行政決策變更的正當(dāng)性及合理性審查*

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行政決策變更的正當(dāng)性及合理性審查*

于立深

(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林 長春 130012)

【內(nèi)容摘要】作為法治政府和行政決策的一部分，決策變更具有其正當(dāng)性。它既體現(xiàn)了對復(fù)雜現(xiàn)象的反省和再認(rèn)識，也體現(xiàn)了對不同意見表達(dá)和利益主張的回應(yīng)；既是對復(fù)雜利益關(guān)系的一種重新安排，也是對決策者理性限度的補充和政府信用缺失的補救。行政決策變更通常是對錯誤或者不當(dāng)決策的一種矯正，除非法變更以外，決策變更也具有相應(yīng)的積極意義。較之合法性和程序性審查，合理性審查是決策變更的核心法律內(nèi)容，要點是對決策事實客觀性及其與決策結(jié)論之間的邏輯關(guān)系的審查。

【關(guān) 鍵 詞】行政決策決策變更正當(dāng)性合理性

一、行政決策變更的形態(tài)和特點

(一)抽象決策和具體決策

行政決策是政府法治和行政程序的一部分。進(jìn)入21世紀(jì)，我國行政決策面臨的決策環(huán)境和決策結(jié)構(gòu)變得日益復(fù)雜多樣化。從形式上看，行政決策包括兩種形態(tài)，一種是制定普遍性規(guī)則即抽象決策，是關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件制定的決策，實為行政規(guī)范創(chuàng)制行為。另一種是具體決策，即對公共事務(wù)所做出的具體行政行為。

具體行政決策所確定和調(diào)整的法律關(guān)系是基于公共利益而形成的公共事務(wù)，決策主體須是行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。有關(guān)長江三峽水利工程建設(shè)的決策是由全國人民代表大會議決的，不屬于行政決策。除了立法性規(guī)則制定不屬于行政決策之外，國家財政投資決策或者是立法性質(zhì)的，或者是政治性質(zhì)的；國家產(chǎn)業(yè)政策、稅費減免等優(yōu)惠政策也是抽象性質(zhì)的，它們通常都不屬于具體行政決策。所謂行政決策多指狹義的具體決策，是指行政主體在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公共事務(wù)做出的具體決定，這一決定將影響公民或者其他組織的具體權(quán)益。

(二)行政決策變更的若干特點

雖然行政決策確定了一種社會關(guān)系和法律關(guān)系，但是這種關(guān)系的“確定”并非靜止不變的。在決策執(zhí)行過程中，由于觸及復(fù)雜利益關(guān)系和社會問題，因此需要主動或者被動調(diào)整決策內(nèi)容?！白兏币庵钢兄?暫緩)、更改(修改)、撤銷、廢止、廢除等。決策變更也叫決策變動、決策修改、決策調(diào)整，它有著自身的一些特點。

1.決策變更形態(tài)具有多樣性。通常涉及到技術(shù)或社會穩(wěn)定風(fēng)險的決策更容易發(fā)生變更。環(huán)保安全、工程建設(shè)、涉費涉價格、教育、公共交通、土地征收和規(guī)劃等問題，是行政決策中最棘手的問題，也是行政決策的重中之重。就實務(wù)觀察來看，我國行政決策變更已經(jīng)發(fā)生的典型案例主要集中在：(1)涉環(huán)保工程決策，例如深圳清水河垃圾焚燒廠、楊柳湖電站建設(shè)項目、怒江干流水電資源開發(fā)規(guī)劃、圓明園東部湖底防滲工程、大連福佳大化PX項目、江西彭澤帽子山核電站、廈門海滄PX項目、廣州市番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目、茂名PX項目、昆明PX項目等決策變更。(2)涉投資、價格、收費、補償事項決策，例如福建長樂國際機場、川東化學(xué)工業(yè)公司天然氣氯堿工程、鐵道部春運票價上浮、廣州春運公路客運票價浮動方案、銀川市城市客運出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用、北京公交地鐵調(diào)價、畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)居民天然氣銷售價格、廣州市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險標(biāo)準(zhǔn)提高、廣州市自來水階梯式水價調(diào)整等決策變更。(3)涉行政規(guī)劃決策，例如國務(wù)院調(diào)整撤并高等學(xué)校、黑龍江匯豐公司違章建筑拆除、大同市“名城復(fù)興”改造、京沈客運專線終點站改變、鄭萬鐵路火車站更址等決策變更。這些案例展示了我國行政決策變更經(jīng)常發(fā)生的社會敏感度最高的幾個領(lǐng)域和公共事項，在決策變更動因上，它們存在著共性的社會動議或抗議的因素。

