè)渠道建立社區(qū)矯正人力資源庫，打造社區(qū)矯正工作的“智匯”平臺(tái)。

一是區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府綜治維穩(wěn)部門要自覺地把社區(qū)矯正工作列入議事日程和工作日程，關(guān)注社區(qū)服刑人員的情況，做到對(duì)本轄區(qū)底數(shù)清、情況明，進(jìn)一步明確屬地責(zé)任到位、主體到位、管控到位。

二是各村、社區(qū)黨政組織要把社區(qū)矯正工作作為本村、社區(qū)的一項(xiàng)重要的日常工作來抓，要專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，積極配合司法行政部門搞好志愿者隊(duì)伍建設(shè)；隨時(shí)了解掌握社區(qū)服刑人員的動(dòng)態(tài)，了解解決社區(qū)服刑人員的思想、生活問題，形成管控、關(guān)愛、幫扶三位一體的工作格局。

三是進(jìn)一步鞏固完善社區(qū)矯正志愿者隊(duì)伍。組織基層村（居）委會(huì)工作人員、公檢法等部門離退休專業(yè)人員成立志愿者隊(duì)伍，發(fā)揮“群防群治”“專群結(jié)合”的優(yōu)勢(shì)，全面落實(shí)社區(qū)服刑人員的教育管控。

四是整合資源建立社區(qū)矯正工作專家?guī)臁４笈d新區(qū)有區(qū)屬以及駐區(qū)高等院校20余所，法律、社會(huì)工作、心理學(xué)等方面的專家、教授等專業(yè)人才資源豐富。同時(shí)區(qū)內(nèi)還擁有監(jiān)獄、教育矯治場(chǎng)所，監(jiān)獄、教育矯治干警在對(duì)罪犯的教育改造、心理疏導(dǎo)和危機(jī)干預(yù)等方面具有豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。未來可以整合大興轄區(qū)內(nèi)高等院校和監(jiān)獄、教育矯治系統(tǒng)專家、教授和專業(yè)人才，組建社區(qū)矯正專家人才庫，一方面定期組織專業(yè)人員為社區(qū)服刑人員提供專業(yè)、高效的服務(wù)，促進(jìn)其全面改造與轉(zhuǎn)化；另一方面，還可以為工作人員開展專業(yè)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力和工作水平。

五是區(qū)綜治委特殊人群管理專項(xiàng)組要組織吸納人大代表和政協(xié)委員參與社區(qū)矯正工作。充分借助人大代表和政協(xié)委員代表性強(qiáng)、影響力大、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，宣傳社區(qū)矯正工作，對(duì)社區(qū)服刑人員開展教育幫扶活動(dòng)，提升社區(qū)矯正的影響力和社會(huì)關(guān)注度，為社區(qū)矯正工作在大興區(qū)的深入開展?fàn)I造良好的社會(huì)氛圍。

（責(zé)任編輯 張文靜）