江西探索功能區(qū)管理體制改革

●王云標(biāo)

江西探索功能區(qū)管理體制改革

●王云標(biāo)

江西省現(xiàn)有省級(jí)以上工業(yè)園區(qū)94家，其中，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)17家，省級(jí)重點(diǎn)園區(qū)19家，省級(jí)園區(qū)58家。規(guī)劃設(shè)置7個(gè)城市新區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)有井岡山、廬山、三清山等。這些功能區(qū)由不同的主管部門批準(zhǔn)成立。建設(shè)初期，其管理體制并沒(méi)有設(shè)置統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，有的是政府的派出機(jī)構(gòu)，有的是事業(yè)單位，編制的使用有行政編制，也有事業(yè)編制。管理體制五花八門，機(jī)構(gòu)編制設(shè)置也較為混亂，一定程度影響了功能區(qū)作用的發(fā)揮。為此，江西省選擇經(jīng)濟(jì)體量大、管理任務(wù)重、影響范圍廣的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)以及部分風(fēng)景名勝區(qū)，對(duì)其管理體制進(jìn)行了一些探索。出臺(tái)了規(guī)范和加強(qiáng)上述功能區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確了其管理機(jī)構(gòu)的管理體制、職能定位以及機(jī)構(gòu)編制配置等事項(xiàng)。

一是理順管理體制。明確開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)為政府派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一名稱為管理委員會(huì)。市縣黨委政府授權(quán)開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一行使轄區(qū)內(nèi)黨務(wù)、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理職能。在功能區(qū)內(nèi)因工作需要確需設(shè)置部門派駐機(jī)構(gòu)的，嚴(yán)格控制，派駐機(jī)構(gòu)受派出部門和功能區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以派出部門管理為主。如南昌市紅谷灘新區(qū)，設(shè)立黨工委和管委會(huì)，為南昌市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)，代表市委市政府統(tǒng)一管理管轄區(qū)域內(nèi)的黨務(wù)、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。

二是合理界定職能。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的“三定”規(guī)定不作統(tǒng)一要求，由市、縣政府根據(jù)功能區(qū)的發(fā)展定位、實(shí)際情況擬定，使功能區(qū)的管理更貼近當(dāng)?shù)貙?shí)際。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，側(cè)重于界定其與所在地政府的職能劃分。如明確井岡山管理局負(fù)責(zé)井岡山旅游業(yè)的統(tǒng)一管理、規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和建設(shè)，保護(hù)井岡山的自然環(huán)境、人文環(huán)境和革命歷史遺跡。其它方面的社會(huì)管理和服務(wù)等職能由井岡山市政府承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)井岡山市政府不得重復(fù)設(shè)立機(jī)構(gòu)。

三是規(guī)范機(jī)構(gòu)編制。按照從嚴(yán)、從緊原則，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、省級(jí)工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制數(shù)，明確管委會(huì)黨政領(lǐng)導(dǎo)原則上不分設(shè)。如贛州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（出口加工區(qū)），明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)10個(gè)以內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)9名，編制由贛州市政府在現(xiàn)有的編制總量?jī)?nèi)調(diào)劑解決。

規(guī)范后的功能區(qū)管委會(huì)，突出了地方特色，賦予了管委會(huì)更多的管理權(quán)限，理順了管委會(huì)的管理體制。

一是通過(guò)對(duì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)賦予功能區(qū)管委會(huì)在一定的區(qū)域內(nèi)履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、做強(qiáng)旅游、搞好環(huán)境保護(hù)等職能。這將有效緩解當(dāng)?shù)卣膲毫?，促使?dāng)?shù)卣軌蛴懈嗟臅r(shí)間和精力去履行文化教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、衛(wèi)生環(huán)境、社會(huì)治安、市場(chǎng)監(jiān)管等職能。同時(shí)，功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)也能根據(jù)各自的定位，集中精力履行好職責(zé)，主要履行招商引資、服務(wù)企業(yè)、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，其他職能交由當(dāng)?shù)卣袚?dān)。