2.變更決策具有積極性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國在上述領(lǐng)域所遭遇的公共問題和爭議還將在不同時空上反復(fù)擴展，其后續(xù)的決策變更問題顯得愈發(fā)突出。這是因為這些行政決策背后的社會矛盾還在滋生，決策本身既受制于社會發(fā)展模式，又受制于處理能源、生態(tài)等問題的客觀壓力，因此決策不可能是完備的。改革開放以降，雖然我國政府一直強調(diào)決策民主，強調(diào)從傳統(tǒng)經(jīng)驗?zāi)Ｊ较颥F(xiàn)代科學(xué)模式的決策轉(zhuǎn)變，但是決策失誤、錯誤的現(xiàn)象屢禁不止，造成的損失觸目驚心，堪稱“決策腐敗”。正因為如此，不能完全無視或者否認(rèn)決策變更的正面意義。決策變更是一種矯正決策錯誤、失誤的機會和方式。

3.變更決策是一種妥協(xié)結(jié)果。我國政府在決策變更模式上，基本上采取了被動方式，即決策時缺乏充分的共識、協(xié)商與和解，導(dǎo)致決策執(zhí)行過程中被動變更。決策變更的動因、動力主要來自專家、民眾、媒體甚至是境外力量的抗議，有的已經(jīng)采取了暴力形式。如何建立決策調(diào)整的意見表達(dá)和利益平衡的妥協(xié)模式，是行政決策的核心。

行政決策的“參與-回應(yīng)模型”，在網(wǎng)絡(luò)時代可歸納為四種：(1)鴕鳥模式：網(wǎng)民參與、政府不予回應(yīng)；(2)杜鵑模式：民意先發(fā)、政府被動回應(yīng)；(3)蜂王模式：政府主動、民意部分參與；(4)鴛鴦模式：政府主導(dǎo)、政民高度互動。鴛鴦模式是一種理想模式，特點是網(wǎng)民參與程度高，政府回應(yīng)程度也高，公民與政府高度互動，猶如一對鴛鴦形影不離、相濡以沫。套用“杜鵑模式”分析框架，我國行政決策變更全部過程大致可以簡化為：事件發(fā)生→相關(guān)人提出利益訴求→社會媒體披露報道、代言呼吁→網(wǎng)上密集關(guān)注，集中網(wǎng)絡(luò)民意→媒體集中報道→廣泛民意形成，民意與政策形成沖突→行政機關(guān)改變原決策、進(jìn)入新決策議程→調(diào)整政策方案→事態(tài)平息。[1]

行政決策的主導(dǎo)力量是行政機關(guān)，但決策過程和決策結(jié)果并非純粹是政府的單方行為。在決策執(zhí)行中，如果利益受到影響的個人或組織不接受既定決策，他們就會啟動變更機制，最后所調(diào)整出來的新決策，實際上是一種替代方案或補救措施，因此更多的決策變更實為一種利益妥協(xié)決策。進(jìn)入21世紀(jì)，國人的權(quán)利義務(wù)觀念、國家觀念發(fā)生了巨變。由于民眾利益的訴求，對行政決策的評價不宜再簡單用“錯誤”、“失誤”等術(shù)語加以評價。政府所代表的公共利益和民眾所代表的個人利益之間平衡艱難，行政決策既陷入利益如何調(diào)適之中，也陷入在工程技術(shù)等客觀要件上如何可能的困境之中。例如，一項工程決策從技術(shù)上可以有合理方案，但在利益面前又被迫采取了一種違背科學(xué)技術(shù)的方案。因此，中國行政決策越來越具有主觀性，有背離客觀性之虞。

4.決策制定主體和變更主體發(fā)生分離。檢索、分析已經(jīng)發(fā)生的決策變更案例，可以發(fā)現(xiàn)：作為一項具體的行政決策，決策制定主體和決策變更主體正在發(fā)生一體化分離，且趨勢愈發(fā)明顯。與此同時，人民代表大會機制、司法機制逐漸在決策變更中發(fā)揮法律監(jiān)督作用，人大決策或法院判決將會導(dǎo)致一項具體決策停止執(zhí)行或者取消。在“港珠澳大橋”案例中，決策變更體現(xiàn)了香港議會和法院的力量。在《行政訴訟法》上，每件行政決策都符合受案范圍條件，法院在決策合法性和調(diào)整機制上將具有更大的介入權(quán)限。

二、行政決策變更的正當(dāng)性分析

(一)決策學(xué)依據(jù)

