國土資源違法行為查處證據(jù)的收集與運用

慶元縣國土資源局 葉隆生

國土資源違法行為查處證據(jù)的收集與運用

慶元縣國土資源局 葉隆生

工作規(guī)程》，對調(diào)查取證的程序、證據(jù)范圍、證據(jù)要求、證據(jù)認(rèn)定等各個環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定。《規(guī)程》是指導(dǎo)國土資源違法行為查處工作，特別是證據(jù)收集與運用的基本準(zhǔn)則。證據(jù)的收集與運用，在現(xiàn)代法治社會越顯得特別重要，在國土資源執(zhí)法活動中必須高度重視證據(jù)的收集、審查與運用，認(rèn)真做好調(diào)查取證和證據(jù)運用工作的每一個環(huán)節(jié)。

2了《國土資源違法行為查處014年9月，國土資源部印發(fā)

一、證據(jù)的基本遵循

堅持程序公正原則，是對證據(jù)的基本要求。要做到這一點，必須遵循證據(jù)三屬性。在行政案件中，證據(jù)必須是與案件有關(guān)的事實，對客觀的事實反映，通過合法程序取得并以法定形式表現(xiàn)的對事實予以證明的材料。也就是證據(jù)必須同時具備客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性三個屬性。

客觀性要求，不論是實物證據(jù)還是言詞證據(jù)都必須是對與案件有關(guān)的客觀事實的反映，都要盡可能地排除人的主觀因素的影響，所證明的事實符合或者最接近客觀事實。在證據(jù)收集時要排除歪曲的、假設(shè)的、偽造的證據(jù)。判斷、推測或者評論的言詞不能作為定案的依據(jù)。如《規(guī)程》中規(guī)定，對當(dāng)事人、證人等詢問時，應(yīng)當(dāng)個別進(jìn)行。之所以要個別進(jìn)行，目的就是要排除外界對被詢問人的干擾，尤其是排除被詢問人之間相互影響、相互串通，進(jìn)而影響證據(jù)的真實性。證據(jù)的客觀性要求做到主、客觀的統(tǒng)一，力求尊重客觀規(guī)律，不僅要表現(xiàn)證據(jù)的外部特征，還要通過外部特征揭示內(nèi)在的本性，克服主觀偏見。

證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，是指證據(jù)必須與案件事實有著某種程度上的內(nèi)在聯(lián)系，能直接或者間接地起到證明案件事實的作用，才能作為定案的依據(jù)?！兑?guī)程》要求，對時間、地點、原貌與現(xiàn)狀、地類、面積、權(quán)屬、礦種、采出量、違法所得、實施主體、實施目的、實施過程、后果、相關(guān)手續(xù)辦理情況、其他部門處理情況、相關(guān)資料保存情況等內(nèi)容，只要與案件有關(guān)的，都要收集。收集與運用證據(jù)，應(yīng)如實地評價證據(jù)對案件事實的證明作用，關(guān)聯(lián)度大小，證據(jù)鏈的形成，進(jìn)而判斷主要證據(jù)和輔助證據(jù)。另外，關(guān)聯(lián)性要求，在收集證據(jù)時要注意所收集證據(jù)的先后和邏輯關(guān)系。如土地租賃，要先調(diào)查詢問存在租賃關(guān)系，然后再調(diào)查詢問租金問題，這個順序不能顛倒。

合法性屬性，這是形式要件，就是調(diào)查取證必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，證據(jù)的取得必須符合法律規(guī)定。重點要強(qiáng)調(diào)證據(jù)收集手段、方法的合法性。如調(diào)查人員不少于兩人，并應(yīng)當(dāng)出示證件。承辦人員與案件有利害關(guān)系或者可能影響公正處理的，是否回避，都要提醒當(dāng)事人有申請回避的權(quán)利。詢問筆錄和勘測筆錄要經(jīng)被調(diào)查人的認(rèn)可簽字捺印。不得采用引誘、威脅、侮辱等語言或者方式發(fā)問，等等。