二是規(guī)范后的功能區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)編制配置實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)高效。按照寬職能、少機(jī)構(gòu)的思路，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行大部門制，將同類性質(zhì)或性質(zhì)相近的職能并入一個(gè)部門進(jìn)行綜合管理，一個(gè)部門對(duì)口上級(jí)幾個(gè)部門，機(jī)構(gòu)、編制規(guī)模大幅度精簡(jiǎn)。同時(shí)，由于充分賦權(quán)，功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)有較大的自主權(quán)，管委會(huì)在轄區(qū)內(nèi)既行使行政管理職能，又能充分利用優(yōu)惠政策，加上靈活的薪酬制度，干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。如南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新編制管理，推進(jìn)人事制度改革，實(shí)行全員聘用（任）制，競(jìng)爭(zhēng)上崗，推行績(jī)效工資制，初步形成“人員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下、待遇能升能降”的機(jī)制。

雖然江西對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)及部分風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制和機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各地新興的功能區(qū)不斷出現(xiàn)，給規(guī)范功能區(qū)管理體制帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。對(duì)此，要不斷探索更利于發(fā)揮功能區(qū)作用的體制機(jī)制。

一是明確功能區(qū)的法律地位。明確功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位是依法行政的大勢(shì)所趨。建議國(guó)家層面盡快出臺(tái)功能區(qū)法或條例，對(duì)功能區(qū)的功能定位、管理體制、監(jiān)督體制、管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格、職責(zé)權(quán)限等予以明確，確保功能區(qū)行政管理體制的權(quán)威性以及功能區(qū)發(fā)展的持續(xù)性。建議中央層面修訂《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，將功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府派出機(jī)構(gòu)納入行政組織序列，規(guī)范其機(jī)構(gòu)設(shè)置和審批權(quán)限。允許地方先行先試，探索創(chuàng)新功能區(qū)管理體制。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際明確功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限，劃清與所在地政府及相關(guān)部門的條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)在其管理區(qū)域內(nèi)職能和責(zé)任的統(tǒng)一。省、市政府對(duì)功能區(qū)的授權(quán)做到應(yīng)給盡給，應(yīng)放盡放。對(duì)國(guó)家和省、市下放到縣鄉(xiāng)一級(jí)的行政審批事項(xiàng)，要及時(shí)同步下放到各功能區(qū)，打通政策落地的最后一公里。制定省、市政府對(duì)功能區(qū)授權(quán)事項(xiàng)的權(quán)責(zé)清單，防止權(quán)力想放就放、想收就收。

二是重新界定功能區(qū)的定位。隨著功能區(qū)的發(fā)展，管委會(huì)的職能逐漸擴(kuò)大，管委會(huì)不僅承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃、土地拍賣、征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面職能，還承擔(dān)了轄區(qū)內(nèi)的文化教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、衛(wèi)生環(huán)境、社會(huì)治安等職能。部分功能區(qū)除沒(méi)有設(shè)立人大和政協(xié)外，實(shí)際履行著一級(jí)政府的職能。職能的不斷增加，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制規(guī)模越來(lái)越龐大。建議功能區(qū)的管理應(yīng)回歸設(shè)立的初衷，針對(duì)不同功能區(qū)的特點(diǎn)，對(duì)功能區(qū)重新定位，聚焦主業(yè)。如以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的功能區(qū)，逐步剝離其社會(huì)管理職責(zé)，交由所在地的黨委政府管理；以城市管理為主的功能區(qū)，積極向新型行政區(qū)管理體制轉(zhuǎn)型；對(duì)利用自然資源的功能區(qū)，突出環(huán)境保護(hù)為前提，走綠色環(huán)保可持續(xù)發(fā)展道路。

三是創(chuàng)新功能區(qū)管理體制。功能區(qū)的發(fā)展與機(jī)構(gòu)的級(jí)別、編制的規(guī)模沒(méi)有必然的關(guān)聯(lián)。功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置更不能簡(jiǎn)單以批準(zhǔn)的“婆婆”的級(jí)別來(lái)確定管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別和機(jī)構(gòu)編制規(guī)模?？煽紤]根據(jù)功能區(qū)承載的主要功能來(lái)建立不同的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，如對(duì)城市新區(qū)，爭(zhēng)取成為新的行政區(qū)劃，機(jī)構(gòu)編制按照精簡(jiǎn)、高效原則設(shè)置。其他類型的功能區(qū)，管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)精干設(shè)置，突出其主要職能，其它的職能交由所在地政府承擔(dān)。創(chuàng)新功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和人員管理，管委會(huì)僅核定少量的編制用于配備領(lǐng)導(dǎo)干部和管理人員，其他事務(wù)性工作采取聘用工作人員、政府購(gòu)買服務(wù)等方式解決。

（作者系江西省編辦副主任）