社區(qū)矯正法律監(jiān)督疑難問題研究

●江蘇省人民檢察院課題組/文

社區(qū)矯正法律監(jiān)督疑難問題研究

●江蘇省人民檢察院課題組*/文

本文選取了對社區(qū)矯正調(diào)查評估、社區(qū)矯正人員外出、對社區(qū)矯正人員收監(jiān)執(zhí)行等領(lǐng)域作為研究重點，以發(fā)現(xiàn)問題-分析問題-解決問題為脈絡(luò)，通過完善法律法規(guī)、推進(jìn)制度建設(shè)、提出針對性的具體舉措等途徑就完善社區(qū)矯正相關(guān)領(lǐng)域的法律監(jiān)督提出建設(shè)性意見。

社區(qū)矯正檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督

近年來，在社區(qū)矯正領(lǐng)域發(fā)生得違法違規(guī)現(xiàn)象和職務(wù)犯罪案件呈上升趨勢，涉及社區(qū)矯正工作的方方面面，特別是對社區(qū)矯正調(diào)查評估、社區(qū)矯正人員外出、對社區(qū)矯正人員收監(jiān)執(zhí)行等領(lǐng)域存在問題較為突出，對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督提出了更高的要求。

一、法律監(jiān)督存在的問題及面臨的困難

（一）社區(qū)矯正調(diào)查評估法律監(jiān)督中存在的問題

1．對流動外來犯罪嫌疑人的調(diào)查評估難以進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督難以延伸。由于對長期固定居住地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，法院一般傾向于由戶籍所在地矯正組織列管進(jìn)行矯正，客觀上造成戶籍地矯正機(jī)構(gòu)“夠不著”，實際居住地矯正機(jī)構(gòu)“管不著”的后果。

2．社區(qū)矯正調(diào)查評估報告質(zhì)量不高。一是調(diào)查者立場不客觀。是否利于納管成為司法行政機(jī)關(guān)調(diào)查的主要內(nèi)容。二是調(diào)查評估意見質(zhì)量不高。沒有專門的調(diào)查評估人員和統(tǒng)一規(guī)范的調(diào)查評估操作流程，調(diào)查評估時間緊，時間不足。三是調(diào)查評估存在徇私枉法空間。

3．法院提請委托和采信調(diào)查評估意見不規(guī)范。一是委托調(diào)查評估必要性沒有統(tǒng)一規(guī)定，部分地區(qū)法院對委托調(diào)查評估不重視，有些案件不委托。二是委托調(diào)查評估不及時，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有部分法院案件到了快判決才向司法行政機(jī)關(guān)發(fā)出委托調(diào)查函。三是人民法院往往對相關(guān)被評估人員的簡要情況不予介紹，對調(diào)查評估的具體要求不予明確，導(dǎo)致司法行政機(jī)關(guān)抓不住調(diào)查評估的重點。四是多數(shù)法院對不予采信的調(diào)查評估不予評述或者反饋司法行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致司法行政機(jī)關(guān)的積極性不高。

4．檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制建設(shè)不完善。一是目前對社區(qū)矯正各個環(huán)節(jié)如何開展檢察監(jiān)督尚未出臺細(xì)則，具體到擬適用社區(qū)矯正調(diào)查評估的監(jiān)督更是缺失。二是檢察機(jī)關(guān)不知曉擬適用社區(qū)矯正調(diào)查評估相關(guān)信息，同步檢察監(jiān)督無法啟動，只能進(jìn)行事后的程序性審查。三是調(diào)查評估涉及到擬適用社區(qū)矯正的被告人或者罪犯的日常表現(xiàn)等具體情況，傳統(tǒng)書面檢察，無法了解具體情況。

（二）社區(qū)矯正人員外出審批制度執(zhí)行中存在的問題及檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督面臨的困難

1．社區(qū)矯正人員外出事由規(guī)定不明確。對于何種情況下可外出就醫(yī)，家庭重大變故包括那些情形理解不一致。司法行政機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正人員外出的審批流于形式。

