以“管資本”為重點改革和完善國有資產(chǎn)管理體制

以“管資本”為重點改革和完善國有資產(chǎn)管理體制

2015年11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），成為指導(dǎo)國有資產(chǎn)管理體制改革的綱領(lǐng)性文件，意義深遠。只有準(zhǔn)確把握和深入理解《若干意見》的實質(zhì)和內(nèi)涵，牢牢抓住“管資本”這一牛鼻子，才能真正將改革任務(wù)落實到位，增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。

一、奔著問題推進國有資產(chǎn)管理體制改革

隨著我國國有資產(chǎn)管理體制改革的穩(wěn)步推進，國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立，保值增值責(zé)任初步得到落實，國有資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平、競爭能力等均得到了較大程度的提升。在國有資本體量不斷增長，分布愈加廣泛，國有企業(yè)面臨的市場化、國際化程度不斷加深，以及經(jīng)濟新常態(tài)條件下，現(xiàn)行“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的國有資產(chǎn)管理，在體制、機制和監(jiān)管方式上存在的一些矛盾和問題已越來越突出，難以實現(xiàn)“管資本”為主的目標(biāo)要求。

（一）國資監(jiān)管干預(yù)過多，政資不分，監(jiān)管不力，“越位、錯位、缺位”并存?！霸轿弧敝饕憩F(xiàn)在一些領(lǐng)域國有企業(yè)還存在政企不分現(xiàn)象，有關(guān)部門仍以行政方式管理國有企業(yè)，干預(yù)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的情況沒有徹底扭轉(zhuǎn)?！板e位”主要表現(xiàn)在國資監(jiān)管機構(gòu)還承擔(dān)了一些非監(jiān)管工作事項。一些本應(yīng)屬于政府有關(guān)部門對企業(yè)的公共管理職能，間接以國資監(jiān)管機構(gòu)作為推進平臺，變成了國資監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)的直接管理?！叭蔽弧敝饕侵竾匈Y本運營監(jiān)督機制還不健全，對監(jiān)督資源的整合不夠，監(jiān)督多但效能低，企業(yè)內(nèi)部人控制、利益輸送、貪污腐敗等違法違規(guī)行為還未得到有效遏制等。部分領(lǐng)域國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理還較為薄弱，各部門管理國有資產(chǎn)的職責(zé)分工不清晰，尚未形成統(tǒng)一的政策管理體系。

（二）國有資本布局分散，流動不暢。一方面，國有資本布局缺乏有效的戰(zhàn)略規(guī)劃和引導(dǎo)，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級有待進一步加強。國有資本在商業(yè)服務(wù)批發(fā)零售等競爭性領(lǐng)域占比仍然偏高，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中比重明顯過低，優(yōu)化配置的任務(wù)依然繁重。另一方面，國資監(jiān)管機構(gòu)在投資決策、產(chǎn)權(quán)變動等方面管得過多過細，國有企業(yè)內(nèi)部改革不到位，激勵約束機制不健全，閉環(huán)式管理在一定程度上影響了國有資本活力，導(dǎo)致國有資本固化在國有企業(yè)內(nèi)，無法按市場規(guī)律有效配置，國有企業(yè)自成體系、自我發(fā)展、自我循環(huán)，制約了國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力。

（三）國資監(jiān)管方式不當(dāng)問題依然存在。國資監(jiān)管手段行政色彩濃厚，國資監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)履行出資人職責(zé)時，過多設(shè)置審批、核準(zhǔn)、備案等事項，在一些監(jiān)管工作的組織落實上，過于倚重傳統(tǒng)的文件、會議、檢查等手段，在一定程度上增加了企業(yè)報批負擔(dān)，影響了企業(yè)決策效率。

二、以“管資本”為主，改革完善國有資產(chǎn)管理體制的總體思路和重要舉措

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，要“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的企業(yè)改組為國有資本投資公司”。根據(jù)三中全會精神，《若干意見》堅持“權(quán)責(zé)明晰、突出重點、放管結(jié)合、穩(wěn)妥有序”的原則，明確提出了四方面的改革舉措。

