分類推進公共體育服務市場化改革研究

韋雪梅，劉 震

1 問題的提出

公共服務市場化形成于20世紀70年代末，因西方福利國家的發(fā)展模式受到挑戰(zhàn)，政府財政壓力劇增，公共服務市場化的理念應運而生。其核心觀點是在公共服務領域引入競爭機制，通過市場的杠桿作用實現(xiàn)公共資源的合理配置。受西方國家理論與實踐的影響，我國從20世紀90年代也開啟了公共服務市場化的實踐嘗試，公共體育服務市場化進程也在不斷加快?！扼w育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出“充分發(fā)揮市場在體育資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，進一步健全政府購買體育服務體制機制，完善資金保障、監(jiān)督管理、績效評價等配套政策?！盵1]公共體育服務作為公共服務的組成部分，其市場化發(fā)展對于轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共體育服務的質(zhì)量與效率具有十分重要的意義。然而，由于公共體育服務項目繁多，屬性各異，加之市場化方式也是多種多樣，包括政府購買、公私合作、特許經(jīng)營、憑單制、合同外包等多種形式，嚴重阻礙了公共體育服務市場化的發(fā)展。基于此，筆者根據(jù)公共體育服務項目的不同種類，嘗試選擇不同的市場化方式應用于不同的公共體育服務項目，進而更好地滿足公共體育服務多元化的需求，在廣度和深度上推進公共體育服務市場化改革，進一步提高公共體育服務供給的質(zhì)量和效率。

2 公共體育服務市場化的概念與分類

2.1 公共體育服務的概念與分類

關于公共體育服務概念的研究已較為廣泛。通常來講公共體育服務是指政府滿足公眾的公共體育需要、提供公共體育產(chǎn)品或服務行為的總稱。周愛光[2]依據(jù)服務特征將體育公共服務劃分為純體育公共服務和準體育公共服務。純體育公共服務包括體育法律法規(guī)、方針政策的制定、體育公共設施的建設、體育外交、體育行政管理等；準體育公共服務包括職業(yè)體育的經(jīng)營管理、體育經(jīng)紀人等。他又依據(jù)服務層次將體育公共服務分為基本體育公共服務和一般體育公共服務。前者包括公共體育場館和基礎設施建設等；后者包括高水平競技賽事觀賞、休閑娛樂體育設施建設等。筆者按照公共服務的緊迫性或供給水平將公共體育服務分為：基本公共體育服務和非基本公共體育服務?；竟搀w育服務是指按照國家社會發(fā)展的整體水平，向公民提供的、滿足其基本體育需求的公共服務。主要包括公共體育場地(館)建設與運營、公共體育活動(賽事)組織、健身技能培訓、全民健身器材購買與維護、國民體質(zhì)監(jiān)測、健身指導六個方面；非基本公共體育服務指完全可以通過市場化、產(chǎn)業(yè)化配置資源，滿足居民多樣化體育需求的公共服務。比如提供體育休閑娛樂、體育競賽表演、體育用品消費、體育中介等體育產(chǎn)業(yè)服務。相比基本公共體育服務而言，非基本公共體育服務的職業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化進程更快，故筆者主要圍繞基本公共體育服務的市場化展開研究。

2.2 公共體育服務市場化釋義

公共體育服務市場化是以市場需求為導向，以競爭的優(yōu)勝劣汰為手段，打破政府壟斷的低效率以及“理性經(jīng)濟人”的尋租腐敗，從而實現(xiàn)公共體育資源的合理配置，達到公共體育服務效率最大化的過程。其方式也是多種多樣的，包括公私合作、政府購買服務、特許經(jīng)營、憑單制、合同外包等方式。這些市場化的方式并未減輕政府的公共開支，只是角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變、方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。政府仍然是公共體育服務的提供者，而生產(chǎn)者卻變成了體育社會組織或體育企業(yè)。當然，為了保障市場在資源配置中的決定性作用，較為完善的制度建設與市場監(jiān)督是政府必不可少的職責。其次，在以上幾種公共體育服務市場化形式中嚴格按照招標程序，必須通過公開招投標、競爭性談判等公平競爭機制來實現(xiàn)，而不是“運動式”的過度市場化，或是政府“甩包袱”推向市場，不履行監(jiān)督職責。

