發(fā)展視角下的行政公益訴訟制度

●張薰尹/文

發(fā)展視角下的行政公益訴訟制度

●張薰尹*/文

自黨的十八屆四中全會(huì)決定明確要求“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來,關(guān)于行政公益訴訟的研究層出不窮，但多停留在可行性和操作性上的研究，較少探討行政公益訴訟自身的發(fā)展脈絡(luò)。鑒于此，本文以發(fā)展的視角，探尋我國(guó)行政公益訴訟的存在基礎(chǔ)、實(shí)踐推進(jìn)和前景展望，總結(jié)行政公益訴訟的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展瓶頸，以期推動(dòng)我國(guó)行政公益訴訟制度的發(fā)展。

行政公益訴訟制度探索實(shí)踐前景設(shè)想

行政公益訴訟制度的發(fā)展與完善，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的法治進(jìn)程和法律文明程度。本文結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒域外法治的行政公益訴訟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而探索我國(guó)行政公益訴訟制度的可行道路，具有非常重要的意義。

一、追本溯源——構(gòu)建行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)

公益訴訟制度可以追溯到古羅馬時(shí)代，屬于一種新型的訴訟制度，國(guó)際上并沒有對(duì)于行政公益訴訟制度的統(tǒng)一名稱，但是域外法治國(guó)家的研究程度已相當(dāng)深入，各個(gè)國(guó)家分別制定了符合其國(guó)情的行政訴訟制度，并賦予檢察機(jī)關(guān)不同程度的提起訴訟的權(quán)利，例如英國(guó)的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”制度、美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”制度、法國(guó)的“越權(quán)之訴”制度、德國(guó)的“公益代表人”制度等。在立法理論和司法實(shí)踐方面，域外法治已經(jīng)得到了較好的發(fā)展和完善，也為我國(guó)將來構(gòu)建行政公益訴訟制度提供了重要的借鑒。

考察西方國(guó)家檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的形式，大致可以分為兩種：一種是由檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提起。例如，在法國(guó)，檢察長(zhǎng)可以針對(duì)濫用權(quán)力行為提起非常之訴，檢察機(jī)關(guān)不經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)而以自身的職權(quán)提起的訴訟，在建立行政公益訴訟的西方國(guó)家中這種形式較為普遍；另一種是由檢察機(jī)關(guān)依申請(qǐng)人的申請(qǐng)?zhí)崞?，這種情況下的案件一般是由于專業(yè)性強(qiáng)等原因個(gè)人提起訴訟不具優(yōu)勢(shì)的案件。例如，在英國(guó)，通過出借當(dāng)事人的名字，檢察總長(zhǎng)使得禁制令和宣告令這種基本上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。在對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的模式進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，也可以借鑒這兩種形式。這樣可以發(fā)揮公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中各自的優(yōu)勢(shì)，從而更好地保護(hù)社會(huì)公共利益。但是，對(duì)域外法治的借鑒也要充分結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的行政公益訴訟可以完全引進(jìn)美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)理論”，對(duì)此，本文并不贊同，最重要的一點(diǎn)是美國(guó)沒有民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三大訴訟的分離，法官可以審不同類型的案件。而在我國(guó)，享有公權(quán)力的機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)提起公益訴訟是否屬于平等的主體訴訟，這些都值得進(jìn)一步探討。因此，在行政公益訴訟的發(fā)展中，可以借鑒域外法治的經(jīng)驗(yàn)，但一定要實(shí)事求是，結(jié)合我國(guó)法律現(xiàn)狀，才能達(dá)到預(yù)期。

二、探索建立——授權(quán)檢察機(jī)關(guān)直接提起行政公益訴訟

自1990年《行政訴訟法》施行以來，行政訴訟案件數(shù)量很少，原先所設(shè)計(jì)的制度功能沒有充分實(shí)現(xiàn)，難以為繼，因此很多學(xué)者期待通過行政公益訴訟的制度，激活現(xiàn)行行政訴訟制度。行政法學(xué)界的學(xué)者大多贊成行政公益訴訟，主要有兩方面理由：一是從純粹理論角度看是為了完善訴訟結(jié)構(gòu)。二是從解決行政訴訟的現(xiàn)實(shí)困境的角度，認(rèn)為有必要賦予檢察機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)直接提起行政公益訴訟的權(quán)利。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格

