扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防問題研究*

●霍亞鵬白潔*/文

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扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防問題研究*

●霍亞鵬**白潔***/文

檢察機關(guān)作為查處犯罪、保障人民權(quán)益的法律監(jiān)督機關(guān)，始終把服務(wù)“三農(nóng)”作為服務(wù)大局、保障民生的重要內(nèi)容。要緊緊圍繞農(nóng)村改革發(fā)展重點熱點領(lǐng)域，結(jié)合扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)案特點和發(fā)案原因，組織開展涉農(nóng)職務(wù)犯罪專項查處工作，堅決打擊侵害農(nóng)民權(quán)益、危害農(nóng)業(yè)發(fā)展、影響農(nóng)村穩(wěn)定的犯罪活動，打擊涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域的犯罪行為，確保扶貧脫貧政策得到全面貫徹。

扶貧 職務(wù)犯罪 法律監(jiān)督 懲罰

脫貧攻堅是中央一直以來高度關(guān)注的命題。為解決扶貧脫貧問題，黨中央專門召開扶貧開發(fā)工作會議進行部署，并將農(nóng)業(yè)農(nóng)村明確為各級財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域。中央突出強調(diào)，要切實加強涉農(nóng)資金監(jiān)管，建立規(guī)范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)，確保資金使用見到實效。服務(wù)黨和國家脫貧攻堅大局，是檢察機關(guān)的職責所在。立足法律監(jiān)督職能，加大對農(nóng)民群眾身邊腐敗犯罪的查處力度，促進各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落到實處，積極推動農(nóng)村社會治理和法治建設(shè)，努力為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供有力法治保障，是檢察機關(guān)首當其沖的重要職責。要實現(xiàn)這一點，就必須加大對涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的防控力度。

一、現(xiàn)階段涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的主要特點

第一，涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪特別是貪污、挪用型犯罪占比較高。實踐中，檢察機關(guān)查辦涉農(nóng)惠民扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪數(shù)量逐年增大，涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪仍在高位徘徊。自2013年最高人民檢察院部署開展全國檢察機關(guān)查辦和預(yù)防發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益職務(wù)犯罪專項工作以來，截至今年5月，共查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪28894人，占同期立案查辦職務(wù)犯罪總?cè)藬?shù)的22%。其中，自2013年以來，查辦貪污犯罪16385人，占該領(lǐng)域職務(wù)犯罪涉案總?cè)藬?shù)的56.7%；查辦瀆職犯罪4617人，占涉農(nóng)扶貧職務(wù)犯罪總?cè)藬?shù)的16%。

第二，犯罪環(huán)節(jié)比較集中。近年來中央惠農(nóng)政策力度不斷加大，中央和各級政府為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，對農(nóng)民生產(chǎn)生活實行一系列財政補貼政策。但一些基層干部卻利用手中的權(quán)力，在種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、生豬規(guī)模化養(yǎng)殖補貼、蔬菜大棚補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼、家電下鄉(xiāng)補貼資金，以及扶貧、救災(zāi)、農(nóng)民工培訓、農(nóng)業(yè)政策性保險等專項資金申報審核、資金管理、項目驗收等環(huán)節(jié)，貪污挪用、侵占挪用、侵占私分；或失職瀆職、違規(guī)操作，致使資金虛報冒領(lǐng)、跑冒滴漏。

第三，“小官涉貪”現(xiàn)象明顯。在涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域，基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、站、所職務(wù)犯罪發(fā)案率逐年上升，涉案主體多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下基層工作人員，涉案人員包括村黨支部書記、村委會主任、村會計、村出納等“兩委”成員和村民組長等村組干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員，另外還包括部分縣級職能部門工作人員?？傮w上看，科級以下工作人員和村組干部占了較大比例。

第四，“抱團”腐敗現(xiàn)象嚴重。檢察機關(guān)近年來查辦的涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件中，窩案、串案占比很大。這一領(lǐng)域職務(wù)犯罪的查處，往往是突破一案、帶出一串，相互勾結(jié)、團伙作案、“抱團”腐敗等共同侵吞國家涉農(nóng)扶貧政策性補貼和專項資金現(xiàn)象時有發(fā)生。還有一些惠農(nóng)扶貧職能部門與使用單位之間、國家工作人員與申請人之間、村委成員之間相互勾結(jié)、團伙作案。

第五，犯罪手段隱蔽多樣。在涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域，犯罪分子通過擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)等方式，揮霍浪費扶貧資金。有的對上虛報冒領(lǐng)，對下隱瞞實情，利用代領(lǐng)、代發(fā)補助金的便利，直接克扣、截留、私分涉農(nóng)資金，騙取、套取各項涉農(nóng)扶貧補助款；有的虛列戶頭、重復報賬、虛報受災(zāi)情況、收入不入賬等方式侵吞補貼資金。

二、涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)案原因

從檢察機關(guān)查辦的案件分析，涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)案原因是多方面的。既有管理制度機制不健全的因素，也有監(jiān)督制約不力的問題，還有政策宣傳不到位、法律意識欠缺的原因。具體來看，包括如下方面：

