積極財(cái)政政策實(shí)施情況及成效

積極財(cái)政政策實(shí)施情況及成效

2015年，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我國主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加力增效實(shí)施積極的財(cái)政政策，統(tǒng)籌穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)區(qū)間調(diào)控、定向調(diào)控、相機(jī)調(diào)控，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

一、繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的背景

2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，是全面推進(jìn)依法治國的開局之年，也是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展環(huán)境存在許多有利條件，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期向好的基本面沒有改變，經(jīng)濟(jì)社會深度轉(zhuǎn)型，發(fā)展質(zhì)量和效益進(jìn)一步提升。但同時，各種約束條件和結(jié)構(gòu)性矛盾制約加大，加上潛在風(fēng)險(xiǎn)凸顯和世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，保持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。

（一）主要經(jīng)濟(jì)體復(fù)蘇的非均衡性加劇。美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景趨好，增速保持較高水平，失業(yè)率創(chuàng)2008年以來新低 ；歐元區(qū)仍處于“低增長、低通脹、高失業(yè)”的困境；日本經(jīng)濟(jì)再度陷入衰退。新興經(jīng)濟(jì)體中印度保持較快增長，俄羅斯和巴西瀕臨衰退。由于經(jīng)濟(jì)形勢和物價(jià)走勢各不相同，各主要經(jīng)濟(jì)體貨幣政策出現(xiàn)分化。美聯(lián)儲已經(jīng)退出量化寬松的貨幣政策，歐央行進(jìn)一步推出寬松“組合拳”，包括下調(diào)基準(zhǔn)利率、推出定向長期再融資計(jì)劃等。同時，新興經(jīng)濟(jì)體貨幣政策也出現(xiàn)分化，俄羅斯、巴西等國加息應(yīng)對通脹和資本流出壓力，墨西哥等經(jīng)濟(jì)體則降息刺激經(jīng)濟(jì)。此外，全球面臨貧困、氣候變化、糧食安全、能源資源安全以及網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全方面的挑戰(zhàn)。世界經(jīng)濟(jì)再平衡，也使貿(mào)易和投資保護(hù)主義持續(xù)存在。我國經(jīng)濟(jì)已深度融入全球經(jīng)濟(jì)，越來越容易受到國際經(jīng)濟(jì)政治風(fēng)險(xiǎn)的影響。

（二）通縮風(fēng)險(xiǎn)有所加劇。2014 年12月CPI同比增長1.5%，連續(xù)4個月漲幅在1.4-1.6%，低于歐美國家2% 的通脹目標(biāo)，全年同比上漲2%，為2010年以來的新低 ；12月PPI同比萎縮3.3%，自2012年3月以來已連續(xù)34個月負(fù)增長，其中生產(chǎn)資料價(jià)格同比下降4.3%，影響PPI總水平下降約3.3個百分點(diǎn)。PPI持續(xù)下跌受產(chǎn)能過剩、國內(nèi)外需求低迷及國際大宗商品價(jià)格下跌等多重因素的影響。鋼鐵、煤炭、有色等資源型行業(yè)產(chǎn)能過剩依然較為嚴(yán)重，去產(chǎn)能可能需要經(jīng)歷一個較長過程；在國際大宗商品價(jià)格持續(xù)低位震蕩和美元持續(xù)走強(qiáng)的情況下，我國面臨的輸入性通縮壓力可能還會持續(xù)。因此，未來一段時間內(nèi)通縮風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，這也是影響投資增長、企業(yè)投資意愿、企業(yè)效益和稅收收入增長的重要因素。

（三）投資增長后勁不足。2014年全國固定資產(chǎn)投資增長15.7%，同比回落3.9個百分點(diǎn)，呈現(xiàn)逐月放緩的態(tài)勢。一是由于產(chǎn)能過剩仍較嚴(yán)重、工業(yè)領(lǐng)域持續(xù)通縮、企業(yè)投資意愿不強(qiáng)等因素，2012年以來制造業(yè)投資增速持續(xù)下降，連 創(chuàng) 10 年 來的新低，2014年僅增長13.5%，比上年回落5個百分點(diǎn)。二是由于財(cái)政收入增長速度放緩，地方政府債進(jìn)入償債高峰期，政府投資能力受限，基礎(chǔ)設(shè)施投資保持快速增長的難度加大。三是房地產(chǎn)市場調(diào)整仍在持續(xù)，多數(shù)地區(qū)商品房成交下滑，價(jià)格回落，開發(fā)企業(yè)資金鏈緊張加劇，投資能力和意愿明顯不足。全國房地產(chǎn)開發(fā)投資增長10.5%，同比回落9.3個百分點(diǎn)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積比上年下降14%。投資增長乏力將對經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長造成一定壓力。