二、證據(jù)的收集

收集與辦案有關(guān)的證據(jù)。作為國土資源違法行為查處使用的證據(jù)，是在立案后作出行政處罰決定前發(fā)生和形成的各種調(diào)查材料，但如果涉及到行政救濟(jì)和執(zhí)行，證據(jù)因素則要覆蓋到訴前或申請強(qiáng)制執(zhí)行前。這整個過程的證據(jù)收集，都是證明對案件查處和行政行為本身的合法性的不可或缺的制度設(shè)計。因此證據(jù)收集不能局限于調(diào)查取證階段，既要圍繞違法行為構(gòu)成，全面調(diào)查與案件相關(guān)聯(lián)的事實，收集證據(jù)，也要注重收集辦案活動中程序性的證據(jù)材料，證明行政行為的合法性，也就是實體性證據(jù)與程序性證據(jù)一并收集。在涉及同一違法行為同時觸犯兩個以上法律規(guī)范時，應(yīng)對各該法律規(guī)范所管轄的違法行為構(gòu)成有關(guān)的事實分別調(diào)查取證，以法規(guī)競合的規(guī)則取向采取較重違法行為的證據(jù)材料。

凡是作出行政處罰決定所依據(jù)的事實和證據(jù)必須在行政處罰決定作出前收集，在行政處罰決定作出后不能補充證據(jù)。《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定“被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)”。一方面不按照規(guī)定時限和要求舉證，面臨證據(jù)失權(quán)的不利后果，另一方面其實基本證據(jù)在作出行政行為之日已經(jīng)發(fā)生或者形成，才能以證據(jù)證明行政行為認(rèn)定的事實?！跋热∽C，后裁決”的規(guī)則要求，只能以在作出行政行為時收集的證據(jù)為證明行政行為合法的依據(jù)，行政行為一旦送達(dá)生效，則不應(yīng)再自行收集證據(jù)。

做到證據(jù)收集的計劃性。執(zhí)法人員接辦案件后應(yīng)當(dāng)事先初步了解案件情況，梳理問題，初步制訂調(diào)查計劃步驟，明確需要調(diào)查哪些事實，收集哪些證據(jù)，做到有的放矢。對收集到的證據(jù)進(jìn)行全面梳理，對照所要證實的事實，一一核實，整理出與案件關(guān)聯(lián)的證據(jù)，檢查是否有出錯、遺漏的證據(jù)，并及時去補正、補充調(diào)查。撰寫調(diào)查報告時，把調(diào)查的事實寫清楚，提交證據(jù)清單，指明證據(jù)形成時間、出處和核對確認(rèn)情況，說明每一個證據(jù)所要證明的事實，證據(jù)什么事實。

三、證據(jù)的審查

證據(jù)審查是行政處罰中必備的程序要件，是確保辦案質(zhì)量的重要一環(huán)。調(diào)查取證基本完成后，要對所有的證據(jù)進(jìn)行真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性審查。針對實踐中存在的證據(jù)收集一些問題，查找不足，分析法理，予以逐一糾正。

調(diào)查內(nèi)容的審查。首先是對調(diào)查內(nèi)容夠不夠全面細(xì)致進(jìn)行審查。如地類、權(quán)屬等方面的證據(jù)缺少，原貌與現(xiàn)狀等方面情況沒有調(diào)查細(xì)致，收集證據(jù)不全。在詢問筆錄中提到的事項，也沒有具體的證據(jù)材料印證。這些證據(jù)材料往往對案件定性有重大影響，要全面收集，特別是關(guān)聯(lián)性證據(jù)，應(yīng)當(dāng)通過證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行印證。如詢問筆錄中提及的某農(nóng)戶的田地，就要收集提供其承包經(jīng)營證件。涉及到農(nóng)民身份一定要提供戶籍證明。其次是對詢問內(nèi)容是否雷同進(jìn)行審查。在涉及兩個或者兩個以上當(dāng)事人的案件中，有的詢問內(nèi)容大致相同，甚至當(dāng)事人的陳述內(nèi)容也完全相同。這種情況即使詢問時個別進(jìn)行，也被提出合理懷疑的。這種證據(jù)的證明力也是很低的。因此詢問有必要從不同角度進(jìn)行，并遵循個別進(jìn)行原則，避免當(dāng)事人陳述內(nèi)容的雷同。