1.受限理性。人們每天都在進(jìn)行自我判斷和自我決策。由于決策主體受各方因素的制約，人們在決策中展示的知識只能是一種“受限理性”，決策者在面對真實世界時，真實知識和計算能力都會受到嚴(yán)格限制，現(xiàn)實生活中的決策后果通常表現(xiàn)為一種“滿意決策”而非“最優(yōu)決策”。[2]P118-122行政人員、行政首長、專家和公眾的決策必然是在受限理性之下運行的，其決策既受制于經(jīng)驗傳統(tǒng)、信息數(shù)據(jù)的全面性和真實性，也受限于科層制度的僵化缺陷，受限于民主機制的繁復(fù)缺陷。因此，通常只能要求行政機關(guān)在理性限度內(nèi)盡可能地做到合法合理地決策。但是，具體決策施行的結(jié)果與預(yù)期主觀目標(biāo)之間存在永恒的差距，故轉(zhuǎn)而對行政決策采取寬容的態(tài)度，只是不允許反復(fù)無常的決策。中國行政決策的制定和變更雜糅了更多更復(fù)雜的政治考量，決策也體現(xiàn)了更多的“地方性知識”。中國決策機制的最大優(yōu)勢是反復(fù)試錯，即通過不斷探索和試驗新的政策工具，來尋求廣泛而長期的政策重心，這種做法既保持了穩(wěn)定性又不失靈活性，這是中國處理不確定性問題最突出的特點。[3]

2.決策錯誤。行政決策錯誤、失誤具有極大的危害性。如何判斷一項決策是否錯誤、失誤，有賴于對決策事項的客觀狀態(tài)、因果關(guān)系及內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識水平，同時受到?jīng)Q策者、利益關(guān)系人的價值取向、價值訴求程序的影響。決策是對既有經(jīng)驗材料的總結(jié)和對未來事務(wù)的主觀預(yù)斷，包含著對不確定性和風(fēng)險性的主觀認(rèn)知。從主觀層面看，一種決策失誤是由于決策者的本身知識和能力的限制以及一些無法預(yù)料的客觀因素的影響，致使決策者無法對客觀形勢作出完全正確的判斷而導(dǎo)致的決策失誤。另一種是由于決策者在決策過程中缺乏責(zé)任意識，決策執(zhí)行的程序和方法不當(dāng)，盲目決策或者濫用決策權(quán)而導(dǎo)致的決策失誤，即故意或者嚴(yán)重過失導(dǎo)致的決策失誤。[4]第一種決策失誤，屬于決策水平欠缺科學(xué)認(rèn)識事務(wù)和實務(wù)的理性知識和能力，第二種決策失誤屬于決策者的瀆職或失職行為。這兩種決策失誤，都不可能完全避免，即決策失誤既有在合理范圍內(nèi)的失誤，也有比較嚴(yán)重的主觀失誤，但是它們的客觀存在無疑需要決策變更機制的存在和啟動。

3.復(fù)雜決策?，F(xiàn)代政府所面臨的決策對象、認(rèn)識能力、科學(xué)技術(shù)、利益關(guān)系日趨復(fù)雜化。例如決策事項如果是重大工程，那么該工程本身通常呈現(xiàn)出投資規(guī)模巨大、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)周期長、利益關(guān)系復(fù)雜等特點。以大飛機項目的行政決策反復(fù)為例，我國的大飛機夢想最早始于1968年，1985年停止了項目立項，2007年重啟大型飛機研制重大科技立項。我們雖痛心機遇之失，卻也必須承認(rèn)：決策本身是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅僅要吸收決策學(xué)的知識，還要妥善處理各種利益關(guān)系，預(yù)斷經(jīng)濟、科技和國際環(huán)境、民眾需求的變化。行政機關(guān)在公共利益宗旨下，由于決策事項的復(fù)雜性和決策能力的局限造成的決策失誤，仍屬理性限度內(nèi)的結(jié)果，決策變更屬于裁量范圍內(nèi)的事情。