3 分類推進公共體育服務市場化改革的舉措

3.1 公私合作

公私合作，public- private- partnerships(PPP)是指公共部門與民營企業(yè)在某些公用事業(yè)項目的建設或運營中進行相互合作的一種模式。在該模式中，雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務，共擔融資風險和責任、共享收益[3]。在公共體育服務供給中主要應用于新建公共體育場館。由于在大型公共體育場館的新建過程中，耗資巨大，政府可以通過與民營企業(yè)合作，共同承擔項目投資、建設、經(jīng)營、管理與維護。減輕財政壓力的同時提高公共服務效率，建成后一定時期內(nèi)民營企業(yè)享有對該項目的所有權與經(jīng)營權，在一定期限后將公共基礎設施無償或有償移交給政府部門。廣州體育館是我國第一家引入PPP模式實現(xiàn)建設與經(jīng)營的。1998年廣州珠江實業(yè)集團有限公司中標與廣州市政府共同出資13億元，其中前者出資6億元，廣州市政府出資7億元，且廣州珠江實業(yè)集團有限公司負責全面建設，2001年6月建成。建成后珠江實業(yè)集團有限公司進行為期30年的自主經(jīng)營管理，30年后無償移交政府。經(jīng)過15年的探索與創(chuàng)新，廣州體育館運用“酒店式管理”，不僅保證了場館的公益性，而且研究開發(fā)出以賽事推廣、文化康體為平臺的經(jīng)營格局[4]。此外國家體育場(鳥巢)也同樣采用了PPP模式。2003年由北京市政府成立的國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司和中信集團聯(lián)合體共同出資35億元，其中北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司出資20.3億，中信集團聯(lián)合體出資14.7億。項目建成后由中信集團負責運營30年，將產(chǎn)權移交給政府[5]。但由于盈利模式的單一，難以收回成本，中信集團經(jīng)營鳥巢一年后便終止了特許經(jīng)營合同。

上述兩個公私合作新建公共體育場館的成敗案例啟示：首先，在引入社會資本之前，如何進行充分的風險評估；其次是在運行過程中如何保證公共體育場館基本公益性的基礎上，拓寬盈利渠道和方式，實現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。所以在政府規(guī)劃中，要突出服務型政府理念，以公民的切身需求為導向，以建設中小型公共體育場館為主，力求分布均勻。這樣，不僅降低了社會資本參與的融資風險，而且可充分發(fā)揮公共體育場館的公共性與公益性。

3.2 特許經(jīng)營

特許經(jīng)營是指政府通過出讓一定期限經(jīng)營權的形式吸引私人部門參與基礎設施建設或提供公共服務，私人部門通過向使用者收費來追求投資回報，政府保留價格核準權[6]。從廣義的角度講，特許經(jīng)營也是公私合作的表現(xiàn)形式，與PPP模式的不同主要表現(xiàn)在首先是付費對象不同。公私合作模式主要是社會資本(如BOT模式)付費，或者是政府與社會資本共同出資(如PPP模式)；而特許經(jīng)營的付費對象是使用者付費；其次適用范圍也不同。公私合作主要是基于政府財政緊缺，通過廣泛的社會融資用于興建公共基礎設施。而特許經(jīng)營主要應用于水、氣、熱等關系民生的自然資源，或是政府出資已建成的公共體育場館的運營。

公共體育場館特許經(jīng)營的關鍵問題是價格。非政府部門獲得特許經(jīng)營權之后，通過向使用公共體育場館的公眾收取一定的費用，以維持場館的正常運營和獲得利潤。這本身是符合與政府簽訂特許經(jīng)營合同要求的，但是如何使公共體育場館收費價格合理以保證公共體育服務的公益性是政府的職責所在，即政府享有價格核準權。據(jù)《中國青年報》調(diào)查，被訪問的群眾中98%以上的都認為體育健身場館收費價格太高，民眾“望館興嘆”，營利擠壓公益的現(xiàn)象嚴重。筆者調(diào)查了解到，蕪湖市一般的體育場館羽毛球活動每小時價格30～40元不等。如果地理位置、環(huán)境較好的羽毛球場館，價格可達80元每小時。雖可辦卡充值享受優(yōu)惠，充值越多，優(yōu)惠越多，充值1萬元可享受到5折優(yōu)惠，但對于一般市民很難承受。蕪湖市僅僅是一座三線城市，其他的一線、二線城市健身價格就更是可想而知。所以，在公共體育場館服務價格的制定過程中，應該充分發(fā)揮政府作用，建立聽證會制度?！秲r格法》第二條指出價格包括商品價格和服務價格，其中服務價格是指各類有償服務的收費。第二十三條明確規(guī)定，聽證會制度由政府價格部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見[7]。通過政府介入公共體育場館服務價格的制定，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移、公共體育場館公益性和私營部門利益“三贏”的局面。

3.3 政府購買服務

政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，改善社會治理結(jié)構，滿足公眾的多元化、個性化需求[8]。黨的十八大以來，隨著改革的不斷深化，中央在政府購買服務的制度建設方面相繼頒布了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《財政部、民政部關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》《政府購買服務管理辦法(暫行)》等法規(guī)文件，為我國各級政府購買公共服務提供了政策上的保障。筆者將從全民健身路徑器材的購買與維護和政府購買全民健身賽事組織兩個方面進行重點闡述。

