走出路徑依賴：重構(gòu)行政國家權(quán)力合法性評價機(jī)制*

張穎（廣州大學(xué)公法研究中心，廣東廣州510405）

走出路徑依賴：重構(gòu)行政國家權(quán)力合法性評價機(jī)制*

張穎
（廣州大學(xué)公法研究中心，廣東廣州510405）

中國的行政國家模式固然不同于西方，然而西方行政國家所面臨的合法性認(rèn)同危機(jī)仍值得引起警覺與思考，尤其從中國當(dāng)前“政府-社會”之間的權(quán)力關(guān)系觀察，其由于同樣存在“績效合法性”的路徑依賴問題，社會公眾對行政國家合法性認(rèn)同度也面臨著持續(xù)下降的危機(jī)。走出行政國家由于路徑依賴所陷入的權(quán)威困境，是目前亟待解決的問題。適逢國家推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代化治理體系，一方面，多元治理結(jié)構(gòu)為單一合法化機(jī)制向多元合法化機(jī)制轉(zhuǎn)型提供了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)；另一方面，治理關(guān)系的價值設(shè)定將極大地提升權(quán)利話語在權(quán)力評價體系中的地位與作用。依托這兩個方面，重構(gòu)中國特色的行政國家權(quán)力合法性評價的標(biāo)準(zhǔn)與程序，是突破路徑依賴、解決政府權(quán)威認(rèn)同危機(jī)的關(guān)鍵。

行政國家；認(rèn)同路徑；績效合法性；多元化

改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長，是我們成功探索中國特色社會主義現(xiàn)代國家模式所獲取的力證。2015年，在經(jīng)歷全球性經(jīng)濟(jì)衰退的情況下，國家發(fā)改委公布中國經(jīng)濟(jì)仍保持了7%的高增長率，無怪乎引起世界學(xué)者對“中國奇跡”的關(guān)注。然而不可忽視的是，經(jīng)濟(jì)紅利為政治體制所帶來的公眾認(rèn)同卻出現(xiàn)了“遞減”趨勢。通過如“動車事故”、“毒奶粉”、“醫(yī)鬧”乃至“雷洋案”等近年來引起各界關(guān)注的公眾事件中的輿論導(dǎo)向，以及對政府日常管理、政治體制改革中的各項舉措的公眾反應(yīng)等來看，政府權(quán)力的合法性、合理性乃至政府所發(fā)布信息的真實(shí)性都越來越頻繁地受到質(zhì)疑，其中雖然不乏理性的批評聲音，然而整體上所顯示出的是政府權(quán)威的下降，公眾已經(jīng)逐漸不再因?yàn)閲以诎l(fā)展中取得的成績而對現(xiàn)實(shí)存在的問題采取容忍或忽視的態(tài)度，國家所采取的應(yīng)對措施并沒有很好地解決公眾對權(quán)力發(fā)生的認(rèn)同遞減危機(jī)——逐年遞增的龐大“維穩(wěn)”費(fèi)用就是一個明顯的例證。無可否認(rèn)，依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效已經(jīng)不足以讓公眾對政府權(quán)威產(chǎn)生認(rèn)同，如何重構(gòu)國家權(quán)力獲得合法性認(rèn)同的機(jī)制的確成為一個難題。具體而言，中國自改革開放以來所采用的行政國家發(fā)展模式，面臨權(quán)威“遞減”的危機(jī)，如何在發(fā)展中重新獲取公眾的認(rèn)同，是中國行政國家模式在新時代亟待解決的問題。

一、行政國家模式的發(fā)展與困境

（一）美國行政國家的發(fā)展與危機(jī)

“行政國家”這個概念最早是針對美國提出的，雖然中國所采取的行政國家道路有獨(dú)特的歷史語境與制度模式，然而美國的經(jīng)驗(yàn)仍有可資借鑒之處，尤其是它近年來在社會危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)中所暴露出的行政國家在權(quán)力合法化模式方面存在的弊病，值得各國關(guān)注。

首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政國家模式的興起有其歷史的合理性。早在羅斯福新政系統(tǒng)地采納凱恩斯的國家干預(yù)主義之前，在社會大生產(chǎn)的條件下，國家對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及福利保障事務(wù)的責(zé)任就已經(jīng)推動了美國聯(lián)邦政府規(guī)模與職能的急劇擴(kuò)張。在美國，第四部門的興起，標(biāo)志著過去自由主義式“小政府”向積極干預(yù)式的行政國家政府模式轉(zhuǎn)型，經(jīng)過“大蕭條”階段，這種政府積極干預(yù)、管制經(jīng)濟(jì)并主動承擔(dān)社會公共事務(wù)管理責(zé)任的權(quán)力模式，被進(jìn)一步強(qiáng)化。①參見韓春暉：《美國行政國家理論及其啟示》，《法商研究》2010年第6期。雖然經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代到90年代，尤其是里根政府所推行的自由主義和解除管制的政策傾向，很大程度上縮減了新政以來政府對國內(nèi)公共事務(wù)的干預(yù)和管理，強(qiáng)化了司法審查對行政國家模式發(fā)展以來不斷擴(kuò)張的行政權(quán)力的控制；并且，就上世紀(jì)90年代中期延續(xù)至今的總體趨勢而言，國家積極介入的具體社會公共領(lǐng)域有所變化，如由過去直接管制市場主體向強(qiáng)化市場活動的動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)化，由直接強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的責(zé)任轉(zhuǎn)向政府承擔(dān)福利保障的義務(wù)，以及不斷轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，如采用大量軟法、協(xié)商式管理等，然而，這些舉措都沒有根本改變“后新政時代”以來行政國家這一基本模式的發(fā)展走向，目前，“公共部門……使用龐大的社會資源”，“社會越來越多地以行政官僚組織來解決其面臨的問題并達(dá)成目標(biāo)”，②［美］戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第49-50頁。行政管理者的自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，這些仍然是美國作為行政國家的基本特征。