對(duì)于行政公益訴訟案件，各國(guó)一般均制定了較為完備的支持起訴制度。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)，檢察機(jī)關(guān)支持起訴。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確要求：探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這一規(guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害國(guó)家利益和公共利益的案件，可以直接提起公益訴訟，可以說這是法治中國(guó)的一大步。在國(guó)家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)數(shù)量最大，職能范圍最寬，人員數(shù)量最多，如果法治政府不能建成，法治中國(guó)一定難以實(shí)現(xiàn)。如何切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督，無非兩個(gè)思路，一是重新建構(gòu)別的制度，二是激活現(xiàn)有的制度。在這兩個(gè)可能的路徑中，后一種思路更可取，激活現(xiàn)有制度，不僅制度成本比較低，而且阻力較小。在現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力框架當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的、《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，有效地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督是一種自然而然的選擇。主要原因是：一是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有政治體制，檢察機(jī)關(guān)有廣義的法律監(jiān)督權(quán)，并且檢察權(quán)的內(nèi)涵中包含了公益代表權(quán)即有代表公益進(jìn)行起訴的當(dāng)然性。二是從世界各國(guó)的情況來看，無論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，賦予了檢察機(jī)關(guān)代表公民提起訴訟的權(quán)益。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的過程中需把握的關(guān)鍵

1.訴前審查程序。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序。設(shè)立訴前程序的目的是為了提高檢察監(jiān)督的效力，督促和支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織積極發(fā)揮保護(hù)公益的作用，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性，節(jié)約司法資源。因此，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，在提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織向人民法院提起民事公益訴訟。在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。這樣規(guī)定反映了行政訴訟的本質(zhì)，即行政訴訟的任務(wù)不是像民事訴訟的止紛定爭(zhēng)、刑事訴訟的處罰犯罪，而是以糾正行政機(jī)關(guān)做出的錯(cuò)誤決定為目的。多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)的行政行為具有專業(yè)性，而且行為的影響波及面也較大，如果通過訴前程序，就達(dá)到糾正、改正行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行為的目的，既節(jié)約了司法資源，同時(shí)也有利于行政機(jī)關(guān)高效行政。

2.訴后執(zhí)行監(jiān)督。行政公益訴訟案件的執(zhí)行，應(yīng)由法院在裁判生效后立即移交執(zhí)行部門開始執(zhí)行。對(duì)執(zhí)行部門的執(zhí)行根據(jù)及執(zhí)行行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有違反法律規(guī)定的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議。值得一提的是，對(duì)于有賠償金的案件，法院作出行政公益訴訟裁判后，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，由于沒有實(shí)體原告，該賠償金何去何從，法律并未明確規(guī)定。對(duì)此，本文建議對(duì)于侵犯國(guó)家利益而獲得的賠償金，應(yīng)該上交國(guó)庫，歸國(guó)家所有。對(duì)于侵犯社會(huì)公共利益而獲得的賠償金，建議檢察機(jī)關(guān)民行部門成立基金會(huì)，?？罹葷?jì)社會(huì)或公眾因該類侵害而遭受的損失。

三、試點(diǎn)開展——逐步開展行政公益訴訟

2015年7月，最高人民檢察院正式公布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》選擇北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣州、貴州、云南、陜西、甘肅13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為兩年。試點(diǎn)進(jìn)行中，最高人民檢察院將于最高人民法院共同加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，適時(shí)就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題聯(lián)合作出實(shí)施辦法，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并及時(shí)就試點(diǎn)情況向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出中期報(bào)告。試點(diǎn)期滿后，對(duì)實(shí)踐證明可行的，適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改完善有關(guān)法律。

在《改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)之前，學(xué)者普遍認(rèn)為，從1996年河南金沙縣檢察院提起全國(guó)公益訴訟的第一案，到2011年深圳寶安區(qū)檢察院提起的環(huán)境污染公益訴訟案，再到2013年貴州金沙縣檢察院提起的環(huán)保行政公益訴訟案，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的每一步都在不斷進(jìn)步。當(dāng)然，在這之中，因?yàn)闆]有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體法律規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件大都以法院調(diào)解或達(dá)到目的效果后檢察機(jī)關(guān)撤訴而告終。但是，我們也應(yīng)看到，每一個(gè)案都在不同程度上推動(dòng)者我國(guó)行政公益訴訟制度的發(fā)展。例如，“貴州省金沙縣人民檢察院訴貴州省金沙縣環(huán)保局怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)”一案。本案的法律依據(jù)是《憲法》第129條的規(guī)定，即人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。一般情況下，在我國(guó)直接引用《憲法》來判案的情況屈指可數(shù)，而且本案是行政訴訟案件，而我國(guó)的《行政訴訟法》也并沒有提及《憲法》能否作為行政案件的適用依據(jù)，但早有行政法學(xué)者認(rèn)為，從《憲法》的地位可以推導(dǎo)出《憲法》應(yīng)當(dāng)是人民法院法律適用的最高和最終標(biāo)準(zhǔn)。不過，這畢竟只是一些行政法學(xué)者的先見之明，未必為所有人所接受。更重要的是，它并未被實(shí)務(wù)部門，尤其是法院所接納。本案發(fā)生在《改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)之前，而且《行政訴訟法》并沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)可以直接提起行政公益訴訟進(jìn)行規(guī)定，但是法院適用《憲法》第129條規(guī)定，支持檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，不可不說，是我國(guó)行政法學(xué)界的一大進(jìn)步。無獨(dú)有偶，《改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)后，相繼在各試點(diǎn)單位處理了行政公益訴訟案件，雖然目前檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件在全國(guó)范圍內(nèi)還是鳳毛麟角，但是每一案都在不同程度上推動(dòng)者我國(guó)行政公益訴訟制度的發(fā)展。［8］