2．社區(qū)矯正人員外出不申請現(xiàn)象多發(fā)，審批手續(xù)不完備和補(bǔ)審批手續(xù)現(xiàn)象較普遍。由于部分地區(qū)司法所對社區(qū)矯正人員的報告、見面和走訪制度未能落實，導(dǎo)致對社區(qū)矯正人員離開轄區(qū)外出無法及時發(fā)現(xiàn)。部分社區(qū)矯正人員利用監(jiān)管漏洞，離開所居住的市縣不向司法所申請報批。社區(qū)矯正人員私自外出后被司法所發(fā)現(xiàn)，司法所往往會讓社區(qū)矯正人員補(bǔ)一份書面申請來應(yīng)付上級機(jī)關(guān)的檢查。

3．對社區(qū)矯正人員外出審批制度故意變通或不執(zhí)行。部分司法所工作人員對社區(qū)矯正人員外出時間較長的采取化整為零的方法，一次審批7天，多次審批，以規(guī)避報縣級司法行政機(jī)關(guān)審批的規(guī)定。

4．檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督存在困難。一是不掌握社區(qū)矯正人員外出信息記錄，難以有針對性重點開展檢察監(jiān)督。二是檢察人員僅通過查閱檔案難以發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正人員外出審批中存在的問題。三是檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正人員外出的監(jiān)督更多的是對其外出申請手續(xù)及外出時間是否超期的監(jiān)督。對于社區(qū)矯正人員的外出是否必須，是否屬于重復(fù)審批變相脫離監(jiān)管，缺乏監(jiān)督。四是對于社區(qū)矯正人員外出審批中發(fā)生的違法違規(guī)問題，檢察機(jī)關(guān)往往不能及時發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督糾正存在滯后性。

（三）社區(qū)矯正人員收監(jiān)執(zhí)行存在的問題及檢察監(jiān)督面臨的困境

1．“異地提請”收監(jiān)難度大。社區(qū)矯正實行居住地管轄原則，收監(jiān)裁決實行原裁決機(jī)關(guān)管轄原則。原裁決機(jī)關(guān)所在地與罪犯居住地不在同一個縣、市，甚至同一個省的情況比較多。由于居住地與裁決地分離，相關(guān)法律資料只有通過書信郵寄送達(dá)，導(dǎo)致此類案件辦理拖延、滯后，效率不高。由于司法行政機(jī)關(guān)與裁決地、居住地公安機(jī)關(guān)相互推諉，導(dǎo)致投送監(jiān)管場所難。檢察機(jī)關(guān)也難以對跨區(qū)域裁決機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督。

2．收監(jiān)條件標(biāo)準(zhǔn)模糊。目前相關(guān)法律法規(guī)對撤銷緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)執(zhí)行的某些標(biāo)準(zhǔn)，缺乏具體的規(guī)定。特別是“情節(jié)嚴(yán)重”、“嚴(yán)重違反”、“仍不改正”等詞匯的內(nèi)涵與外延以及“接受社區(qū)矯正期間脫離監(jiān)管，超過一個月”的期限的起算標(biāo)準(zhǔn)等尚無相當(dāng)權(quán)威的法律意義的界定。

3．交付執(zhí)行主體沖突。司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)為人民法院裁定撤銷假釋法定的交付執(zhí)行主體應(yīng)該是公安機(jī)關(guān)。而公安機(jī)關(guān)認(rèn)為交付執(zhí)行主體應(yīng)該是縣級司法行政機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)將收監(jiān)執(zhí)行的罪犯送哪所監(jiān)獄服刑也沒有規(guī)定。如果看守所因罪犯身體健康原因不接受罪犯羈押或不配合，司法行政機(jī)關(guān)往往就不知道該將罪犯投送哪個監(jiān)獄。

4．因脫、漏管提請收監(jiān)執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督存在爭議。首先，法律法規(guī)對緩刑、假釋罪犯在執(zhí)行期間脫逃的，如何執(zhí)行刑期法律沒有明確規(guī)定。其次，法院在對下落不明的罪犯進(jìn)行收監(jiān)裁決時，是否必須該罪犯到場才能進(jìn)行裁決未作出相應(yīng)規(guī)定。由于理解上的不同，導(dǎo)致有的案件法院擱置無法審理，超過考驗期限，只得不了了之。第三，收監(jiān)執(zhí)行裁決下達(dá)后，抓捕力度不夠。根據(jù)公安部的內(nèi)部規(guī)定，發(fā)布網(wǎng)上追逃必須以逮捕證為依據(jù)。缺乏有強(qiáng)制力的抓捕手段也造成個別被裁定收監(jiān)的罪犯長期潛逃在外。