美國的行政國家模式所遭到的批評從未中斷過。如果說“后新政時代的行政國家是有違憲法體制的”，③Gary Lawson.The Rise and Rise of the Adm inistrative State.Harvard Law Review，Vol.107，No.6，Apr.，1994:1231.或者說過大的行政自由裁量權(quán)“破壞憲政安排”，④［美］詹姆斯·W·費(fèi)斯勒、唐納德·F·凱特爾：《行政過程中的政治》，陳振明等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第2頁。這些還主要是學(xué)者們基于價值理念作出的質(zhì)疑，那么，到出現(xiàn)“占領(lǐng)華爾街”事件，便標(biāo)志著行政國家面臨著公眾合法性認(rèn)同的根本危機(jī)。保羅·克魯格曼和斯蒂格勒尚溫和地指出這是一場“國家憲法危機(jī)”，⑤參見［美］保羅·克魯格曼：《“占領(lǐng)華爾街”——然后呢？》，《時代周報》2011年10月13日；［美］斯蒂格勒：《1%有，1%治，1%享》，宋麗丹譯，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2011年10月28日。齊澤克則犀利地指出，這次事件暴露出的問題是“制度的民主形式無法保證他們的利益”。齊澤克號召人們反思的是政府所主導(dǎo)的整個社會生活方式，包括其主張的價值理念，建議“我們可以——甚至必須——去思考另一種生活方式”。⑥［斯洛文尼亞］齊澤克：《占領(lǐng)華爾街——然后呢？》，原載英國《衛(wèi)報》2012年4月24日，朱新偉譯，wen.org.cn/modules/article/view. article.php？a3262，2015年5月21日訪問。這里主導(dǎo)了整個社會生活與生產(chǎn)方式的政府，正是后新政時代以來美國所發(fā)展起來的行政國家模式。也就是說，政府的目的理性不斷侵蝕著獨(dú)立的社會價值訴求，由于權(quán)力深入社會的各個發(fā)展環(huán)節(jié)，我們就不得不警惕行政權(quán)力所代表的少數(shù)人，從話語、意識形態(tài)以及物質(zhì)生產(chǎn)條件等方方面面替代大多數(shù)人的利益，使民主法治機(jī)制淪為“普遍利益壓制模式”的合法化工具。⑦參見［德］尤爾根·哈貝馬斯：《合法化危機(jī)》，劉北成、曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2009年版，第149-152頁。

（二）“中國式行政國家”所面臨的問題

和美國為代表的西方行政國家不同的是，中國模式的行政國家的興起與發(fā)展，在較早階段就是政府有意識規(guī)劃的產(chǎn)物，而不是由成熟市場經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的社會內(nèi)動力作出的選擇。⑧從公共行政學(xué)與公法學(xué)的部分理論界定來看，有觀點(diǎn)研究認(rèn)為中國從上世紀(jì)60年代開始建設(shè)發(fā)達(dá)的行政組織就可以被認(rèn)為選擇了行政國家模式；也有觀點(diǎn)認(rèn)為從上世紀(jì)90年代正式進(jìn)入“行政國家”階段。參見韓春暉：《從“行政國家”到“法治政府”？——我國行政法治中的國家形象研究》，《中國法學(xué)》2010年第6期；鄭崇明、郭子平：《中國行政國家合法性的歷史變遷與路徑選擇》，《湖北社會科學(xué)》2010年第6期。本文中作者采納第二種觀點(diǎn)。無論中國自何時采用了行政國家模式，這種國家模式都是在政府有意識的規(guī)劃引導(dǎo)下發(fā)展起來的。這樣就決定了中國模式行政國家政府權(quán)力的擴(kuò)張，始終被控制在憲制框架內(nèi)，而沒有出現(xiàn)美國學(xué)者批評行政權(quán)力擴(kuò)張“違憲”的這類現(xiàn)象。

除此之外，從中國的民主體制的邏輯和設(shè)計來看，使美國行政國家遭受合法化認(rèn)同危機(jī)的重要制度原因——少數(shù)人“特殊利益”通過控制法治規(guī)范話語，借由“普遍利益”壓制多數(shù)人訴求的這種情況，是不存在于中國的政治土壤中的。中國民主法治并不建立在美國式階級社會的對立結(jié)構(gòu)之上，在實(shí)行人民民主專政的基本前提下，政府權(quán)力機(jī)制對大多數(shù)人利益代表的有效性取決于民主法治機(jī)制建設(shè)的技術(shù)性環(huán)節(jié)，而不是在根本框架層面。這一點(diǎn)也決定了中國式行政國家所面臨的并不是根本性的制度障礙，而是體制完善問題。

不過，采用相類似的強(qiáng)政府模式就意味著在中西方的行政國家模式中，仍然存在值得關(guān)注的共性問題，這也是分析美國這類行政國家面臨合法性認(rèn)同危機(jī)的意義所在。

一方面，恰如美國行政國家興起與發(fā)展的歷史背景所揭示出來的，為彌補(bǔ)市場缺陷、提供社會福利保障，以及應(yīng)對隨著社會化大生產(chǎn)擴(kuò)大而涌現(xiàn)出的日益復(fù)雜多元的公共事務(wù)治理訴求，是行政國家模式興起和發(fā)展的合理性基礎(chǔ)，它們也構(gòu)成其獲得社會合法性認(rèn)同的基礎(chǔ)。改革開放以來，要在“后發(fā)型”現(xiàn)代民族國家中，建立與發(fā)展具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家與法治國家，我們同樣面臨引導(dǎo)市場機(jī)制建立與健全、推進(jìn)社會福利保障體系建立與完善，并回應(yīng)與協(xié)調(diào)社會日益多元化的治理需求等問題。對于曾經(jīng)在歷史上有著發(fā)達(dá)行政文化傳統(tǒng)，以及建國初期就在前蘇聯(lián)影響下建立起龐大行政官僚體系與組織的中國而言，行政國家模式可以認(rèn)為是“自然”的選擇。

另一方面，雖然社會主義法治國家的基本憲制架構(gòu)不同于西方三權(quán)分立的政治設(shè)計，然而對權(quán)力作出分工與制衡仍然是法治國家所共同遵循的基本原則。因此，美國發(fā)達(dá)的行政權(quán)力體制對民主政治體制的“反噬”，⑨參見前注①，韓春暉文。進(jìn)而引發(fā)其制度上的形式民主與社會合法性認(rèn)同這一實(shí)質(zhì)民主之間的脫節(jié)，從而使國家陷入認(rèn)同危機(jī)的現(xiàn)象必須引起我們的重視。對比當(dāng)下中國政治體制的改革，行政體制改革與立法權(quán)、司法權(quán)的改革同步推進(jìn)，并且在“國家治理現(xiàn)代化”的語境下提出強(qiáng)化“社會權(quán)”，這種“多元制衡”的設(shè)計具有高度的現(xiàn)實(shí)意義。