第一，資金管理存在漏洞。由于在資金管理方面存在漏洞，犯罪分子利用政策漏洞虛報冒領(lǐng)、套取侵吞、截留私分扶貧款。

第二，扶貧資金的分配管理涉及多個部門，扶貧資金項目與交通、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等專項資金項目在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面有一定的重復和交叉。

第三，資金來源渠道分散、實施項目繁雜、使用面積廣，監(jiān)管難度大。

第四，監(jiān)管虛位，涉農(nóng)扶貧政策政出多門，尚未形成統(tǒng)一有效監(jiān)管。部分地區(qū)涉農(nóng)扶貧資金的分配、管理和使用由財政、發(fā)改委、國土、林業(yè)、水利等多部門分頭負責，導致有的惠農(nóng)扶貧政策政出多門，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

第五，資金使用情況不公開不透明。近年來，大多數(shù)村級組織建立了村務(wù)公開制度，但不少是走過場、流于形式。而且扶貧政策宣傳不到位，群眾知曉度不高。不少群眾對補貼性質(zhì)、發(fā)放對象、計算標準、核定程序等知之甚少，有的甚至不知道有某項補貼。

三、查辦和預(yù)防涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的建議

第一，查處犯罪與保障農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定相結(jié)合，準確把握查辦和預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪工作的總體要求，克服就案辦案、機械執(zhí)法，杜絕查辦一起案件、搞垮一個涉農(nóng)企業(yè)的情形發(fā)生。因此，查辦每一起案件都要進行風險評估，對矛盾尖銳、社會廣泛關(guān)注的案件，充分評估辦案風險，事先制定風險處置預(yù)案，防止因處置不當引發(fā)或者激化矛盾。要突出重點、盯住基層，對于農(nóng)民群眾的舉報、控告，通過實地走訪、查驗賬目等方式開展精細化初查。加強與扶貧開發(fā)等部門的聯(lián)系溝通，對本地扶貧資金名稱、政策依據(jù)、補貼標準進行全面梳理，摸清政策資金底數(shù)清單，排查漏洞隱患。堅持大案小案并重，決不能因片面強調(diào)大要案，放棄對危害群眾利益小案的查處。

第二，堅持問題導向，聚焦重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)、重點問題。要圍繞中央的決策部署，找準扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)突出領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和部位，切實加大查辦和預(yù)防力度。嚴肅查辦和積極預(yù)防侵犯小微企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)者等合法權(quán)益的職務(wù)犯罪；嚴肅查辦和積極預(yù)防搬遷資金發(fā)放、安置區(qū)建設(shè)、搬遷群眾就業(yè)等環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪，切實維護搬遷群眾的合法權(quán)益；嚴肅查辦和積極預(yù)防退耕還林還草、重大林業(yè)生態(tài)、受污染耕地水源修復等工程中的職務(wù)犯罪，加大貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境司法保護力度；嚴肅查辦和積極預(yù)防貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，尤其是改善貧困地區(qū)教育條件過程中的貪污挪用、失職瀆職犯罪；查辦和積極預(yù)防醫(yī)療保險和醫(yī)療救助、新型農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。把扶貧資金和扶貧項目作為重點，查辦和積極預(yù)防侵占支農(nóng)惠農(nóng)財政補貼資金、救災(zāi)救助資金、生活保障資金等職務(wù)犯罪。查辦和積極預(yù)防特色產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、資產(chǎn)收益扶貧、關(guān)愛服務(wù)體系中的職務(wù)犯罪，確保各項扶貧政策項目真正惠及貧困地區(qū)。

第三，運用檢察建議，促進建章立制，同時將刑事追訴與檢察建議相結(jié)合，加大辦案力度與加大宣傳力度相結(jié)合。進一步加大宣傳力度，拓展線索來源；掌握涉農(nóng)刑事犯罪的特點和規(guī)律，配合有關(guān)部門進行集中整治。延伸辦案職能，深入剖析發(fā)案原因，特別是制度和管理上存在的問題，及時向黨委政府、有關(guān)部門和發(fā)案單位提出檢察建議。結(jié)合查辦的扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，積極提出堵塞漏洞、健全制度的檢察建議，配合法案整改落實。特別圍繞扶貧開發(fā)的重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)、重點崗位以及重要規(guī)章制度，認真查找職務(wù)犯罪風險點，及時提出完善內(nèi)控機制、加強風險防控的建議措施。

第四，部門聯(lián)動，共同預(yù)防。加強與扶貧部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立健全信息共享和通報機制，特別是要依托信息技術(shù)，建立財政專項扶貧資金項目信息監(jiān)管共享平臺，實現(xiàn)貧困人口數(shù)量、區(qū)域分布、扶貧項目清單和扶貧資金安排等扶貧開發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的有效共享，掌握扶貧開發(fā)基本情況，有針對性地加強預(yù)防，提高預(yù)防實效。延伸查辦和預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪觸角，著力構(gòu)建覆蓋扶貧部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的有效對接機制。加強與扶貧等相關(guān)部門的溝通，健全線索快速移送和案件查辦協(xié)作配合機制，實現(xiàn)扶貧部門12317舉報平臺與檢察機關(guān)的有效銜接。