5．法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯收監(jiān)執(zhí)行存在漏洞。法院裁定暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在期限到期而刑期未滿的情況下無人問津。檢察機(jī)關(guān)如果對暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯的數(shù)據(jù)和刑期掌握不及時，就會發(fā)生脫管漏管現(xiàn)象。法院決定對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行病請鑒定時間冗長。調(diào)研中曾發(fā)現(xiàn)前后拖延長達(dá)5個月的情形。

6．對保外就醫(yī)犯、懷孕哺乳女性罪犯收監(jiān)送監(jiān)難。司法行政機(jī)關(guān)對保外就醫(yī)犯的監(jiān)管本身就是工作的難點，對保外就醫(yī)犯的收監(jiān)執(zhí)行更是難上加難。此外，存在部分女性罪犯鉆法律的空子，利用懷孕生育逃避刑罰執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)往往付出極大的精力進(jìn)行監(jiān)督、溝通、協(xié)調(diào)，而效果并不理想。

二、強(qiáng)化法律監(jiān)督的設(shè)想

如何解決目前社區(qū)矯正工作中存在的難題并使檢察監(jiān)督落到實處是亟需攻克的難題：

（一）完善相關(guān)規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督有據(jù)可依

建議將已經(jīng)試行成熟的、零散的社區(qū)矯正規(guī)定、制度、辦法整合形成系統(tǒng)的、科學(xué)的、成熟的社區(qū)矯正法律，作為實踐的依據(jù)和指導(dǎo)。

1．對社區(qū)矯正調(diào)查評估制度的完善。（1）明確社區(qū)矯正調(diào)查評估的適用對象。調(diào)查對象宜調(diào)整確定為緩刑犯和假釋犯；（2）明確委托機(jī)關(guān)委托調(diào)查評估的程序及應(yīng)提供的材料；（3）明確對“居住地”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?？梢詮囊韵聨讉€方面考慮：［1］犯罪嫌疑人、被告人在被啟動刑事訴訟程序前在同一暫住地已連續(xù)居住滿6個月，且可能以后連續(xù)在此居住地居住6個月以上；［2］犯罪嫌疑人、被告人或其監(jiān)護(hù)人在該暫住地有穩(wěn)定的收入來源；［3］犯罪嫌疑人、被告人或其監(jiān)護(hù)人在該地具有購房、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、婚姻、房屋租賃、就學(xué)等情形之一。是否連續(xù)居住滿6個月以居住證或房屋租賃合同、勞動合同等材料為判斷依據(jù)。犯罪嫌疑人、被告人、罪犯無固定住所的，則委托戶籍所在地的縣（市、區(qū)）司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社區(qū)矯正調(diào)查評估；（4）明確司法行政機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正調(diào)查評估的工作流程和要求。包括調(diào)查評估的時間要求、調(diào)查評估小組人員構(gòu)成、調(diào)查評估人員的回避、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查方式和保密要求等；（5）明確調(diào)查評估意見的性質(zhì)和法律效力；（6）明確對調(diào)查評估結(jié)論的補(bǔ)充調(diào)查、采信及反饋機(jī)制。如規(guī)定對調(diào)查事項沒有發(fā)生重大變化的同一案件，司法行政機(jī)關(guān)在六個月內(nèi)不再出具新的調(diào)查評估意見，避免實踐中出現(xiàn)的重復(fù)評估問題；（7）明確異地移送委托調(diào)查的協(xié)作機(jī)制，建立跨地區(qū)、跨省的信息聯(lián)通和工作配合機(jī)制；（8）明確法律監(jiān)督的流程、信息通報、制度保障以及責(zé)任追究等內(nèi)容。