（一）以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。第一，準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)定位。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機構(gòu)，今后將專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。同時，立足以管資本為主，重點管好國有資本布局，規(guī)范資本運作，提高資本回報，維護資本安全，更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)保值增值。第二，進一步明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點。包括改進對監(jiān)管企業(yè)主業(yè)界定和投資并購的管理方式；加強對國有資本運營質(zhì)量監(jiān)管及企業(yè)財務(wù)狀況監(jiān)測；實行分類監(jiān)管，改進考核體系和辦法，綜合考核資本運營質(zhì)量、效率和收益；嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬分配；建立健全工資決定和正常增長機制；強化國有資產(chǎn)監(jiān)督等。第三，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要圍繞增強監(jiān)管企業(yè)活力和效率，聚焦監(jiān)管內(nèi)容，將國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)配合承擔(dān)的政府公共管理職能，歸位于相關(guān)政府部門和單位。第四，改進國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段。更多運用法治化、市場化監(jiān)管方式，切實減少出資人審批核準(zhǔn)事項，改變行政化管理方式，規(guī)范董事會運作，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中。同時，調(diào)整國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職能配置，建立監(jiān)管權(quán)力清單、責(zé)任清單，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高監(jiān)管效率，并進一步完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，建設(shè)陽光國企。

（二）以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。改組組建國有資本投資、運營公司，是實現(xiàn)以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要實現(xiàn)形式，主要目標(biāo)是提升國有資本運行效率、提高國有資本回報、提升產(chǎn)業(yè)競爭力，更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略。《若干意見》要求，要開展“間接授權(quán)模式”和“直接授權(quán)模式”的試點工作，積累經(jīng)驗，探索可復(fù)制的模式，并最終在國有企業(yè)中全面推開。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對間接授權(quán)模式的國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)化平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照權(quán)責(zé)對應(yīng)原則切實承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。通過改組組建國有資本投資、運營公司，推動國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，是實現(xiàn)管資本為主的重要途徑。

（三）提高國有資本配置和運營效率?！度舾梢庖姟分靥岢隽巳棿胧?，致力于提高國有資本配置和運營效率。第一，政府有關(guān)部門制定國家發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益管理規(guī)則。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)政府宏觀政策和有關(guān)管理要求，建立健全國有資本進退機制，制定國有資本投資負面清單。第二，按照國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，加快國有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價值鏈高端領(lǐng)域集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。同時，推進國有資本控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)改革，根據(jù)不同行業(yè)特點放開競爭性業(yè)務(wù)。第三，財政部門會同國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)等部門，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。同時，在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業(yè)重組過程中，國家根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口。

（四）協(xié)同推進相關(guān)配套改革。第一，完善有關(guān)法律法規(guī)。第二，推進政府職能轉(zhuǎn)變。進一步減少行政審批事項，大幅度減少政府通過國有企業(yè)行政性配置資源事項。區(qū)分政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人管理職能。第三，落實和完善國有企業(yè)重組整合相關(guān)稅收優(yōu)惠等政策。切實明確國有企業(yè)改制、重組過程中涉及的債權(quán)債務(wù)承接主體和責(zé)任。第四，妥善解決企業(yè)歷史遺留問題。制定統(tǒng)籌規(guī)范、分類施策的措施，并建立政府和國有企業(yè)合理分擔(dān)成本的機制。第五，推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬的企業(yè)國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。推進配套改革需要相關(guān)部門協(xié)同推進，共同確保改革順利完成。

三、以“管資本”為主，改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的幾個關(guān)鍵問題

以管資本為主，加強國資監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，完善國有資產(chǎn)管理體制，是本輪國企國資改革的重大突破和創(chuàng)新。要確保改革落到實處，必須準(zhǔn)確把握其中的幾個關(guān)鍵問題。

（一）清晰界定出資人監(jiān)管職責(zé)與政府公共管理職能、企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)之間的邊界。《若干意見》明確規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法行使出資人職責(zé)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，按照公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等法律法規(guī)對所出資企業(yè)依法履行出資人權(quán)利，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。政府有關(guān)部門依法行使公共管理職能，從經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理角度進行社會公共管理，制定國家發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益管理規(guī)則。國有企業(yè)作為獨立市場主體，享有法人財產(chǎn)權(quán)，依法開展自主經(jīng)營，對直接出資企業(yè)依法履行股東職責(zé)。