（四）各種潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯露。過去高速增長階段，由于潛在需求旺盛、資產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上漲，粗放增長模式下的一些矛盾和風(fēng)險(xiǎn)容易被掩蓋和吸收。伴隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增長速度下調(diào)，原有的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制難以繼續(xù)生效，市場主體行為很難及時做出調(diào)整，原來被掩蓋的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)就會顯露出來。地方政府性債務(wù)、影子銀行、房地產(chǎn)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)正在暴露。2014年底商業(yè)銀行不良貸款率升至1.29%，達(dá)到2010年以來最高水平。個別銀行不良貸款率更高。有些擔(dān)保公司資不抵債，破產(chǎn)關(guān)閉。同時，地方債務(wù)規(guī)模較大且風(fēng)險(xiǎn)快速累積，根據(jù)清理甄別統(tǒng)計(jì)結(jié)果，截至2014年底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約16.4萬億元，比審計(jì)數(shù)10.9萬億元增長51.1%，一些地方政府債務(wù)到期償還壓力較大，債務(wù)利息負(fù)擔(dān)沉重，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。

二、積極財(cái)政政策的主要措施

2015年，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，創(chuàng)新調(diào)控方式，更多依靠市場力量，更多運(yùn)用改革辦法，注重穩(wěn)定市場預(yù)期，保持政策定力，不因季節(jié)性的經(jīng)濟(jì)波動而出臺強(qiáng)刺激政策，同時根據(jù)形勢變化，加強(qiáng)預(yù)調(diào)微調(diào)和定向調(diào)控，推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和提質(zhì)增效。

（一）適當(dāng)加強(qiáng)預(yù)調(diào)微調(diào)力度。適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模，2015年全國財(cái)政赤字1.62萬億元，比上年增加2700億元，赤字率為2.4%，同時新增政府地方專項(xiàng)債券1000億元，并動用以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金，加大支出力度。采取全面清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、加強(qiáng)督查等措施，盤活財(cái)政存量資金，調(diào)整用于保民生、補(bǔ)短板、增后勁。加強(qiáng)庫款管理，2015年末全國財(cái)政庫款凈額24088億元，連續(xù)9個月同比下降。統(tǒng)籌資金支持鐵路建設(shè)，及時下達(dá)重大水利工程資金，開展海綿城市和地下綜合管廊試點(diǎn)，全面推進(jìn)“糧安工程”危倉老庫維修改造。繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)，進(jìn)一步擴(kuò)大小微企業(yè)所得稅減半征收覆蓋面，延長小微企業(yè)增值稅、營業(yè)稅優(yōu)惠政策執(zhí)行期限，擴(kuò)大企業(yè)吸納就業(yè)稅收優(yōu)惠政策適用人員范圍，將個人轉(zhuǎn)讓住房營業(yè)稅免稅年限由5年恢復(fù)為2年，對1.6升及以下排量乘用車減半征收車輛購置稅，對節(jié)約能源車船減半征收車船稅，下調(diào)鐵礦石資源稅征收比例，將稀土、鎢、鉬礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，并停止征收其價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取消或停征57項(xiàng)中央級行政事業(yè)性收費(fèi)，對小微企業(yè)免征42項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和5項(xiàng)政府性基金，取消7項(xiàng)水運(yùn)涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，降低失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率，出臺失業(yè)保險(xiǎn)基金支持企業(yè)穩(wěn)崗政策。降低部分日用消費(fèi)品進(jìn)口關(guān)稅，提高部分高附加值產(chǎn)品、玉米加工產(chǎn)品、紡織品服裝出口退稅率，發(fā)揮關(guān)稅調(diào)控作用，推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，引導(dǎo)境外消費(fèi)回流。