(二)利益競爭的壓力

1.個人利益最大化。個人或組織的權(quán)利義務(wù)界限不清楚，也是導(dǎo)致決策變更的重要原因。那些被民眾所反對的決策，是否一定是不合理的決策？以PX項目為例，在此類公共問題的決策過程中，從問題提出伊始，歷經(jīng)決策議程設(shè)置、方案設(shè)置與選擇、制定修改決策、反饋等重要步驟，都面臨著爭議和利益訴求。在2007年，廈門PX項目被安置到漳州古雷時，多數(shù)人認(rèn)為這是一個好的決策變更。但是，2015年古雷石化發(fā)生爆炸，又印證這項決策對古雷人來說不是好的決策調(diào)整，古雷人承擔(dān)了決策的負(fù)外在成本。因此評估一項決策是否應(yīng)予調(diào)整，還要看決策中誰有損失誰有所得。就行政決策的自身客觀品質(zhì)而言，一項決策可能是正確的，不需要進(jìn)行決策調(diào)整?？墒牵捎诶﹃P(guān)系人、社會公眾的不滿意，后續(xù)的新決策就成了利益競爭壓力的產(chǎn)物。發(fā)生變更的諸多決策，與其說是前期決策中公眾參與的缺失導(dǎo)致決策執(zhí)行遇阻或者被迫調(diào)整，毋寧說決策調(diào)整使一些人的個人利益最大化目標(biāo)得到了實現(xiàn)。

在現(xiàn)代中國，究竟誰有容忍行政決策的公法義務(wù)？誰應(yīng)該為公共利益做出個體的犧牲？他們犧牲利益后如何進(jìn)行補救？如果處在傳統(tǒng)計劃體制的社會動員模式和思想教育模式下，個人或組織一般是能夠接受和容忍既定行政決策的不良后果的，但在不斷權(quán)利泛化和權(quán)利覺醒但是不清醒的社會背景之下，相關(guān)當(dāng)事人只是訴求個人利益的最大化，并不顧及公共利益和個人權(quán)利的邊界。因此，造成了對決策是非的自我理解和誤解，由此所導(dǎo)致的決策變更其實也可能缺乏合法性與合理性，但這種決策變更恰恰又是中國決策變更的主要動因之一。

2.利益集團介入。行政決策不是單純的技術(shù)型決策而是利益型決策，交織著中央與地方、國家與個人、地方與地方、政府官員與專家、公眾與公眾之間的利益博弈，諸多決策因此難以做出、難以做到合理、難以做到被接受。在決策制定和實施過程中，中國特色的利益集團初露端倪。以修建道路橋梁、高鐵規(guī)劃為例，利益集團的形態(tài)和介入方式已呈多樣性。從各級人大代表議案和政協(xié)委員提案中，可以看到利益集團對決策制定和調(diào)整的巨大影響。地方政府、民間團體或者其他機構(gòu)，都可能作為利益集團介入。例如“港珠澳大橋”的環(huán)保爭議和司法判決，凸顯了利益集團介入的中國特點。

中國利益集團追求自身利益最大化，缺乏與公共利益及他人利益的平衡觀念。特別是追求地方財政收入最大化，是地方?jīng)Q策的主要動力之一，其行為漫向“公司化”立場，導(dǎo)致涉及地方公共事務(wù)的決策受到特殊利益集團的金錢賄賂行為所左右。這在房地產(chǎn)決策、高鐵決策、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)、石油化工等事項上得到證實。如果利益集團成功地俘獲地方政府，那么行政決策無疑將把多數(shù)的本地普通民眾作為決策負(fù)外在成本的承擔(dān)者，或者讓毗鄰的異地民眾承擔(dān)非本地政府的決策成本。例如，江西彭澤帽子山核電站選址決策，受到利益影響的是安徽省望江縣。這些受到利益集團影響的行政決策，無疑背離了公共利益的價值取向，也當(dāng)然地不愿意將決策過程予以公開，或者故意縮小公眾的民主參與范圍，或者論證專家被誘引提供曲意奉承的決策審查結(jié)論。由此導(dǎo)致決策的品質(zhì)降低，潛在的利益沖突矛盾加劇，最后行政決策也不得不變更。

(三)政府信用的恢復(fù)

行政決策調(diào)整牽扯到政府信用問題。如果決策過程反復(fù)無常，決策結(jié)果具有損害性，就會侵害利害關(guān)系人和公眾的信仰規(guī)范。決策錯誤也是一種腐敗，所造成的損失可能比貪污更大，尤其是損害了政府信用，這種損失使得人們對政府的其他行為亦缺乏信任。民眾也在潛移默化中學(xué)會了對行政決策的抵制，對決策形成了條件反射式的應(yīng)急反對，不論對錯與否，先入為主地樹立了“對抗”行政決策的心理意識和判斷。這就需要行政機關(guān)秉持實事求是、亡羊也要補牢的心態(tài)和理智，力圖通過科學(xué)而民主的決策調(diào)整機制，重建決策失誤和腐敗危機所帶來的信用秩序。