從清晰界定上述三項職責(zé)權(quán)限的角度出發(fā)，改革后，國資監(jiān)管機構(gòu)在自身職責(zé)上將發(fā)生如下重大變化：一是堅持以管資本為主，進一步明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點，按照市場經(jīng)濟規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。二是準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，堅持放管結(jié)合，該管的科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權(quán)、決不越位。將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)；將延伸到監(jiān)管企業(yè)子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)；將國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)配合承擔(dān)的政府公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。三是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要依據(jù)公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法有關(guān)規(guī)定，將行使的投資計劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項決策等出資人權(quán)利，授予國資監(jiān)管機構(gòu)直接監(jiān)管的企業(yè)行使。四是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)將推進依法監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段。按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責(zé)的思路，改變管理方式、減少審批事項、建立責(zé)任清單制度，推進監(jiān)管工作協(xié)同，防范國有資產(chǎn)流失、防止企業(yè)內(nèi)部人控制。

（二）準(zhǔn)確把握國有資本投資、運營公司的實質(zhì)與內(nèi)涵，以及與中央企業(yè)集團的區(qū)別。根據(jù)《若干意見》有關(guān)規(guī)定，國有資本投資、運營公司是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，以服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主要目標(biāo)，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標(biāo)，通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退等，促進國有資本合理流動、保值增值。國有資本投資、運營公司將同時以“間接授權(quán)”和“直接授權(quán)”兩種模式推進。

由此可見，國有資本投資、運營公司與中央企業(yè)集團相比，其區(qū)別在于：一是國有資本投資、運營公司體量更大，將在一個較大的資本空間，通過國有資本的市場化運作，推動國有資本優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，戶數(shù)不宜過多；二是國有資本投資、運營公司將比中央企業(yè)集團享有更多的出資人權(quán)利，具有更大的經(jīng)營自主權(quán)，特別是“直接授權(quán)”模式下的國有資本投資、運營公司將享有較為完整的出資人權(quán)利；三是國有資本投資、運營公司將完全采取“管資本”的方式履職行權(quán)。

（三）“管資本”模式下，必須注重國有資本收益的全民共享，有效增進社會福祉。國有資本收益是國家以出資人身份依法享有的國有資本投資收益，是國家權(quán)益的重要體現(xiàn)?！度舾梢庖姟肥肿⒅貒匈Y本全民共享問題，明確提出要建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。2007年建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度以來，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍不斷擴大。下一步，中央財政將繼續(xù)按照黨中央、國務(wù)院確定的改革目標(biāo)，進一步擴大國有資本收益收取范圍，提高國有資本收益收取比例，盤活國有資本存量，并加大國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算用于社會保障等民生投入的力度。

（四）加快剝離企業(yè)辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題，為“管資本”創(chuàng)造良好環(huán)境。國有企業(yè)歷史遺留問題主要是計劃經(jīng)濟體制下或由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中形成的，在國有企業(yè)中普遍存在、已經(jīng)對國有企業(yè)進一步深化改革形成了嚴(yán)重制約的突出問題。到2015年底，亟待解決的國有企業(yè)歷史遺留問題主要有廠辦大集體改革、國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交、剝離國有企業(yè)所辦醫(yī)療教育等公共服務(wù)機構(gòu)、國有企業(yè)退休人員社會化管理等。《若干意見》對加快剝離企業(yè)辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題作出了明確的規(guī)定。解決國有企業(yè)歷史遺留問題，必須要堅持市場化改革方向，統(tǒng)籌考慮相關(guān)政策間的銜接，根據(jù)不同問題的特點，采取分離移交、重組改制、關(guān)閉撤銷等方式分類處理，不搞“一刀切”。改革要積極穩(wěn)妥，條件成熟的，率先推進；難度大、情況復(fù)雜的，可以通過試點探索逐步推進。同時，要做好解決歷史遺留問題涉及的職工安置工作，維護職工的合法權(quán)益。只有加快剝離企業(yè)辦社會職能，妥善解決歷史遺留問題，才能促進國有企業(yè)輕裝上陣、公平參與市場競爭，落實市場主體地位，真正實現(xiàn)“管資本”要求，增強國有企業(yè)活力和競爭力，提高企業(yè)運營效率和發(fā)展質(zhì)量，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、深化國資國企改革奠定堅實基礎(chǔ)。

（財政部資產(chǎn)管理司供稿，李 鋼執(zhí)筆）