（二）緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和融資壓力。一是對地方政府債務(wù)實(shí)行余額限額管理。經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億元，在清理認(rèn)定2014年末地方政府債務(wù)余額基礎(chǔ)上，額外增加7000億元，為國務(wù)院確定的重點(diǎn)投資增加資金來源。二是發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。下達(dá)三批置換債券額度3.2萬億元，降低地方利息負(fù)擔(dān)，緩解地方償債壓力。為做好置換債券發(fā)行工作，會同人民銀行、銀監(jiān)會印發(fā)文件，指導(dǎo)地方采用定向承銷方式發(fā)行置換債券。三是做好2015年新增債券發(fā)行工作。年初預(yù)算安排2015年新增債券6000億元，優(yōu)先用于支持國務(wù)院確定的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。為規(guī)范地方政府債券管理，印發(fā)一般債券和專項(xiàng)債券預(yù)算管理、發(fā)行兌付和會計(jì)核算辦法。四是確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。會同人民銀行、銀監(jiān)會出臺文件，妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。五是推廣PPP模式。篩選了2批共233個，總投資8146億元的“中央示范項(xiàng)目”。發(fā)揮各類投資引導(dǎo)基金作用，帶動社會資本投資，起到“四兩撥千斤”的作用，促進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）通過推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整培育新興增長點(diǎn)。發(fā)揮財(cái)政政策的精準(zhǔn)調(diào)控優(yōu)勢，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，支持耕地質(zhì)量保護(hù)和糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)建設(shè)，開展地下水超采治理、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)仍圏c(diǎn)；支持農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。支持智能制造和工業(yè)強(qiáng)基，支持“雙創(chuàng)”，將中關(guān)村職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除政策推廣至全國，科技企業(yè)轉(zhuǎn)增股本、股權(quán)獎勵分期繳納個人所得稅等政策推廣至國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。完善固定資產(chǎn)加速折舊政策，對符合要求企業(yè)放寬適用折舊條件，擴(kuò)大重點(diǎn)行業(yè)加速折舊優(yōu)惠范圍。支持15個試點(diǎn)城市開展小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范。加大對基礎(chǔ)性、前沿性科學(xué)研究和共性技術(shù)研究支持力度，啟動實(shí)施國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，支持科研院所改革發(fā)展。在清潔高效發(fā)電設(shè)備等14個關(guān)鍵領(lǐng)域啟動首臺（套）重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償試點(diǎn)，推動集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金投資運(yùn)營，以及國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和國家中小企業(yè)發(fā)展基金設(shè)立。加強(qiáng)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)，健全新能源汽車全方位支持政策，支持風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)能等可再生能源規(guī)?；l(fā)展，深入推進(jìn)節(jié)能減排綜合示范，支持大氣污染、水污染和重金屬污染防治，以及農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

（四）強(qiáng)化公共服務(wù)保障和民生改善。在持續(xù)增加民生投入的同時，推動完善相關(guān)領(lǐng)域的支出政策和機(jī)制設(shè)計(jì)，突出公共性，增強(qiáng)可及性和可持續(xù)性。教育方面，推進(jìn)學(xué)前教育3年行動計(jì)劃穩(wěn)步實(shí)施；完善國家助學(xué)貸款政策；安排高校國家獎助學(xué)金等學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)，惠及約775萬名學(xué)生 ；中等職業(yè)學(xué)校和普通高中國家助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)由年生均1500元提高到2000元。社會保障方面，開展養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)研究，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每年320元提高到380元，個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從90元提高到120元?；竟残l(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目年人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從35元提高到40元。繼續(xù)支持實(shí)施基本藥物制度，支持縣級公立醫(yī)院和城市公立醫(yī)院綜合改革。支持完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和疾病應(yīng)急救助制度，支持做好優(yōu)撫安置工作。文化方面，加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，出臺政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知，積極支持足球改革。

（五）加快財(cái)稅體制改革釋放制度紅利。出臺實(shí)施深化預(yù)算管理制度改革的決定等一系列政策文件。推動實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，編制2016-2018年全國中期財(cái)政規(guī)劃。有序推進(jìn)稅制改革。營改增由點(diǎn)到面，逐步擴(kuò)大到全國范圍的交通運(yùn)輸業(yè)、電信業(yè)、郵政業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。制訂消費(fèi)稅改革方案，完善消費(fèi)稅政策。實(shí)施原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬資源稅從價(jià)計(jì)征改革，同時清理相關(guān)收費(fèi)基金。研究提出建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革方案。配合全國人大做好房地產(chǎn)稅立法工作。推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法。完善出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制。研究提出推進(jìn)中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見，結(jié)合稅制改革制訂調(diào)整中央和地方收入劃分過渡方案。同時，推進(jìn)國資國企改革，出臺改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見；著眼于經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，深度參與科技、社保、金融、司法等領(lǐng)域的改革設(shè)計(jì)。