(四)程序民主的動力

行政決策變更，是民主社會、法治國家成熟的表現(xiàn)。在封建社會和僵硬科層體制下，決策變更的幾率既可能很低，也可能極大地反復(fù)無常地發(fā)生。只有在法治社會的民主機制下，才能保證行政決策變更在正當(dāng)程序下展開。簡言之，如果沒有行政決策的民主機制，決策變更也就無從談起。如果沒有國家立法賦予決策變更的啟動權(quán)，決策變更也就無法實現(xiàn)。我國行政決策有自己的民主機制形成的歷史脈絡(luò)，展示了決策制定和調(diào)整的艱難、積極的自我革新的歷程。在法治政府戰(zhàn)略目標(biāo)下，科學(xué)民主決策被視為各級人民政府及其工作部門的基本工作制度之一[5]，相應(yīng)中央或地方立法也確認(rèn)了決策變更的啟動權(quán)利和程序，由此才導(dǎo)致決策的積極變更最終成為可能。

三、行政決策變更的合理性考察

(一)合理性審查的重要性

行政決策變更的合法性審查，一般包括：(1)是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)規(guī)定；(2)是否超越?jīng)Q策機關(guān)的法定權(quán)限；(3)是否違反決策法定程序；(4)其他需要審查的合法性問題，如上級機關(guān)的審批。對決策內(nèi)容進(jìn)行合法性審查，通常有三種審查結(jié)果：一是決策沒有法律依據(jù)或者違法；二是決策的部分內(nèi)容與法無據(jù)或者違法；三是難以做出合法性定論。如果決策變更沒有法律依據(jù)或者違法的，就不得做出決策調(diào)整的決定。決策的部分內(nèi)容與法無據(jù)或者違法的，應(yīng)當(dāng)補充合法條件。難以做出合法定論的，應(yīng)該啟動論證程序。

行政決策變更的程序性審查通常包括：程序啟動、事項公告、內(nèi)容論證、新決定做出、新決定執(zhí)行等方面。決策變更的具體程序主要包括：內(nèi)部決策程序、公眾參與程序(主要是聽證程序)、專家論證程序等等。在行政決策變更中，最核心的問題是決策的合理性問題。合法性問題可以簡化為合法律性問題且易于判斷。程序問題的核心是公眾和專家參與，但是吸收民意并不是簡單的法律問題和程序問題。所有決策變更中的法律問題和程序問題，其最終都轉(zhuǎn)化為如何吸收意見、如何判斷意見和決斷是否正確的這一問題，這是最困難的事情。

(二)事實與價值的區(qū)隔

決策的合理性判斷是允許誤差和失誤的。利害關(guān)系人和民眾有時對行政決策的評判存在某種偏見和臆斷。例如，行政機關(guān)做出的禁止燃放煙花、出租車限購限行、污染企業(yè)的關(guān)閉、事故礦山的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等決策，并非一定是錯誤決策。因此，一項行政決策是否合理，需要復(fù)雜的審視。

在社會科學(xué)領(lǐng)域里，通常無法祛除價值分析，但是在區(qū)隔價值和事實的二分法中，事實問題又經(jīng)常受到忽視。行政決策制定和變更過程中，同時交叉著法律價值與法律事實兩種范疇。決策賴以做出的法律事實不同于意見表達(dá)。意見與事實是截然相反的兩種東西。意見實質(zhì)上并不是觀察者對現(xiàn)象的某些客觀特性的描述，而是人們對現(xiàn)象的“看法”。決策意見可能僅僅是決策者或?qū)＜?、參與人的意見陳述，是他們自己的主觀意見，這種意見可能以客觀的經(jīng)驗事實為基礎(chǔ)，也可能不是客觀經(jīng)驗事實的反映，還可能是未經(jīng)過沉思或反思的意見。

在行政決策變更中，呈現(xiàn)出來的多為利益表達(dá)即價值表達(dá)，而非事實描述和邏輯推理結(jié)論。我國于2003年修訂《婚姻登記條例》時取消了強制婚姻醫(yī)學(xué)檢查制度，曾經(jīng)引起廣泛的社會爭論，一部分社會意見認(rèn)為，“取消婚檢”導(dǎo)致了嬰兒出生比率大大提升；國家民政部卻認(rèn)為“取消強制婚檢導(dǎo)致新生兒缺陷率升高是誤解”。[6]這個事例說明，決策不僅存在合法性問題，還存在決策事實的客觀、合理和可采性問題。對一項決策的評價，既要看它的合法性，包括法律形式上的合法性，即法律位階關(guān)系(形式正義)，也包括是否經(jīng)過民主的法律程序即公共選擇關(guān)系(程序正義)，同時要看決策的客觀性，即信息和事實問題。決策在很大程度上是一個事實問題，不是一個民主問題，不能單純靠投票的支持率來回答決斷的合理與否。