當(dāng)事人確認(rèn)情況的審查。首先是對調(diào)查程序本身確認(rèn)情況的審查。在有的詢問筆錄中當(dāng)事人簽字蓋章時有缺失，沒有逐頁簽名、捺手印，并未注明時間。在現(xiàn)場勘測筆錄上也有缺少當(dāng)事人簽名的情況。如果當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，也沒有注明原因。當(dāng)事人對案件的實際情況最了解，極有可能作出有利于自己的陳述，不利于自己的陳述也極有可能推翻，所以對當(dāng)事人的詢問筆錄、現(xiàn)場勘查筆錄，除了審查判斷其真實性外，還必須讓當(dāng)事人確認(rèn)核對無誤，不讓當(dāng)事人有任何的質(zhì)疑和反駁。其次是對當(dāng)事人提供證據(jù)確認(rèn)情況進(jìn)行審查。在有些案件中，當(dāng)事人提供證據(jù)復(fù)印件，沒有與原件核對的跡象，沒有指明復(fù)印件的提供者、出處及時間，沒有核對無誤的說明，同一份證據(jù)的數(shù)頁之間沒有加蓋騎縫章或者捺手印。復(fù)制件、復(fù)制品是否與原件、原物相符，必須得到提供者的確認(rèn)，必須確保證據(jù)固定后不會被造假的可能，讓當(dāng)事人提出合理懷疑，因此復(fù)印件與原件核對是必須做的環(huán)節(jié)。

證據(jù)程序性問題進(jìn)行審查。首先是對表明身份的審查。對于表明身份問題，盡管在培訓(xùn)中經(jīng)常強(qiáng)調(diào)，但也有遺漏，出差錯，信息不全，回避作為表明身份的充分，有時也會遺漏。應(yīng)作為重要內(nèi)容審查。其次對于個別詢問的問題，應(yīng)當(dāng)引起調(diào)查人員特別注意。從個別筆錄中發(fā)現(xiàn)到“我同意××人的證詞”證人證言，這是嚴(yán)重違反證據(jù)規(guī)則的，像這一類的筆錄一般沒有證據(jù)效力，至少不能作為不利于對方當(dāng)事人的證據(jù)使用。所以，在詢問時應(yīng)當(dāng)盡可能在與外界隔離的地方進(jìn)行，或者詢問時無關(guān)人員不能在場，或者決不能透露他人的詢問內(nèi)容，確保當(dāng)事人或者證人能夠按照個人意志陳述或提供證言。

證據(jù)邏輯性問題進(jìn)行審查。首先是對于詢問中定性類問題的審查。從程序上看，一個違法行為要經(jīng)過立案、調(diào)查、審理、決定等環(huán)節(jié)。沒有經(jīng)過審理程序，案件是什么性質(zhì)還不能確定，所以在審理之前，任何定性的言語都不能在材料中出現(xiàn)。但一些詢問對案件過早作出定性。如在詢問筆錄中發(fā)現(xiàn)，“你的行為已經(jīng)違反了土地管理法的規(guī)定，要對你進(jìn)行處罰，你有什么要求？”這是在告知程序中所要體現(xiàn)的內(nèi)容，不能預(yù)先反映在證據(jù)材料上。其次是對詢問語言規(guī)范性進(jìn)行審查。詢問筆錄認(rèn)可性語言的表述不規(guī)范，如“以上筆錄我已看過，和我說的一樣”。這種表述是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。筆錄與當(dāng)事人的陳述肯定不會一模一樣的。正確的表述像《規(guī)程》那樣：“以上筆錄經(jīng)本人核對無異議”。再次是對證據(jù)材料勘正問題進(jìn)行審查。在一些案卷中發(fā)現(xiàn)了不少證據(jù)互相矛盾等問題，包括詢問筆錄中前后矛盾，或者一些筆誤沒有得到糾正。在調(diào)查程序中，有的錯誤是無法在證據(jù)材料上進(jìn)行改正的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的補充調(diào)查，證據(jù)材料上個別瑕疵在不影響對主要事實證明作用時可以不必改動，一些筆誤可以在證據(jù)材料上改正，并加蓋勘正章，涉及當(dāng)事人利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫疆?dāng)事人確認(rèn)。

四、證據(jù)的運用

“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，是現(xiàn)代法治的基本原則。證據(jù)的運用在行政處罰中是重要的環(huán)節(jié)，是掌握法律尺度的前提條件。證據(jù)運用不局限于對已經(jīng)收集到的證據(jù)的使用，還包括在特定程序中對具體事實的陳述和說理，如聽證程序中雙方的對抗辯論，也屬于證據(jù)材料。在行政處罰決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行程序、行政救濟(jì)程序中廣泛運用證據(jù)。