三、積極財(cái)政政策的主要成效

積極財(cái)政政策的有效落實(shí)，為穩(wěn)增長發(fā)揮了重要作用，當(dāng)年GDP增長6.9%，與預(yù)期目標(biāo)相符，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)緩中趨穩(wěn)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升的特征。

（一）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級步伐加快。需求結(jié)構(gòu)繼續(xù)改善，社會消費(fèi)品零售總額增長10.7%，旅游、信息、文化、健康等服務(wù)消費(fèi)持續(xù)升溫，最終消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到66.4%，比上年提高了15.4個百分點(diǎn)，成為經(jīng)濟(jì)增長的第一驅(qū)動力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整扎實(shí)推進(jìn)，服務(wù)業(yè)占GDP比重達(dá)到50.5%，首次超過50%，工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的趨勢更加明顯。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值比上年增長10.2%，大大快于傳統(tǒng)工業(yè)的增長。工業(yè)技術(shù)改造投資增速高于工業(yè)投資5.9個百分點(diǎn)，占工業(yè)投資比重為43.2%，比上年同期提高2.3個百分點(diǎn)。區(qū)域結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性增強(qiáng)，中西部地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值比上年分別增長7.6%和7.8%，分別快于東部地區(qū)0.9和1.1個百分點(diǎn) ；中部地區(qū)固定資產(chǎn)投資增長15.7%，快于東部地區(qū)3個百分點(diǎn)。節(jié)能降耗繼續(xù)取得新進(jìn)展，全年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比上年下降5.6%。

（二）經(jīng)濟(jì)增長新動能集聚。隨著簡政放權(quán)不斷推進(jìn)，市場活力有效釋放，2015年平均每天新登記企業(yè)超過1.2萬家。創(chuàng)新活力和動力持續(xù)增強(qiáng)，全國研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出比上年增長9.3%，占GDP比重為2.1%，提高0.05個百分點(diǎn)。促進(jìn)科技成果不斷涌現(xiàn)，2015年受理境內(nèi)外專利申請280萬件，授予專利權(quán)172萬件，分別比上年增長18.5% 和 31.9%?！盎ヂ?lián)網(wǎng) +”行動 計(jì)劃和《中國制造 2025》扎實(shí)推進(jìn)，電子商務(wù)、網(wǎng)上零售等新業(yè)態(tài)快速增長，全年網(wǎng)上零售額同比增長33.3% ；新能源汽車、工業(yè)機(jī)器人、智能電視產(chǎn)量分別增長161.2%、14.9%和14.9%。

（三）對外開放不斷深入。2015年，我國貨物進(jìn)出口總額達(dá)到245741億元，在全球市場的份額進(jìn)一步提升至11.9%。雙向資本實(shí)現(xiàn)基本平衡。我國實(shí)際使用外商直接投資1263億美元，比上年增長5.6%，再創(chuàng)歷史新高 ；非金融類對外直接投資 1180 億美元，增長 14.7%?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)成效顯現(xiàn)，2015年“一帶一路”沿線國家對華投資新設(shè)立企業(yè)2164家，比上年增長18.3%，實(shí)際投入外資金額84.6億美元，增長23.8%。對外投資方面，我國企業(yè)共對“一帶一路”相關(guān)的49個國家進(jìn)行直接投資148億美元，增長18.2%，國際產(chǎn)能合作和裝備制造合作步伐加快。

（四）民生事業(yè)進(jìn)一步改善。財(cái)政用于民生方面的投入繼續(xù)增加，民生等重點(diǎn)支出保持較快增長，全國教育、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、社會保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)、節(jié)能環(huán)保等支出分別增長8.4%、9.3%、17.1%、16.9%、11.5% 和 26.2%。物 價(jià) 溫 和 上 漲，CPI全 年 增 長1.4%。全國居民人均可支配收入實(shí)際增長7.4%，快于經(jīng)濟(jì)增長0.5個百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差進(jìn)一步縮小。全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1312萬人，年末登記失業(yè)率4.05%，全面完成城鎮(zhèn)新增就業(yè)1000萬人以上、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5%以內(nèi)的目標(biāo)。

（財(cái)政部綜合司供稿）