2．對社區(qū)矯正人員申請外出審批制度的完善。（1）建議明確社區(qū)矯正人員可申請外出的事由。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督司法行政機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正人員外出的申請要把緊審批關(guān)口，解決對社區(qū)矯正人員外出審批過松、過濫以及連續(xù)審批，變相允許社區(qū)矯正人員長時間外出的問題。（2）對未申請外出、外出時間超出批準(zhǔn)期限、脫離監(jiān)管的社區(qū)矯正人員，授權(quán)社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)相應(yīng)的“建議延長矯正期限”權(quán)力，使得社區(qū)矯正人員外出審批制度的執(zhí)行帶具有剛性。（3）嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)矯正人員申請外出（7日以內(nèi)）司法所批準(zhǔn)后報縣級司法行政機(jī)關(guān)登記備案制度。（4）建議建立社區(qū)矯正人員外出后跟蹤監(jiān)管制度及外出目的地協(xié)助核查制度。要求社區(qū)矯正人員外出后必須每天電話匯報；經(jīng)矯正地司法行政機(jī)關(guān)委托，外出目的地司法行政機(jī)關(guān)可以對外出社區(qū)矯正人員行蹤進(jìn)行協(xié)助核查。

3．對社區(qū)矯正人員收監(jiān)執(zhí)行工作制度的完善。（1）建議明確收監(jiān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)規(guī)則；（2）建議確立“就近提請、就近裁定、就近收監(jiān)”的收監(jiān)原則；（3）建議明確收監(jiān)交付執(zhí)行主體和方式；（4）建議明確追逃機(jī)制。對緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在社區(qū)矯正期間脫逃的，應(yīng)當(dāng)立即報請公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令或網(wǎng)上追逃。（5）建議明確收監(jiān)裁決程序。在罪犯去向不明的情況下，明確可缺席作出收監(jiān)裁決。（6）建議設(shè)立“矯正期限中止”制度。對涉嫌再犯罪被采取強(qiáng)制措施的社區(qū)矯正人員，從被采取強(qiáng)制措施之日起實行“矯正期限中止”；（7）建議明確暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯病情鑒定的期限。設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)期限，并考慮到特殊情況下的延長問題；（8）建議對保外就醫(yī)犯、懷孕哺乳女性罪犯收監(jiān)執(zhí)行作出專門規(guī)定。

（二）加強(qiáng)人員組織建設(shè)，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督組織保障到位

明確司法行政機(jī)關(guān)從事社區(qū)矯正工作的人員選用、編制、機(jī)構(gòu)、資金保障、監(jiān)管責(zé)任等并成立專門調(diào)查評估機(jī)構(gòu)和隊伍，建立司法機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)行社區(qū)矯正收監(jiān)工作的組織。同時，加強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察隊伍自身建設(shè)，增加人員數(shù)量，提高人員素質(zhì)，以更好地應(yīng)對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。

（三）暢通各司法機(jī)關(guān)信息聯(lián)通，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督有的放矢

明確相關(guān)信息通報和聯(lián)系制度。如建立社區(qū)矯正調(diào)查評估委托函、調(diào)查評估報告副本同時抄送人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門的制度。建議逐步設(shè)立全國社區(qū)矯正工作網(wǎng)絡(luò)平臺，全國人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等涉及社區(qū)矯正的單位，設(shè)立社區(qū)矯正信息化管理系統(tǒng)，或?qū)F(xiàn)有的司法部社區(qū)矯正信息化管理系統(tǒng)平臺升級，加入其它職能部門，建立全國性的公檢法司矯正工作信息網(wǎng)絡(luò)平臺。

（四）加強(qiáng)協(xié)作配合，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督形成合力

檢察機(jī)關(guān)與法院、公安、司法等部門定期召開社區(qū)矯正工作聯(lián)席會議，聯(lián)合制定規(guī)范社區(qū)矯正工作開展和法律監(jiān)督工作的文件，指導(dǎo)和規(guī)范社區(qū)矯正相關(guān)工作的開展。同時，充分發(fā)揮“檢察一體化”優(yōu)勢，實現(xiàn)社區(qū)矯正檢察工作與派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的有機(jī)整合。使得對社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作在基層得以延伸，形成以刑事執(zhí)行檢察部門為主導(dǎo)，以派駐檢察室為一線平臺，點面結(jié)合、延伸觸角，實現(xiàn)真正意義上的同步動態(tài)監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督更及時、準(zhǔn)確、有效