在行政處罰決定中運用證據(jù)。證據(jù)就是證明行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實，進(jìn)而決定行政處罰行為成立和有效的有力武器?！缎姓幜P法》第三條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。”第四十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)的除外?！弊C據(jù)的運用就是圍繞行政處罰決定成立來進(jìn)行的，主要集中在違法主體、違法行為、法律適用等環(huán)節(jié)，在所掌握的證據(jù)中進(jìn)行取舍，以充分的證據(jù)材料足以證實違法當(dāng)事人和相關(guān)違法事實，支持法律適用。在行政處罰決定中應(yīng)當(dāng)列舉證據(jù)，說明某個證據(jù)由誰提供，證明什么事實，判斷證據(jù)的效力強(qiáng)弱，并由相關(guān)證據(jù)形成證據(jù)鏈，共同指證違法事實，從而做到違法事實清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)正確、調(diào)查審理符合法定程序。說理在證據(jù)運用中越來越突顯其重要作用，是重要的證據(jù)運用活動，因此《規(guī)程》建議，有條件的地方，可以使用說理式《行政處罰決定書》。

行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的證據(jù)運用。行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的證據(jù)運用又分別訴訟執(zhí)行程序和非訴行政執(zhí)行程序有所不同。在訴訟執(zhí)行程序中，行政處罰決定已經(jīng)人民法院合法性審查，不支持行政相對人的訴訟請求，行政相對人必須履行行政處罰決定的義務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行時應(yīng)當(dāng)收集和運用下列證據(jù)：申請強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)資格證明；行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行力、應(yīng)當(dāng)依法向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的法律規(guī)定；行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行除斥期間的法律規(guī)定；行政判決書發(fā)生法律效力的判決生效證明；法律關(guān)于執(zhí)行管轄法院的規(guī)定；法院據(jù)以強(qiáng)制執(zhí)行的案卷材料等。在非訴行政執(zhí)行程序中，要證明行政相對人不履行行政處罰決定的事實，同時法院受理案件后要對行政處罰決定的合法性進(jìn)行審查。因此，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供下列材料：強(qiáng)制執(zhí)行申請書；行政決定及作出決定的事實、理由和依據(jù)；當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況；申請強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估材料決不是行政處罰申請強(qiáng)制執(zhí)行所要提供的材料。根據(jù)《中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》，涉及征地拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、國有企業(yè)改制、環(huán)境影響、社會保障、公益事業(yè)等方面的重大工程項目建設(shè)、重大政策制定以及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的重大決策事項，黨政機(jī)關(guān)作出決策前都要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。而查處國土資源違法行為，是對違法行為的打擊和震懾，維護(hù)社會秩序，違法者接受處罰是其承擔(dān)法律責(zé)任和義務(wù)的必然。法律沒有規(guī)定對行政處罰決定申請強(qiáng)制執(zhí)行要提供社會穩(wěn)定風(fēng)險評估材料。

在行政救濟(jì)中的運用證據(jù)。也就是在行政復(fù)議和行政訴訟中的證據(jù)運用。在行政救濟(jì)中，證據(jù)的運用顯得特別重要。首先是行政處罰決定所依據(jù)的證據(jù)材料必須按照規(guī)定的程序提交?！缎姓?fù)議法》第二十三條規(guī)定，被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他相關(guān)材料?！缎姓V訟法》第六十七條規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀。這既是證據(jù)運用的重要途徑，更是決定行政行為命運的必須之舉。特別是在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為該行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。更進(jìn)一步地說，經(jīng)合法傳喚，作為被告的行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不到庭而需要依法缺席判決的，行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)也同樣不能作為定案的依據(jù)。其次是行政機(jī)關(guān)不能使用在行政處罰決定之后收集的證據(jù)。在作出行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據(jù)不能作為行政行為合法的依據(jù)。復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集和補充的證據(jù)，或者作出行政行為的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中未向復(fù)議提交的證據(jù)，不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。第三是在個別情況，可以補充證據(jù)?！缎姓V訟法》第三十六條第二款規(guī)定，原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以補充證據(jù)。如合法告知后當(dāng)事人沒有提出對自己有利的事實、理由或者證據(jù)，而是到了訴訟過程中才提出相應(yīng)的反駁事由。這時行政機(jī)關(guān)具有補充證據(jù)機(jī)會，可以經(jīng)許可在指定或者規(guī)定的期限內(nèi)補充證據(jù)。