全民健身路徑指的是戶外健身器材，或者叫室外健身器材，是我國公共體育設施的重要形式。它是居民參與全民健身、提升身心健康的重要依托。其品種繁多，包括太空漫步器、太極云手、上肢牽引器、扭腰器、壓腿杠、單杠、雙杠、下肢訓練器等等[9]。政府向社會公布器材需求的產(chǎn)品數(shù)量，具有相應生產(chǎn)資質(zhì)的各類主體都可以參與競標。而政府通過對產(chǎn)品的質(zhì)量、價格等綜合考慮，選擇相應的組織購買公共體育設施服務，從而滿足公眾對全民健身路徑器材的需求。然而由于健身路徑器材的使用是免費的，公眾在使用過程中不夠愛惜和保護，造成器材損耗速度快、無人維修的局面；其次是政府一買了之，無人管理造成器材的浪費與破損。鑒于此，政府在購買全民健身路徑器材時要嚴格合同內(nèi)容，保證器材使用年限和一定時期的維護；再次政府要委托社區(qū)負責器材的管理，從而提高全民健身路徑器材的使用效率和質(zhì)量。

如果說政府購買全民健身路徑器材是物質(zhì)性的服務，那么購買全民健身賽事的組織則是非物質(zhì)性的服務。群眾業(yè)余競賽是豐富全民健身方式，鼓勵群眾參與體育健身熱情，推動群眾體育蓬勃發(fā)展的有力形式。而我國全民健身賽事的組織基本是延續(xù)政府“辦體育”的思路，無論是層次較高的職工運動會、農(nóng)民運動會還是基層的全民健身運動會，都是由政府一手包辦。如2016年10月安徽省舉辦第四屆全民健身運動會，項目設置突出健身，淡化金牌，彰顯項目的健身性、娛樂性、觀賞性，具有很強的社會普及性和參與性。而運動會的組織、裁判等均由省市級政府和體育職能部門主辦[10]。再如基層各衛(wèi)生系統(tǒng)、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)、公安系統(tǒng)等主辦的運動會主要還是以各政府職能部門負責組織舉辦，通過政府購買全民健身競賽活動的服務還比較少。在上海、無錫、寧波、常州、溫州等經(jīng)濟發(fā)展較快的地市也出現(xiàn)了政府購買全民健身賽事的案例。比如2014年上海市市民體育大聯(lián)賽、2014 年常州市業(yè)余足球比賽等均是委托各類體育社會組織、體育社會企業(yè)等社會力量承辦[11]。毋庸諱言，政府購買是政府職能轉(zhuǎn)移、盤活公共體育資源、滿足公眾多元化體育需求的有效嘗試。然而我國現(xiàn)有的政府購買全民健身賽事服務基本都采取了單一來源的購買方式和直接委托的簡單程序，即非競爭性購買。非競爭性購買意味著購買主體之間并非通過招投標，而是通過指定、委托、協(xié)商等方式完成的購買行為。這種購買方式偏離了購買服務中一貫倡導和強調(diào)的競爭機制，出現(xiàn)政府與承接主體之間因信息不對稱而難以保證產(chǎn)品的低價格和高質(zhì)量。如2014年常州市購買全民健身賽事服務中，承接的18家單位中，有13家是“官辦”單項體育協(xié)會、1家體育俱樂部和4家體育社會企業(yè)[12]。每個項目的賽事幾乎對應一家單項體育協(xié)會組織，其競爭性購買的比率可見一斑。

3.4 憑單制

憑單制就是政府部門給予有資格消費某種服務的個體發(fā)放優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個體在政府指定的公共服務供給組織中消費其手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。采用這種手段時，政府對消費者給予適當?shù)难a貼，但不干預消費者的選擇權[13]。憑單制的實質(zhì)是刺激公共服務提供主體之間的競爭。憑單制在我國的養(yǎng)老服務、公共就業(yè)培訓、廉租房供給等領域進行了有效的嘗試，并取得不錯的效果。在公共體育服務領域，筆者認為憑單制的市場化方式應主要用于健身技能的培訓。

我國的健身技能培訓，比如青少年游泳、老年人太極拳、木蘭拳等傳統(tǒng)體育項目主要采用政府購買服務的方式。如2014年6月，溫州市區(qū)啟動了政府購買萬名中小學生暑期免費體育技能培訓服務，承接主體包括溫州市本級21 家體育協(xié)會[14]；武漢市自2009年開始，由武漢市體育局牽頭并聯(lián)合相關部門，武漢市通過政府購買游泳服務的方式向轄區(qū)內(nèi)中小學生免費提供暑期游泳服務[15]。由于政府購買公共服務是通過直接補貼公共服務的生產(chǎn)者或組織者來實現(xiàn)公共服務供給，容易導致服務提供者把更多精力放在如何中標、如何獲得政府補貼等方面，甚至出現(xiàn)權利的尋租和腐敗，而忽視了群眾切實的體育需求。憑單制是政府通過有價證券補貼消費者，消費者則采用“用腳投票”的方式選擇公共服務的提供者或組織者。這將促進公共服務的生產(chǎn)者提高服務質(zhì)量和滿意度以獲得更多的有價證券。基于此，相比較政府購買服務，憑單制的市場化方式更適合健身技能培訓服務。