總體來說，中國選擇行政國家模式，是基于本國歷史文化傳統(tǒng)和社會主義法治國家建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要所作出的有意識的選擇，由此，在行政國家模式的合法性認(rèn)同基礎(chǔ)層面，中國的合法性不存在根本上的認(rèn)同障礙，但不可回避的是，具體形態(tài)層面的權(quán)力仍然存在類似的問題。并且，在中國一元權(quán)力文化結(jié)構(gòu)與單一制憲制結(jié)構(gòu)的語境下，隨著社會發(fā)展而涌現(xiàn)的多元化的權(quán)利話語，民眾對權(quán)力的認(rèn)同問題會越來越復(fù)雜，從而對整個多元國家的統(tǒng)一合法性共識之鞏固發(fā)生深入的影響。因此，我們應(yīng)當(dāng)以西方行政國家認(rèn)同危機(jī)中暴露出的問題為鏡鑒，結(jié)合中國特色權(quán)力文化傳統(tǒng)，就中國行政國家權(quán)力推進(jìn)合法化認(rèn)同機(jī)制進(jìn)行更新。

二、合法化機(jī)制與認(rèn)同遞減

（一）擴(kuò)權(quán)是否等于違憲

認(rèn)識合法認(rèn)同機(jī)制，必然回到韋伯對合法認(rèn)同依據(jù)的經(jīng)典類型化分析理論。他的關(guān)于法理型權(quán)威國家中權(quán)力獲得合法性認(rèn)同的原理，是這樣描述的——“根據(jù)目的理性或價值理性（或兩者并立）的基礎(chǔ)，經(jīng)由協(xié)議或強(qiáng)制的手段來建立”的法律規(guī)范，能夠支配所有成員、成員關(guān)系，或“其社會行動的諸種形式”都受到這種規(guī)范的“權(quán)力籠罩”。在這種支配結(jié)構(gòu)中，權(quán)力的合法性來自這套基于理性建立起的“無私的法令和程序。”①［德］馬克斯·韋伯：《韋伯作品集（II）：經(jīng)濟(jì)與歷史，支配的類型》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第307-309頁。

從行政國家目前備受爭議的合法性認(rèn)同質(zhì)疑來看，主要針對的是行政權(quán)力的擴(kuò)張。從擴(kuò)張的路徑來看，行政權(quán)力的增加仍然具有立法規(guī)范的授權(quán)，并沒有違反韋伯就法理型國家合法性認(rèn)同提出的形式標(biāo)準(zhǔn)——基于理性規(guī)范而產(chǎn)生合理的支配。進(jìn)一步講，無論是美國還是中國，雖然行政權(quán)力不斷地在實(shí)施社會實(shí)際支配的過程中發(fā)生著對政治國家整個權(quán)力系統(tǒng)的“反噬”作用，憲制結(jié)構(gòu)上權(quán)力之間的分工與相互制約仍然沒有被根本性地改變。

然而，是否因?yàn)橛辛⒎ㄊ跈?quán)就足以獲得權(quán)力在形態(tài)具體化之后的合法認(rèn)同呢？其中，僅僅就行政權(quán)力基于“公共利益”這一事由而不斷擴(kuò)張的立法控制問題，美國最高法院就曾經(jīng)做出這樣的評論：“要行政機(jī)關(guān)做符合公共利益的事，事實(shí)上等于指示它：‘這里有個問題，請?zhí)幚戆?！’立法指令做符合‘公共利益’的事等于沒有立法?！雹冢勖溃莶{德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第39頁、第4 2頁。結(jié)合行政國家興起的社會基礎(chǔ)——社會大生產(chǎn)條件下大量社會公共領(lǐng)域需要國家以“中立”者身份介入，行政權(quán)力的擴(kuò)大和這些公共領(lǐng)域中設(shè)定的“公共利益”關(guān)系密不可分，既然如此，也就意味著立法機(jī)關(guān)對自己所作出的授權(quán)進(jìn)行控制會隨著“公共利益”和“公共領(lǐng)域”的模糊性而難以實(shí)現(xiàn)。如果說這是幾十年前的批評，而最近的一篇論文在開篇更是再度開宗明義地指出，2016年的總統(tǒng)大選再次讓“人民開始懷疑……（政府）根本的合法性……令人焦慮的正是我們的行政國家……‘官僚體制’”。③Phi l ipA.Wal lach.Theadminist rat ivestate’slegi t imacycr isis，2016Elect ion:ResearchBehindtheRace，Apr.20，2016. www.brooking.edu，2016年6月11日訪問。

不過，從支持者的角度來看，在社會化大生產(chǎn)深化的歷史語境下，很難再找到維持早期自由資本主義經(jīng)濟(jì)體制下“守夜人國家”的例子，市場越來越難以應(yīng)對日益擴(kuò)大的社會再生產(chǎn)及其過程中產(chǎn)生的社會問題，例如在養(yǎng)老、醫(yī)療以及風(fēng)險事件中，傳統(tǒng)家族組織解體后小家庭的風(fēng)險抗擊能力普遍降低，為了防止人的商品化，同時也是為了防范社會個體在市場自發(fā)機(jī)制失能的領(lǐng)域成為不穩(wěn)定因素，政治國家被要求介入，以之消解市場所產(chǎn)生的“外部成本”；其直接的結(jié)果便是大量福利國家的產(chǎn)生，然而福利國家并沒有受到“違憲”的非難，由此可知國家權(quán)力的擴(kuò)張并不是行政國家合法性認(rèn)同遞減的關(guān)鍵問題所在。從歷史的維度分析，行政權(quán)力的擴(kuò)張和深入是對社會需求的回應(yīng)，政治國家要獲取調(diào)節(jié)社會資源優(yōu)化配置的能力，以此為基礎(chǔ)發(fā)展起發(fā)達(dá)的行政系統(tǒng)，并賦予其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相適應(yīng)的、“有限的計劃能力”，使之“可以在通過形式民主獲得合法性的架構(gòu)內(nèi)”，承擔(dān)起社會日益擴(kuò)大和多元化的公共需求。以系統(tǒng)論的角度看，行政權(quán)發(fā)達(dá)是政治國家“用于被動地避免危機(jī)”而行之有效并常規(guī)化的方式，①參見前注⑦，尤爾根·哈貝馬斯書，第83頁。以致于在美國出現(xiàn)“很難認(rèn)為什么是能夠被明顯界定為不受聯(lián)邦政府管制的社會事務(wù)”的評論。②Gar y Lawson.TheRiseandRiseo f theAdminis t rat iveState.Har var d LawReview，Vo l207，No.6，Ap r.，1994:1234.應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，從社會對政治國家組織功能需求的角度看，行政國家權(quán)力的擴(kuò)張在民主認(rèn)同層面，仍具備合法性基礎(chǔ)。