行政決策是面向未來的不確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律化，雖然它也必須以事實為判斷的基礎(chǔ)，但是這種事實本身更具有“導(dǎo)向性”，而非完整的、排他性的既成事實。決策事實本身兼具既定的確定內(nèi)容，又含有對未來發(fā)生事實的模糊預(yù)計，同時經(jīng)常受到政治理念和民俗價值觀，利益團體利益訴求的影響。決策變更如果是嚴(yán)肅的，就必須區(qū)分開決策中的事實和價值成分。只有認(rèn)真對待決策事實問題，才可能公正、客觀地不受價值觀念煽動而做出合理的決策。以應(yīng)付各種事故的行政決策為例，美國大法官布雷耶以大量翔實、具體的數(shù)據(jù)說明行政機關(guān)對待事故問題時出現(xiàn)了根本缺陷：公眾與專家對事故或危險的反應(yīng)和認(rèn)識存在巨大的反差，許多被公眾認(rèn)為非常嚴(yán)重的危險在專家的排序中并不突出。在公眾、政治領(lǐng)導(dǎo)人與監(jiān)管機關(guān)三者之間出現(xiàn)了惡性循環(huán)。[7]由此，建立在缺乏可信事實基礎(chǔ)之上的行政決策，必然缺乏合法性與合理性。

(三)決策事實的判斷

行政決策者對事實材料的審查主要是審查它與決策結(jié)果之間的邏輯推理關(guān)系的合理性，即決策理由的充分性。決策者應(yīng)該秉承審慎對待的立場，力圖杜絕主觀武斷和任性。所有的決策都要經(jīng)過推理過程，不能忽略決策過程中參與者的重要批評性意見和事實基礎(chǔ)，應(yīng)該能夠解釋、說明在認(rèn)定的決策事實與做出的決策結(jié)論之間是否存在合理聯(lián)系。

在關(guān)于不確定性問題的決策上，知識和信息至關(guān)重要[8] P15-16，決策者應(yīng)該尋求有關(guān)專家來幫助解決決策中的科學(xué)技術(shù)事實問題。決策者對科學(xué)證據(jù)的評估包括數(shù)據(jù)判斷、數(shù)據(jù)解釋和數(shù)據(jù)推斷。在審查具有高度技術(shù)性的決策方案時，應(yīng)尊重技術(shù)專家對事實的認(rèn)定，決策事實不能建立在直覺預(yù)感和不著邊際的猜測上。

在審查強度方面，就涉及公民基本權(quán)利的決策事實，要從嚴(yán)審查，不得放棄審查。但在我國，涉及公民基本權(quán)利和義務(wù)的一些行政決策，通常是在一種“高度”民主和泛政治化的背景下做出的，對此類決策所涉及的事實材料更傾向于寬松審查甚至放棄審查，如城市轎車的限購限行決策。這是不可取的做法。

在決策事實的收集和認(rèn)定方式上，必須按照法律程序進(jìn)行。除了決策聽證，還可以通過計算、視察、測驗和檢查、考試、審查等方式獲得更具真實性和可靠性的事實。決策事實材料應(yīng)包括各種專業(yè)評估報告。例如，2005年6月，清華大學(xué)環(huán)境影響評價室出具的《圓明園東部湖底防滲工程環(huán)境影響報告書(報批稿)》對決策改變更具有證據(jù)力①。

在事實屬性和類型方面，工程技術(shù)人員無疑在行政決策中起到了重大作用，但是社會科學(xué)研究在規(guī)制決策的改革中扮演著重要角色[9]P3，社會科學(xué)家在重大公共決策中的作用日益重要。[10]社會科學(xué)數(shù)據(jù)需要特別予以關(guān)注，其應(yīng)用可以提升決策品質(zhì)，但不充分?jǐn)?shù)據(jù)和概然性樣本也帶來不確定性，因此必須不斷探索經(jīng)驗研究和效果，尋求可利用的社會科學(xué)數(shù)據(jù)，觀察長期效果。[11]大數(shù)據(jù)的使用也將對行政決策產(chǎn)生重大影響，能夠有效地創(chuàng)新決策的數(shù)據(jù)源和分析模式，改善決策主體的構(gòu)成、理性反應(yīng)能力，使決策評估更高效化、科學(xué)化和客觀化，避免避政治化、意識形態(tài)化和隨意性等傳統(tǒng)決策評估的諸多弊端。如果一項具體行政決策被行政訴訟，還須注意不同審查者對決策事實認(rèn)知的差異。法官并非決策事實發(fā)生過程的親歷者，待審的決策事實是法官通過他人感知建立起來的“案件事實”。行政決策者通常能直面現(xiàn)實，親身感知決策事實并預(yù)斷決策結(jié)論，因此，其對決策事實的認(rèn)定理應(yīng)受到司法尊重。