第五，完善涉農(nóng)扶貧資金檢察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。為確保扶貧資金來源明、分配公、看得清、管得嚴，檢察機關(guān)要探索拓展法律監(jiān)督觸角，著力在基層構(gòu)筑全覆蓋的法律監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。針對機構(gòu)缺位、法律監(jiān)督乏力的問題，要健全派出機構(gòu)：在縣直涉農(nóng)扶貧資金管理部門設(shè)置派出機構(gòu)，檢察聯(lián)絡(luò)室；在各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置派出機構(gòu)、檢察室，在村級組織設(shè)置派出機構(gòu)，通常設(shè)檢察聯(lián)絡(luò)室。確保對扶貧資金項目主管部門的職責權(quán)限明確到位、對政策規(guī)定理解到位、對項目情況掌握到位、對扶貧資金分配使用了解到位。

第六，加強法律政策研究，嚴格把握罪與非罪的界限。尤其是辦理扶貧領(lǐng)域失職瀆職犯罪案件時，要注意聽取扶貧部門的意見，防止把一般違法違紀、工作失誤甚至改革創(chuàng)新視同犯罪，努力實現(xiàn)法律效果與扶貧成效的有機統(tǒng)一。要做到寬嚴相濟、把握政策。對扶貧領(lǐng)域涉及金額大、情節(jié)惡劣、危害嚴重的職務(wù)犯罪，特別是群眾聯(lián)名舉報、引發(fā)集團上訪、社會反映強烈的案件，依法從嚴查處；對大搞形象工程、面子工程，造成扶貧資金損失、構(gòu)成犯罪的，要依法追究失職瀆職責任。同時要全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，對犯罪情節(jié)輕微真誠悔改或者主動投案自首、檢舉立功的，依法從輕處理。認真分析扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)案熱點和規(guī)律，加強預(yù)防對策研究，及時提出預(yù)防建議，促進完善管理制度、堵塞漏洞。

第七，抓住貪污、挪用扶貧資金等群眾反映強烈的突出問題，加大查辦和預(yù)防工作力度，切實保障扶貧資金安全；緊盯扶貧惠民政策動向，上下聯(lián)動齊抓辦案把帶頭辦案與加強對下指導結(jié)合起來，經(jīng)常加強與扶貧等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，緊盯扶貧惠民資金使用。堅持聚焦基層，緊盯發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，堅決查處職級不高權(quán)力大、數(shù)額巨大影響壞、用權(quán)任性危害大的貪腐案件。緊盯項目審批環(huán)節(jié)，堅決查處瀆職犯罪針對一些公職人員在審核、監(jiān)管扶貧項目和資金過程中不作為、亂作為的問題，加大懲治瀆職犯罪的力度把預(yù)防工作貫穿專項行動各環(huán)節(jié)，形成針對性、時效性相結(jié)合的常態(tài)化預(yù)防工作機制。

第八，堅持延伸職能推動扶貧政策、資金、項目全面公開。檢察機關(guān)在依法查辦和積極預(yù)防惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的同時，著眼于從源頭上保證惠農(nóng)扶貧資金安全規(guī)范運行，切實維護群眾合法權(quán)益。摸清惠農(nóng)扶貧資金底數(shù)。從涉農(nóng)部門入手，對惠農(nóng)扶貧資金名稱資金總額、分配政策、補貼標準進行全面摸排，梳理出類、分項、子項的惠農(nóng)扶貧資金底數(shù)清單。將所有惠農(nóng)扶貧政策依據(jù)、資金總量、實施標準、惠及范圍、分配程序、分配結(jié)果等作為公開內(nèi)容。通過公開化制度化管理惠農(nóng)扶貧資金，使廣大群眾對惠農(nóng)扶貧政策資金知源知流，有效防止和糾正惠農(nóng)扶貧資金管理中存在的暗箱操作等問題。檢察機關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢，敦促基層各組織加大公開力度，除將扶貧資金逐筆逐項公開外，公示相關(guān)的合同、開支票據(jù)、經(jīng)辦人等信息，使群眾看得明讀得懂。

第九，緊密結(jié)合辦案，加強協(xié)作配合，創(chuàng)新扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防工作方式方法。加強預(yù)警工作，開展專項預(yù)防。及時總結(jié)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪和誘發(fā)職務(wù)犯罪的苗頭性、傾向性問題，開展前瞻性的專題調(diào)研，探索建立預(yù)警機制，研究從源頭上預(yù)防的對策措施。對扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪突出的地區(qū)或行業(yè)、系統(tǒng)，積極研究開展區(qū)域性、行業(yè)性的專項預(yù)防，形成規(guī)模效應(yīng)。

*本文系國家檢察官學院2016年科研基金資助課題“扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防問題”（GJY2016C19）的階段性成果。

**最高人民檢察院反貪污賄賂總局二局［100726］

***最高人民檢察院反貪污賄賂總局二局［100726］，中國人民大學博士后［100872］