回到目前引發(fā)行政國家合法化認(rèn)同危機(jī)的現(xiàn)實(shí)，從美國的例子來看，產(chǎn)生危機(jī)的導(dǎo)火索是國家在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的失效。在中國，對行政權(quán)力干預(yù)的合法化認(rèn)同危機(jī)主要集中在干預(yù)方式的合理性和有效性層面，包括黨的十八屆四中全會以來所提出的“簡政放權(quán)”也并不是否認(rèn)行政權(quán)力擴(kuò)張本身的合法性，而是基于社會發(fā)展條件下對權(quán)力介入需求方式的變化所作出的調(diào)整；而在社會福利保障制度層面，包括養(yǎng)老、醫(yī)療以及住房、教育等領(lǐng)域，對行政權(quán)的有效干預(yù)、要求國家積極承擔(dān)責(zé)任的需求是在遞增的。因此可以這樣來理解行政國家面臨的合法化認(rèn)同危機(jī)中一個具有普遍性意義的問題：“要么是像發(fā)達(dá)民主的福利國家那樣做的太多，最終被來自一個復(fù)雜社會的要求弄得不堪重負(fù)；要么就是做得不夠……沒有資源來滿足改善社會的需求，……”③［法］馬太·杜甘：《國家的比較——為什么比較，如何比較，拿什么比較》，文強(qiáng)譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第152頁。所以暫時地，在這里不妨大膽地回應(yīng)：擴(kuò)權(quán)并不等同于違憲。

（二）行政國家的認(rèn)同路徑：績效合法性

馬克斯·韋伯曾言：“一切權(quán)力，甚至包括生活機(jī)會，都要求為自身辯護(hù)。……所有經(jīng)驗(yàn)都充分表明，在任何情況下，……任何一種統(tǒng)治都試圖喚醒和培養(yǎng)人們對其合法性的信念?！雹軈⒁娗白ⅱ?，馬克斯·韋伯書，第297-298頁。

固然行政國家有違憲的質(zhì)疑之聲，但值得關(guān)注的是，行政國家也發(fā)展起推行合法化認(rèn)同的論證機(jī)制。一方面，在形式上，行政國家擴(kuò)張的權(quán)力仍然遵循了法治程序；另一方面，行政國家在運(yùn)行中，從功能合理性的角度而言，以“調(diào)和”淡化階級分化和矛盾，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)妥協(xié)和共識的方式，⑤從發(fā)生學(xué)意義上講，政治國家這種角色才是它的本質(zhì)，恩格斯早就指出：“國家絕不是從外部強(qiáng)加于社會的一種力量?！瓏沂浅姓J(rèn)：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量就是國家?！倍鞲袼梗骸都彝ァ⑺接兄坪蛧业钠鹪础?，中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局譯，人民出版社1999年版，第176-177頁。提升了政府在公共事務(wù)中的責(zé)任，并通過社會福利保障、公共服務(wù)以及各領(lǐng)域中的政府績效，論證著權(quán)力擴(kuò)張與目的理性之間的契合。尤其是在促進(jìn)社會化大生產(chǎn)的領(lǐng)域，通過直接或間接地占有資源并主導(dǎo)其分配，行政國家在經(jīng)濟(jì)層面展現(xiàn)出極高的計劃能力，在良好實(shí)現(xiàn)的條件下，能夠推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得喜人的成績——由于傳統(tǒng)權(quán)力文化的論證邏輯所發(fā)揮的潛在作用，這種績效合法性使中國在進(jìn)入現(xiàn)代法治國家建設(shè)的階段，更為迅速而全面地接受了行政國家模式。⑥趙鼎新教授在分析中國傳統(tǒng)國家合法性理論中反復(fù)提到“天命觀”對中國國家認(rèn)同邏輯的重要影響。參見趙鼎新：《儒法傳統(tǒng)與中國崛起》，《社會觀察》2013年第11期。關(guān)于這種理論，陳曉楓教授在中國傳統(tǒng)憲法文化中的國家觀分析中則用另一種方式進(jìn)行闡釋過，即以周朝取代商朝的合法性關(guān)鍵在“以德配天”觀念的提出與確立，是國家政權(quán)的合法性在于統(tǒng)治集團(tuán)能夠順天應(yīng)時，既知天命，也順人意，而這種“配”是以政權(quán)成功確立或維系其統(tǒng)治為依據(jù)得到反向論證的，也實(shí)際屬于一種“統(tǒng)治效果”。參見陳曉楓：《中國憲法文化研究》，武漢大學(xué)出版社2014年，第85-88頁。趙鼎新教授以“政績合法性”或“績效合法性”來更新韋伯合法性理論，具體來說，他并不是要闡釋中國“績效合法性”這種文化傳統(tǒng)，只是想借以指出行政國家，尤其是中國式行政國家在當(dāng)前發(fā)展模式下存在問題的合法化機(jī)制，并借助于這一范疇就該機(jī)制的問題進(jìn)行解釋。

績效合法性，或“政績合法性”，從其名稱上顯而易見地揭示了行政國家自我論證的主要路徑。雖然在趙鼎新教授提出這個范疇的時候，也曾經(jīng)將績效解釋為“經(jīng)濟(jì)績效或道德功績”，①趙鼎新：《“天命觀”即政績合法性在古代和當(dāng)代中國的體現(xiàn)》，龔瑞雪、胡婉譯，馬得勇校，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》202 2年第1期。然而現(xiàn)實(shí)的情況是，“道德功績”是很難衡量的，往往會在政府層面轉(zhuǎn)化為具有道德性的公共事務(wù)所付出的成本，具體來說就是經(jīng)濟(jì)成本，如社會保障支出、社會治安支出、社會救助支出等等。結(jié)果是績效合法性在論證路徑上很快地簡化為“經(jīng)濟(jì)績效”或其他非常具體的制度許諾，從而極大地削減績效合法性中的“道德”或其他意識形態(tài)、價值追求的含量。