(四)決斷的分析工具

行政決策變更是一種利益衡量，應(yīng)該審慎對待定性與定量之間的關(guān)系。決策的定性維度多指向公共利益和為人民服務(wù)宗旨，但是定性所包含的價值衡量亦存在錯誤，必須借助定量分析來辨析決策的可行性、合理性、決策結(jié)果所觸及的利益關(guān)系分配的公平性。成本效益分析是常用的決策合理性的分析工具，最初是指通過權(quán)衡收益與成本來評價公共項目的可取性的一種系統(tǒng)經(jīng)濟分析方法。它的基本原理是對項目或方案所需的社會成本同可得到的收益可能用單一的計量單位——貨幣分別進(jìn)行計量，以便從量上進(jìn)行分析對比，權(quán)衡得失與利弊。1936年美國開始在水利建設(shè)中適用成本效益分析方法，此后在立法和政府決策領(lǐng)域也開始引進(jìn)經(jīng)濟分析方法，用以評價和分析法律制度和政府管制的實效。按照美國12866號行政命令的管制哲學(xué)和管制原則，成本和效益既包括可以計量的措施，也包括成本和效益難以數(shù)量化但又必須考慮的定性措施。除法律有另外規(guī)定，否則行政機關(guān)應(yīng)該選擇那些能使凈收益最大化的方法來進(jìn)行管制，“凈收益”包括潛在的經(jīng)濟、環(huán)境、公共健康和安全以及其它利益；分配平等和影響諸多要素。成本效益分析作為保障每個人福祉的工具，至少有助于克服公眾對政府決策的“想象的臆斷的恐慌”。[12]P137,140

行政決策主要是一個事實問題，需要對決策合理性做出比較準(zhǔn)確的成本收益分析。借助這一分析工具，行政機關(guān)在充分的事實和信息基礎(chǔ)上進(jìn)行決斷，可以使決策的合理性分析和評價標(biāo)準(zhǔn)予以實證化、技術(shù)化。例如，自1993年以來，全國多數(shù)城市都制定并實施了煙花爆竹的“禁放”規(guī)定。該決策主要考慮的成本因素包括：傷亡事故、環(huán)境污染、資源浪費等，收益因素包括經(jīng)濟利潤、就業(yè)緩解、社會收益、個人愉悅、民俗等非物質(zhì)文化延續(xù)等。當(dāng)“禁放”決策變更為“限地限時燃放”決策后，民間價值與政府管制目標(biāo)的沖突才逐漸平息。道路橋梁收費決策也是備受異議的領(lǐng)域，有些城市的人們選擇了司法訴訟方式，要求政府變更橋梁收費決策②。而上海市政府經(jīng)過成本效益評估，取消了楊浦大橋原有收費制度，改為車輛登記時發(fā)卡一次性收取的辦法③，創(chuàng)造了決策合理變更的典范。

(五)技術(shù)理性原則

行政決策面臨兩種風(fēng)險：技術(shù)風(fēng)險和社會風(fēng)險。對技術(shù)風(fēng)險與社會風(fēng)險存在認(rèn)識偏差，就會發(fā)生決策失誤。技術(shù)風(fēng)險指向?qū)陀^風(fēng)險的認(rèn)知，重視通過技術(shù)性措施抑制風(fēng)險或者解決風(fēng)險。社會風(fēng)險則是對主觀因素的風(fēng)險認(rèn)知，社會風(fēng)險評估所指向的合法性、合理性、可行性、可控性，實際上是一種利益評估，在中國特指為了社會穩(wěn)定而做出的利益關(guān)系妥協(xié)，它極可能忽視了對決策風(fēng)險本身的客觀性和技術(shù)解決辦法。在重大行政決策中，指向意識形態(tài)化的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，可以被解釋為一種中國化的風(fēng)險評估制度，但是，對行政決策的社會風(fēng)險的理解偏向于意識形態(tài)化，就將侵蝕技術(shù)風(fēng)險評估的科學(xué)性和客觀性，背離了對決策風(fēng)險本身的技術(shù)性認(rèn)識，須引以為戒，我國迫切需要回歸行政決策的技術(shù)性風(fēng)險的評估路徑上來。