3.5 合同外包

合同外包是指政府通過一種競爭性的招標辦法，把政府所承擔的公共服務業(yè)務承包給非政府組織去經(jīng)營[16]。從廣義上講合同外包與政府購買服務是相似的市場化模式，即在政府付費的情況下引入市場機制，同時政府補貼公共服務的生產(chǎn)者或組織者。在公共體育服務領域，國民體質(zhì)監(jiān)測更傾向于公益性，政府直接補貼是主要的供給方式。筆者建議合同外包的市場化方式應主要用于國民體質(zhì)監(jiān)測服務。

國民體質(zhì)監(jiān)測中心是政府舉辦的實施國民體質(zhì)監(jiān)測及從事群眾性體育研究的非營利性科研機構。自2000年7月成立國家國民體質(zhì)監(jiān)測中心以來，形成了中央、省、市、縣四級國民體質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡。以抽樣調(diào)查的方式，每五年在全國范圍內(nèi)對3至69周歲的中國公民的體質(zhì)進行監(jiān)測。目的在于長期動態(tài)觀察和分析中國國民體質(zhì)的狀況和變化規(guī)律，為推動全民健身計劃的實施提供科學依據(jù)，也為國家經(jīng)濟建設和社會發(fā)展提供服務[17]。由于體質(zhì)測定工作主要由政府牽頭成立的國民體質(zhì)監(jiān)測中心負責完成，基層政府對國民體質(zhì)監(jiān)測中心的投入非常有限，使得各地國民體質(zhì)監(jiān)測中心出現(xiàn)了管理不到位、閑置儀器設備、人員流動性大等窘境，不能持續(xù)地為社會提供相應的體質(zhì)監(jiān)測服務。在建設健康中國和全民健身上升為國家戰(zhàn)略的時代背景下，政府可以吸引醫(yī)院、體育院校等社會力量參與國民體質(zhì)監(jiān)測。醫(yī)藥行業(yè)要將體質(zhì)監(jiān)測服務向醫(yī)療和保健方面轉(zhuǎn)向，而體育院校的體質(zhì)測定服務應向運動健身方向發(fā)展，實現(xiàn)資源優(yōu)勢整合。具體做法是：政府通過公開招標的方式將體質(zhì)監(jiān)測服務外包給各級醫(yī)院和體育院校，政府通過公共財政和體育彩票公益金購置相應的體質(zhì)監(jiān)測設備，但服務提供是由各級醫(yī)院、體育院校來實施，政府利用財政撥款對這些組織予以補償。服務提供完畢，合作終止。通過服務外包的市場化方式，既節(jié)省了政府財政開支，又充分利用了醫(yī)院、體育院校的人力資源，提高了體質(zhì)監(jiān)測的效率與質(zhì)量，同時為醫(yī)院、高校的科研提供數(shù)據(jù)支持。

公共體育服務還包括社會體育指導?！渡鐣w育指導員技術等級標準(2011)》將社會體育指導員按照各種條件分為國家級、一級、二級、三級4個級別，為群眾健身提供科學的方法指導[18]。目前我國社會體育指導員的等級評定、日常管理和業(yè)務指導主要由各級社會體育指導員協(xié)會負責。各級協(xié)會的經(jīng)費來源主要來自會員會費和政府資助。由于各等級的社會體育指導員主要以兼職為主，以志愿者的身份參與全民健身指導，所以其市場化進程比較緩慢。目前主要以政府與社會體育指導員協(xié)會合作的形式實現(xiàn)公共體育指導服務。

4 結(jié)語

在建設服務型政府的時代背景下，通過引入市場化的競爭機制，轉(zhuǎn)變政府提供公共體育服務的職能，從而提高服務供給的質(zhì)量與效率，這是我們的邏輯出發(fā)點。需要強調(diào)的是，政府轉(zhuǎn)移的是職能而不是職責，提供基本公共體育服務是必須的義務。引入公共體育服務市場化可以有效克服“市場失靈”和“政府失靈”，發(fā)揮市場和政府的雙重作用。在具體的實施過程中，要認真分析不同公共體育服務項目的特點，依據(jù)不同市場化方式的優(yōu)勢，提高公共體育服務供給的質(zhì)量與效率，促進我國從體育大國向體育強國的邁進。

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