在中國，自改革開放以來，“國家的主要合法性基礎(chǔ)在短短二十多年里就從意識形態(tài)合法性（idelology legitimacy）轉(zhuǎn)變成績效合法性（performance legitimacy）”。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效和具體的制度許諾，“百姓對國家的期望馬上就會轉(zhuǎn)換成對政府執(zhí)政的壓力”。②楊宏星、趙鼎新：《績效合法性與中國經(jīng)濟(jì)奇跡》，《學(xué)?！?023年第3期。進(jìn)一步地講，這些民主訴求推動政府權(quán)力的擴(kuò)張，以適應(yīng)相應(yīng)擴(kuò)大的政府責(zé)任?？梢哉f，績效合法性既構(gòu)成了中國行政國家爭取合法化認(rèn)同的基本路徑，也構(gòu)成了中國行政國家權(quán)力運(yùn)作的直接目標(biāo)。

政府通過績效不斷爭取社會的認(rèn)同，這種論證路徑，如果從初衷來看，績效合法性并沒有排除價值含量，從應(yīng)然的角度看，它應(yīng)當(dāng)被更全面地理解為“政府的實(shí)際表現(xiàn)或者系統(tǒng)滿足政府的基本功能的程度”。如果依循這種要求，一方面，法治價值應(yīng)當(dāng)構(gòu)成績效的核心內(nèi)容；另一方面，回應(yīng)社會日益多元化的訴求，績效的結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)具有多元化的兼容功能。

然而，從操作的角度來看，由于績效合法性對應(yīng)著具體的執(zhí)政訴求，如上面指出的，這些執(zhí)政的效果最終直接或間接地也都轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性的指標(biāo)，這就使經(jīng)濟(jì)績效逐漸在合法化認(rèn)同的話語中替代績效的其他內(nèi)容，使行政國家的合法化逐漸線性化地表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)績效單一路徑依賴。然而正是這種認(rèn)同的單一化路徑依賴，引發(fā)行政國家逐漸衍生出合法化的認(rèn)同危機(jī)。

首先，經(jīng)濟(jì)績效或其他可以量化為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的數(shù)字化績效，只能在總量上說明社會需求可能獲取的資源投入在遞增，但并不能對應(yīng)反映分配機(jī)制。突出的例子是GDP的增長和城鄉(xiāng)二元差距的擴(kuò)大長久以來幾乎“并行不?！?，而自我國《社會保險法》通過之后，國家投入醫(yī)療保障的財政資金逐年增長，而“看病貴”的抱怨之聲卻從來沒有因此而消減。

其次，單一路徑依賴的合法化論證邏輯在結(jié)構(gòu)上用政治國家客觀化、同一化的利益判斷替代了社會主體主觀的、多元的權(quán)利訴求，它“假定人的偏好是外生的。因此，人們的愿望、偏好或需求可以通過行政國家設(shè)計出來，將人們的愿望、偏好、需求輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)中，然后出臺政策決定來滿足這些愿望、偏好或需要”。在這種假定下，合法化論證實(shí)際上“處于自說自話的狀態(tài)中”：③鄭崇明、郭子平：《中國行政國家合法性的歷史變遷與路徑選擇》，《湖北社會科學(xué)》2020年第6期。社會個體的愿望、偏好、需求不但是主觀的，難以以“替代”得到判斷，在這種替代的過程中，它們還會被轉(zhuǎn)化為單一化的政策話語。況且，無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來講，還是從憲法學(xué)中的民主理論出發(fā)，這種“替代”決策都是低效益的，而依據(jù)這種邏輯來引導(dǎo)行政國家的行動，難以使它的自我合法化論證與社會多元化的合法性認(rèn)同邏輯對接起來。進(jìn)一步地講，只有社會個體“……在自己有意識的活動過程中”所作出的“那種選擇行為才能被稱為自由”。④［德］康德：《法的形而上學(xué)原理——權(quán)利的科學(xué)》，沈叔平譯，林榮遠(yuǎn)校，商務(wù)印書館1992年版，第29頁。如果不在這種以個體獨(dú)立性和價值主觀性的基礎(chǔ)上承認(rèn)權(quán)利訴求的多樣性，單一化的經(jīng)濟(jì)績效判斷，就是用國家對行政系統(tǒng)的管理評價替代了多元權(quán)利主體自主的合法性判斷，倒置了政治國家權(quán)力和社會個體權(quán)利二者之間的關(guān)系；其實(shí)質(zhì)是“借自由之名而規(guī)勸人民放棄自由……控制環(huán)境的集體力量觀（the notion of collective power）取代了個人自由觀（totali-t a r i a n s t a t e s）中，人們亦以借自由之名壓制了自由”。①［英］弗里德里?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》（上），鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第10頁。這更隱藏著導(dǎo)向權(quán)力話語專制的危險邏輯。

再次，經(jīng)濟(jì)績效的輸出是不穩(wěn)定的，進(jìn)入高速發(fā)展之后相對緩慢甚至停滯的階段之后，雖然在中國社會主義制度條件下，社會根本利益存在一致性，但在非根本利益層面，可能會在績效利益分配差異化的情況下，引發(fā)社會內(nèi)部利益的分化、分歧乃至階層間的分立。由于績效合法性——尤其在線性化為經(jīng)濟(jì)績效的情況下，將社會需求預(yù)設(shè)為可以同一轉(zhuǎn)化表述為政府單一的政策判斷，其成立的程度將與社會需求的一致性及此基礎(chǔ)上的社會利益的統(tǒng)一性成正比，此時不理想的經(jīng)濟(jì)績效所導(dǎo)致的社會分歧，可能從社會基礎(chǔ)上侵蝕績效合法性——所以“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動會爆發(fā)在經(jīng)濟(jì)衰退的條件下，而很難想象在羅斯福新政的順利開展、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時，社會公眾會對擴(kuò)張的行政權(quán)力或統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會利益分配的政策話語的合法性進(jìn)行系統(tǒng)反思。

最后，我們回到對行政國家合憲性爭議的核心問題：擴(kuò)權(quán)只是形式問題，但擴(kuò)權(quán)是否符合法治價值標(biāo)準(zhǔn)，才是擴(kuò)權(quán)實(shí)質(zhì)合憲與否的標(biāo)準(zhǔn)。合法化認(rèn)同，無論其標(biāo)準(zhǔn)如何，本質(zhì)上都是價值判斷過程。因?yàn)閱我宦窂揭蕾嚂饾u淡化合法性論證中的價值內(nèi)容，具體來說，經(jīng)濟(jì)績效所指向的價值意義，即法治價值，才是判斷行政權(quán)力擴(kuò)張是否符合憲法精神的根本。