四、發(fā)展趨勢(shì)——行政公益訴訟制度的前景設(shè)想

（一）逐步擴(kuò)大行政公益訴訟的橫向范圍

隨著行政公益訴訟試點(diǎn)的推進(jìn)，一方面行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)更加完善，很多學(xué)者也已經(jīng)開始從事這方面的研究；另一方面，從發(fā)展的角度來看，行政公益訴訟將會(huì)贏來質(zhì)的發(fā)展。我國(guó)法律規(guī)定，對(duì)所有的抽象行政行為都不能提起訴訟，然而現(xiàn)實(shí)中侵害公共利益的大多是抽象的行政行為。抽象行政行為影響面寬泛，不規(guī)范的規(guī)定很多，而現(xiàn)有的監(jiān)督途徑作用有限，將部分損害公共利益的抽象行政行為（除行政法規(guī)和規(guī)章以外的抽象行政行為）納入受案范圍，可能比較合理和可行。最高人民法院已經(jīng)成立專門的行政審判庭，隨著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)推進(jìn)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部將民行檢察分離，成立專門的行政檢察部門，專門處理行政公益訴訟案件，原先其他機(jī)構(gòu)，由于法律地位、法律水平有限，不能對(duì)抽象行政行為提起公訴，但是由身為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)來對(duì)抽象行政行為提起行政公益訴訟，是具有可行的。［9］

（二）進(jìn)一步加深行政公益訴訟的審查強(qiáng)度

我國(guó)《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@一規(guī)定確定了我國(guó)行政訴訟基本原則——合法性審查原則，也同樣確定了在我國(guó)行政訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的基本界限，確定了構(gòu)建和處理我國(guó)行政訴訟審查強(qiáng)度的基本原則，即司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的介入程度通常到行政行為的合法性為止，原則上合理性屬行政權(quán)的自主領(lǐng)域。雖然《行政訴訟法》這樣規(guī)定，但是實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的不合理行政行為，也會(huì)損害公共利益和國(guó)家利益。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重的依據(jù)主要是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)都是某一領(lǐng)域的專家，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)能夠提起行政公益訴訟后，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、辦案機(jī)關(guān)，在證明能力和專業(yè)能力上，相比普通訴訟主體都具有明顯優(yōu)勢(shì)，為加深對(duì)行政公益訴訟的審查強(qiáng)度，改變我國(guó)合法性審查的本質(zhì)性內(nèi)涵，增加法律原則和目的性要求的審查，將會(huì)成為可能。

綜上，我國(guó)行政公益訴訟制度的完善，特別是賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利，逐步開展試點(diǎn)后，并最后以法律確認(rèn)，這一過程交織了許多需要一一解決的問題，承載了太多的重任。然而，如同《行政訴訟法》的制定曾在很大程度上開啟我國(guó)行政法治新時(shí)代，極大推動(dòng)了法治國(guó)家的發(fā)展，行政公益訴訟的建立和完善同樣蘊(yùn)藏著這樣的契機(jī)。

注釋：

［1］參見楊偉東，《權(quán)利結(jié)構(gòu)中的行政訴訟》，北京大學(xué)出版社2008年版，第57頁，第202頁。

［2］參見張鋒，《檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構(gòu)》，《政法論叢》2015年第1期。

［3］參見熊偉，《試論檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)行政公益訴訟中的角色定位》，“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟”研討會(huì)論文集，2015年6月。

［4］參見應(yīng)松年：《檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的法律監(jiān)督》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。

［5］參見楊建順：《<行政訴訟法>的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期。

［6］參見章志遠(yuǎn)：《行政公益訴訟熱的冷思考》，載《法學(xué)評(píng)論》2007年第1期。

［7］參見楊建順：《<行政訴訟法>的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期。

［8］參見李勁：《行政公益訴訟的價(jià)值基礎(chǔ)及制度構(gòu)建》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2015年第3期。

［9］參見徐日丹、賈陽：《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作取得初步成效：試點(diǎn)地區(qū)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索501件，辦理公益訴訟訴前程序案件245件》，載《檢察日?qǐng)?bào)》，2016年1月17日。

*國(guó)家檢察官學(xué)院［102206］