1．加強(qiáng)對社區(qū)矯正調(diào)查評估工作的檢察。檢察機(jī)關(guān)對于部分特殊案件，如自行立案偵查的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，未成年人犯罪案件以及認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參與調(diào)查監(jiān)督的案件，對可能適用社區(qū)矯正的，由刑事執(zhí)行檢察部門同步參與監(jiān)督社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的審前調(diào)查評估。檢察機(jī)關(guān)要重點核實調(diào)查評估材料內(nèi)容是否全面、客觀，對在審查中發(fā)現(xiàn)的問題及時提出糾正意見。對于弄虛作假騙取緩刑的罪犯依法向司法行政機(jī)關(guān)提出收監(jiān)執(zhí)行的檢察建議。對于司法行政機(jī)關(guān)最終的調(diào)查評估結(jié)論仍存在不同意見的，可以出具檢察意見，與司法行政機(jī)關(guān)的調(diào)查評估意見一并交委托調(diào)查評估機(jī)關(guān)和部門。

2．加強(qiáng)對社區(qū)矯正人員的外出申請審批工作的檢察。社區(qū)矯正人員外出審批工作中出現(xiàn)的問題，往往帶有一定的隱蔽性。檢察人員可以結(jié)合社區(qū)矯正人員電話匯報，參加勞動、教育學(xué)習(xí)記錄，工作人員走訪記錄等材料，查閱手機(jī)定位，加強(qiáng)走訪，相互對照，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索。

3．嚴(yán)格收監(jiān)執(zhí)行程序，切實杜絕權(quán)力濫用。把好“啟動關(guān)”和“證據(jù)關(guān)”，日?？己擞涗洝⒄勗捁P錄、走訪記錄、社區(qū)和司法所意見以及其它相關(guān)文書，能真實客觀地反映矯正對象不服從監(jiān)管、脫管等需要收監(jiān)的情況。在監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)要注意杜絕兩種傾向，一是不該收監(jiān)的亂收，二是該收監(jiān)的不收。

4．加強(qiáng)對社區(qū)矯正工作中違法行為的查辦力度?！安榘甘亲詈玫谋O(jiān)督”，從近年來曝出的社區(qū)矯正領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件來看，許多案件都涉及調(diào)查評估，外出申請審批過程中的行賄受賄、徇私枉法。檢察機(jī)關(guān)必須進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)矯正領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件查辦力度；檢察人員應(yīng)增強(qiáng)工作的敏銳性，多方面采集信息，對檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的疑點及時跟進(jìn)。對違反法律規(guī)定的司法行政工作人員及時建議轉(zhuǎn)交紀(jì)律處分，構(gòu)成犯罪的堅決追究其法律責(zé)任。

注釋：

［1］趙玉麗：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督中存在的問題探析》，載《赤峰學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。

［2］張勁：《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機(jī)制研究》，載《人民檢察》2013年第5期。

［3］尤君澤：《社區(qū)矯正同步動態(tài)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建》，載《人民檢察》2013年19期。

［4］許芝萍：《天津市社區(qū)矯正工作的機(jī)制及對策研究》，載《天津法學(xué)》2012年2期。

［5］崔仕繡：《當(dāng)前我國社區(qū)矯正工作的不足與完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2014年7期。

［6］田野、王方：《社區(qū)矯正法律監(jiān)督的必要性及其完善進(jìn)路》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2014年4期。

［7］孫文紅、王旭：《犯罪控制視野下社區(qū)矯正法律監(jiān)督體系的完善》，犯罪防控與平安中國建設(shè)——中國犯罪學(xué)學(xué)會年會論文集（2013年）。

［8］劉立霞、單福榮：《社區(qū)矯正協(xié)同檢察監(jiān)督研究》，載《法學(xué)雜志》2014年第2期。

*課題組負(fù)責(zé)人：葉正剛，江蘇省人民檢察院刑事執(zhí)行檢察處處長。其他課題組成員：朱鵬，江蘇省如皋市院刑事執(zhí)行檢察科科長（主筆）；周垚，江蘇省蘇州市院刑事執(zhí)行檢察處副處長；姚界承，江蘇省蘇州市吳江區(qū)院刑事執(zhí)行檢察科科長；王莉，江蘇省泰州市高港區(qū)院刑事執(zhí)行檢察科科長；周旸，江蘇省宜興市院刑事執(zhí)行檢察科科長；何盼，江蘇省宜興市院駐社區(qū)矯正檢察室主任；章鐘元，江蘇省人民檢察院監(jiān)所檢察處檢察員。