總而言之，在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的早期階段，在傳統(tǒng)權(quán)力文化與當(dāng)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的雙重推動力下，中國式行政國家迅速發(fā)展起來，并以經(jīng)濟(jì)績效不斷強(qiáng)化社會對這種建設(shè)模式的合法性認(rèn)同。然而這種單一化的論證路徑逐漸淡化了發(fā)展的價值內(nèi)容，邏輯上幾乎將國家的社會功能類比為企業(yè)以及其他一般公共性組織，這種危險傾向于以工具理性和單一的政策話語，取代法治的價值理性和多元化的權(quán)利話語。從目前中國行政國家的發(fā)展及相關(guān)問題來看，績效合法性對經(jīng)濟(jì)績效的單一路徑依賴，使得行政國家在合法化論證路徑的邏輯結(jié)構(gòu)上，與社會權(quán)利多元性以及發(fā)展中的多元化難以兼容，在合法化機(jī)制中，容易造成單一權(quán)力話語對多元權(quán)利話語的“替代”甚至“僭越”，從而引發(fā)實(shí)質(zhì)合法性層面的認(rèn)同危機(jī)。②權(quán)力實(shí)質(zhì)合法性在話語結(jié)構(gòu)的替代過程中會發(fā)生根本的問題，在與權(quán)力結(jié)合的過程中，人為建構(gòu)的話語體系將干涉社會權(quán)利自發(fā)判斷的前見。因此，權(quán)力話語的自我合法化論證可能在缺乏權(quán)利自主參與的過程中，扭曲社會權(quán)利主體作為合法認(rèn)同主體的真實(shí)意志，此時合法化機(jī)制反而成為一種掩蓋，實(shí)質(zhì)上可能隔離了，甚至悖離了判斷主體獨(dú)立意志過程的形式。在這一意義上，合法化機(jī)制的結(jié)構(gòu)缺陷會引發(fā)對實(shí)質(zhì)合法性的認(rèn)同危機(jī)。參見張穎、陳曉楓：《制憲權(quán)之真實(shí)性的文化解讀》，《法學(xué)評論》2012年第2期。

三、合法化機(jī)制的重構(gòu)

對于中國采用行政國家這種模式來應(yīng)對轉(zhuǎn)型改革以及法治國家建設(shè)等多重歷史任務(wù)，前面已經(jīng)提到，由于社會主義民主基礎(chǔ)的特殊性，并不存在西方行政國家那樣根本結(jié)構(gòu)性的障礙。其認(rèn)同危機(jī)關(guān)鍵問題源于推進(jìn)認(rèn)同的制度化路徑，即國家權(quán)力合法化的論證路徑發(fā)生了問題，缺乏與合法化認(rèn)同主體的良性互動與溝通。有鑒于此，國家權(quán)力合法性評價機(jī)制從根本評價權(quán)的結(jié)構(gòu)，到評價的核心標(biāo)準(zhǔn)等，都應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)性更新，這個任務(wù)的執(zhí)行工作刻不容緩。

（一）“績效”的價值回歸

對于中國行政國家引發(fā)社會公眾對國家權(quán)力的不信任，這里的權(quán)力合法性問題主要還是傳統(tǒng)批判理論所指出的——在行政國家權(quán)力的具體運(yùn)行過程中，主要依賴的“行政組織并不是以保障個體或團(tuán)體私權(quán)為目的而設(shè)計或運(yùn)作的，其追求的目的與執(zhí)行的決定源于基于社會層面的支配過程（so-c ie t y-wi dep r ocesseso f domina t ion）”。①C.F.Abel，Ar thurSementel l i:Power，EmancipationandtheAdminist rativeState，Administ rat iveTheory&Praxis，Vol.24，No. 2（Jun.，2002）:254.這種支配，源于少數(shù)人（集團(tuán)）對社會利益的判斷與決策：一方面，這與民主合法性認(rèn)同的基本邏輯路徑形式上存在沖突；另一方面，不可回避的是在民眾推進(jìn)合法化認(rèn)同的機(jī)制構(gòu)建上，必然存在實(shí)際權(quán)力決策者和憲法規(guī)定的權(quán)力主體之間的分離。

因此，進(jìn)入當(dāng)代國家學(xué)說，推進(jìn)合法性認(rèn)同的機(jī)制構(gòu)建著眼已經(jīng)不再局限于通過主權(quán)者代表機(jī)關(guān)控制少數(shù)人主導(dǎo)的行政權(quán)力、對實(shí)質(zhì)合法性的追問以及制度可行性，推動合法性的評判可以認(rèn)為是通過其他兩個層面推進(jìn)的。

第一，核心權(quán)威的認(rèn)同與鞏固。行政國家在建設(shè)中國特色社會主義法治國家的宏觀布局中，需要明確其地位“乃是我國行政法治建設(shè)的起點(diǎn)”。②韓春暉：《從“行政國家”到“法治政府”？——我國行政法治中的國家形象研究》，《中國法學(xué)》2020年第6期。從這個根本的定位出發(fā)，政府權(quán)力的擴(kuò)張和深入，只是方法和路徑的問題，不能動搖的是人民在歷史和現(xiàn)實(shí)的條件下作出的根本選擇，即制憲權(quán)中所指向的對根本權(quán)威的合法認(rèn)同。

第二，共識的擴(kuò)大和權(quán)威認(rèn)同的強(qiáng)化。不可否認(rèn)的是在轉(zhuǎn)型和改革的過程中，隨著利益分化與權(quán)利主體意識自覺發(fā)展，僅僅依靠根本核心權(quán)威合法認(rèn)同不能應(yīng)對社會分裂和碎片化所帶來的認(rèn)同危機(jī)，這就需要在發(fā)展中將多元有序地依循法治程序引導(dǎo)到指向核心權(quán)威共識所支撐的統(tǒng)一憲制體制中，“在這一過程中，多元性不會因?yàn)楣沧R而消滅，他們只是轉(zhuǎn)換到同一結(jié)構(gòu)中共存”。③張穎：《論中國單一制憲制的“大一統(tǒng)”特色》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》202 2年第5期。