(六)價值分析的補強功能

行政決策其實是在調(diào)整三種不同的利益：受保護(hù)者的利益、受約束者的利益和普遍的公共利益。作為國家行為的決策調(diào)整，無疑擔(dān)負(fù)了四種功能：(1)保護(hù)個人利益。行政決策首選的理由應(yīng)該是為了個人利益而存在的，如道路節(jié)假日免費通行決策。(2)保護(hù)公共利益。行政決策是為了特定地域的人們的共存利益而產(chǎn)生的，如PX項目決策影響了區(qū)域利益。(3)為社會提供了公共產(chǎn)品。私人不能提供的產(chǎn)品主要是環(huán)境和安全秩序，禁放煙花爆竹的初衷正是為此。(4)決策者代表的公共理性也是一種公民理性。當(dāng)決策中發(fā)生價值沖突時，就政府的職能取向、信息掌握程度和社會控制能力來說，它更具有對公共問題的決斷權(quán)。

在決策合理性評估上，技術(shù)取向的成本效益分析方法在社會管制領(lǐng)域里適用時備受爭議。[13]P413實際上，決策變更無論能帶來何種經(jīng)濟效益或者滿足某些人的利益偏好，但是決策的合理性都應(yīng)該正視人權(quán)的道德約束力，將生命、自由和平等原則作為制度倫理的底線原則。我國行政決策實際上深受以集體和國家為取向的功利主義觀念的影響。如果成本效益分析方法在運用時不設(shè)定權(quán)利和價值邊界約束，就可能造成政府決策以利益最大化為借口剝奪個人權(quán)益的現(xiàn)象。決策的價值分析可以對決策的經(jīng)濟分析產(chǎn)生補強作用。決策者應(yīng)該力求將法律倫理所要求的公平正義以可靠且可理解的方式反映在決策結(jié)果之中，不能使他人的基本價值和公共利益蒙受重大損失。

綜上所述可斷言，行政決策變更有其積極意義，是矯正決策失誤、避免更大損失的一種方式。在決策者理性受限、利益訴求復(fù)雜化、政府信用缺失以及決策民主機制開放的路徑下，行政決策變更不僅可能發(fā)生，而且具有正當(dāng)性。但是，合法性和程序性審查并非行政決策的核心，合理性判斷才是決策制定和變更中最難以處理的問題，也是決策變更最具有實際價值的地方。決策合理性判斷中的首要問題是事實問題。只有重視“事實——決策”之間的邏輯關(guān)系、引入成本效益分析工具、把握功利追求和價值尊嚴(yán)之間的均衡維度，才可能抑制決策繁復(fù)變更或者修正出更好的行政決策來。

注釋：

①報告目錄內(nèi)容包括：1.總論；2.項目概況與工程分析；3.區(qū)域環(huán)境概況與圓明園水系變遷；4.大氣和聲環(huán)境影響評價；5.防滲材料性能及其環(huán)境影響分析；6.地下水環(huán)境影響評價；7.地表水環(huán)境影響評；8.生態(tài)影響評價；9.文物與遺址綜合影響分析；10.改進(jìn)方案與環(huán)境對策措施；11.再生水回用的可行性分析；12.環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析；13.公眾參與；14.環(huán)境管理與監(jiān)測計劃；15.結(jié)論與建議。

②參見“王林友與臺州市椒江大橋?qū)崢I(yè)有限公司服務(wù)合同糾紛一審民事判決書”，臺州市椒江區(qū)人民法院(2015)臺椒民初字第898號。

③參見何翔舟：《政府決策的機會成本實證研究——以楊浦大橋收費的政府決策為例》，載“落實科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學(xué)會2006年年會論文集。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

The Justifiability and Reasonableness on Revising Administrative Policy

YuLi-shen

(Law School of Jilin University，Changchun Jilin 130012)

【Abstract】Administrative policy play an important role in the Government by law. Revision of making-policy is a positive responses to the faults of Government.Because of bounded rationality, interest pressure and inadequate governmental credit,many administrative policy must be adjusted to new arrangement of benefit. Compared with the legality and procedural reviews of revision of policy, the reasonableness is at the central position in the reviews of administrative policy. The key issues are the facts of making policy and how to apply cost-benefit method to judge the conclusion of policy.

【Key words】administrative policy; revision of policy; justifiability; reasonableness

作者簡介：于立深(1969-)，男，黑龍江訥河人，法學(xué)博士，吉林大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為行政法與行政訴訟法學(xué)。

*基金項目：本文系國家2011計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果、中國法學(xué)會重點課題“行政決策變更機制研究”(CLS[2013]B14)階段性成果。

【中圖分類號】DF3

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1002—6274(2016)01—067—07