為了達(dá)到這樣的效果，要區(qū)分政治上根本權(quán)威的合法化認(rèn)同與行政國家日常運(yùn)作實(shí)施權(quán)力強(qiáng)制所帶來的合法性評價判斷。一方面，行政國家所代表的整個國家權(quán)力從未超越社會主義法治框架。另一方面，從行政國家模式興起的客觀基礎(chǔ)來看，“無論是執(zhí)政黨還是政府的威信，……不僅源于（公眾）對黨和政府政治承諾和意識形態(tài)的認(rèn)同，更是源于……黨和政府能在多大程度上解決人民面臨的各種問題”。④李炳輝、周葉中：《論我國憲法與社會主義核心價值體系建設(shè)——尋找當(dāng)代中國的共識基礎(chǔ)》，《法學(xué)論壇》202 2年第4期。

因此，從根本憲制結(jié)構(gòu)上講，確立對行政國家權(quán)力運(yùn)行的合法性評價機(jī)制，是在發(fā)展中不斷實(shí)踐、發(fā)展與強(qiáng)化核心權(quán)威認(rèn)同，是扭轉(zhuǎn)單一經(jīng)濟(jì)績效依賴的起點(diǎn)，也是推進(jìn)行政國家合法化論證路徑始終遵循社會主義法治國家建設(shè)規(guī)劃的基本保證。

（二）“績效”的結(jié)構(gòu)更新

接下來的制度化任務(wù)是將社會主義法治權(quán)威具體化為中國行政國家權(quán)力評價績效的基本制度框架。依據(jù)憲制對統(tǒng)一核心權(quán)威作出的合法認(rèn)同，這個基本共識中對應(yīng)著現(xiàn)實(shí)中認(rèn)同結(jié)構(gòu)的多元性，毛澤東在《論十大關(guān)系》中就曾提到多元的國情——“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜”，⑤《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第32頁。隨著社會轉(zhuǎn)型與改革的深入，這種多元化情形將不斷擴(kuò)大。一方面，從法治國理性預(yù)設(shè)出發(fā)，權(quán)利主體的個體自覺意味著合法化認(rèn)同的主體，雖然在主權(quán)者意義上表現(xiàn)為統(tǒng)一政治共同體，然而“正是作為價值主體的人的自我意識的覺醒，才是合法性真正成為‘有意味的’現(xiàn)代‘問題’，合法性的發(fā)生邏輯深深植根于人類價值沖突、價值判斷和價值選擇的歷史”。⑥魏萬青：《個體權(quán)利的興起與現(xiàn)代國家的合法性》，《前沿》2022年第22期。另一方面，在進(jìn)入國家治理治理現(xiàn)代化這樣一個新的歷史語境下，在社會利益結(jié)構(gòu)隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下不斷分化的條件下，“治理”在體制上帶來的變革，為分化的利益主體提供了不同的組合方式和訴求平臺，這些都進(jìn)一步強(qiáng)化了多元化對合法化評價機(jī)制的制度化需求。

如前所述，當(dāng)前中國行政國家權(quán)力合法化論證存在路徑依賴問題，單一的績效合法性論證，與認(rèn)同主體多元性所帶來的合法化認(rèn)同邏輯之間存在結(jié)構(gòu)性沖突。改變這一問題的契機(jī)是推進(jìn)國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。

雖然治理理論流派繁多，然而各方共同的觀點(diǎn)是在制度化建設(shè)層面推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的“網(wǎng)絡(luò)式”改革，①參見俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第39-44頁。推動社會能夠更多地、有序地參與乃至承擔(dān)到公共事務(wù)的管理機(jī)制中，打破行政國家對公共領(lǐng)域管理權(quán)的壟斷地位，建立起政府、社會以及個人層面之間的良好溝通、互動，政府的角色由“領(lǐng)導(dǎo)者”向“輔助者和協(xié)調(diào)性引導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變，②參見StephenGreasley，GerryStoker:MayorsandUrbanGovernance:DevelopingaFacilitativeLeadershipStyle.Publ icAdm inistration Review，2008，July/August:722-723.從而淡化行政國家權(quán)力擴(kuò)張所帶來的張力。在這種結(jié)構(gòu)設(shè)計中，哈貝馬斯所設(shè)計的從個體出發(fā)的交往和循環(huán)對話才能夠有限地付諸實(shí)現(xiàn)。

對應(yīng)治理帶來在權(quán)力合法化評價機(jī)制結(jié)構(gòu)的變革，廣泛的公眾參與不僅僅是對實(shí)質(zhì)民主的促進(jìn)，更重要的是，在這種結(jié)構(gòu)中為權(quán)利主體的多元性提供更大的承載空間。更具體地說，就是依托現(xiàn)有民主機(jī)制的層級結(jié)構(gòu)，行政國家的權(quán)力運(yùn)行，應(yīng)在程序上盡可能地推進(jìn)開放與有效的參與，與社會多元訴求實(shí)現(xiàn)決策前的對話、溝通、妥協(xié)或僅僅是諒解；通過這種程序上的多元參與結(jié)構(gòu)和互動，深化國家權(quán)力對多元合法化認(rèn)同邏輯的包容，通過決策結(jié)構(gòu)多元化，推進(jìn)合法化論證路徑內(nèi)在邏輯的多元化。

（三）“績效”評判標(biāo)準(zhǔn)的更新

哈耶克曾說過：“……只有在強(qiáng)制者掌握著他人行動的根本條件的情況下，強(qiáng)制才能實(shí)行；所以只有通過確保個人有一個私人領(lǐng)域，在其中他保證不會受到這種干涉，強(qiáng)制才能被防止?！雹郏塾ⅲ莞ダ锏吕锵！W古斯特·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學(xué)出版社202 2年版，第198頁。

要真正有效打破行政國家在權(quán)力認(rèn)同路徑上對績效合法性（確切地說，是經(jīng)濟(jì)績效的單一路徑）依賴，僅僅在靜態(tài)制度層面，強(qiáng)調(diào)法治原則或設(shè)置多元參與都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在動態(tài)層面，何以能夠?qū)蛐姓业臋?quán)力運(yùn)作奉行法治國家的價值理念，并保證多元參與能夠在合法化評價機(jī)制中有效制約權(quán)力話語的強(qiáng)勢作用、推動合法化認(rèn)同路徑實(shí)質(zhì)的合法化，這是合法化評價機(jī)制必須要在評判標(biāo)準(zhǔn)環(huán)節(jié)控制的，這也是此處哈耶克觀點(diǎn)帶來的重要啟示。第一，只有掌握行政國家權(quán)力的行動根本條件，合法性認(rèn)同所貫徹的法治國原則才能得到強(qiáng)制遵守。第二，只有劃定個人權(quán)利的獨(dú)立空間，才能保證行政國家權(quán)力強(qiáng)制不會逾越根本的法治底線。對于第一點(diǎn)，必須要承認(rèn)的是，尤其是在中國文化傳統(tǒng)中，“我們長期以來形成……政府包辦一切的理念和習(xí)慣”，④應(yīng)松年：《簡政放權(quán)的法治之路》，《行政管理改革》2026年第1期。不能簡單認(rèn)為“簡政放權(quán)”的改革就要求行政國家全面收縮。從當(dāng)前全面轉(zhuǎn)型所面臨的風(fēng)險，以及現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)中政府作為基礎(chǔ)制度環(huán)境提供者的角色設(shè)定，行政國家的權(quán)力毋寧說是要實(shí)現(xiàn)模式上的變遷，其變遷的依據(jù)，從驅(qū)動政府組織行動的根本條件來看，是政府權(quán)力的評價指標(biāo)：正是長久以來在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的核心評價標(biāo)準(zhǔn)驅(qū)動下，經(jīng)濟(jì)績效成為合法化論證路徑所依賴的核心指標(biāo)；同樣的道理，要扭轉(zhuǎn)這種驅(qū)動方向，重新設(shè)定行政國家權(quán)力行動評價的根本標(biāo)準(zhǔn)，就要“以全新的政績觀為突破口，把法治引入政府官員的政績考核體系，……使法治的推行由被動轉(zhuǎn)為主動”。⑤馬懷德：《“法治GDP”：新政績觀的一個支點(diǎn)》，《中國信息報》2008年2月2 2日，第6版。

如果說設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，在權(quán)力評價標(biāo)準(zhǔn)中引入法治指標(biāo)是一種“內(nèi)部”合法化導(dǎo)向，外部合法性評價機(jī)制中就必然涉及權(quán)力運(yùn)行最終價值指向的控制。從當(dāng)前指導(dǎo)行政權(quán)力體制深化改革的基本政策文件內(nèi)容來看，引起各界高度重視的關(guān)鍵詞是“簡政放權(quán)”，這是否意味著對行政國家模式權(quán)力實(shí)施嚴(yán)格控制是未來的主流走向呢？當(dāng)我們完整解讀黨的十八屆五中全會報告后可以發(fā)現(xiàn)，與之并列的還有“放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，其改革目標(biāo)著眼于“提高政府效能”。在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》中，政府行政職能轉(zhuǎn)變的衡量標(biāo)準(zhǔn)著眼并不是“收縮”，而是“政府職能依法全面履行”。我們可以這樣理解——“簡政放權(quán)”是針對局部領(lǐng)域的，國家的整體立場仍是積極行政，以達(dá)到“政府職能依法全面履行，……人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高”。因此，即使權(quán)力清單改革盡力劃定行政國家介入社會與市場的領(lǐng)域與深度，然而這種外部的權(quán)力邊界只能在傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)提供的有限領(lǐng)域內(nèi)得到確定，在市場新興行業(yè)以及其他風(fēng)險系數(shù)較高的社會公共領(lǐng)域中，對國家積極權(quán)力的干預(yù)需求可能還會進(jìn)一步增加。

然而，所有的干預(yù)都不能繞開其根本定位：在市場和社會公共事務(wù)領(lǐng)域，干預(yù)只能是對私權(quán)的輔助。換句話說，在私權(quán)空間內(nèi)得以自治的事務(wù)，便是政府不應(yīng)介入的領(lǐng)域，也就是行政國家的具體權(quán)力邊界。因此，哈耶克提出“法治意味著政府除非實(shí)施眾所周知的規(guī)則以外不得對個人實(shí)施強(qiáng)制”。①同前注①，弗里德里?！ゑT·哈耶克書，第260頁。他事實(shí)上回到法治最原初的“國家-社會”二元結(jié)構(gòu)來討論政府的活動空間，即以私權(quán)“獨(dú)立空間”得到保障的有效性作為前提，這是變動條件下設(shè)置行政權(quán)力外部控制的標(biāo)準(zhǔn)。其思路具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，值得說明的是，他這里講到的是政府的強(qiáng)制手段，換言之，如他自己后面也強(qiáng)調(diào)的，政府在一定領(lǐng)域并不一定會進(jìn)行強(qiáng)制，那么在涉及私權(quán)而行政國家又會存在的領(lǐng)域，國家既然此時并沒有依據(jù)法律享有什么優(yōu)越地位，在一個理想的法治過程中，私權(quán)活動應(yīng)當(dāng)是自由的。因?yàn)槿藗儗Ψㄖ蔚淖罡竟沧R就是如何防止公權(quán)力擁有者的“專斷”行動。②吳楠：《以法治方式完善政府購買公共服務(wù)績效評價》，《江淮論壇》2025年第6期。

在經(jīng)濟(jì)績效帶來的物質(zhì)滿足感過去之后，社會公眾對公正、自由以及發(fā)展的獨(dú)立觀念意識必然不斷強(qiáng)化。此時，無論是從法治國建設(shè)的理論邏輯出發(fā)，還是從社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，行政國家如果仍然依賴單一的經(jīng)濟(jì)績效所提供的“績效合法性”，都難以應(yīng)對合法認(rèn)同多元化的客觀需求與發(fā)展趨勢。對當(dāng)前的中國而言，抓住治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型契機(jī)，在權(quán)力合法性評價機(jī)制領(lǐng)域徹底扭轉(zhuǎn)對績效合法性單一的路徑依賴，以把握核心權(quán)威認(rèn)同作為起點(diǎn)，改造中國行政國家權(quán)力推進(jìn)合法化認(rèn)同的制度結(jié)構(gòu)，并以社會主義法治價值體系改造合法化論證的內(nèi)在邏輯，是走出當(dāng)下社會對政府權(quán)威認(rèn)同困境的關(guān)鍵。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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張穎，廣州大學(xué)公法研究中心助理研究員，法學(xué)博士。

*本文系廣東省哲學(xué)社科“十二五”規(guī)劃2015年度學(xué)科共建項目“地方社會治理績效中的權(quán)力配置研究”（項目編號：GD15XFX08）的研究成果。