完善我國軍人軍屬法律援助制度若干問題探析*

河南省司法廳課題組

完善我國軍人軍屬法律援助制度若干問題探析*

河南省司法廳課題組

優(yōu)待軍人軍屬是國家責(zé)任。法律援助優(yōu)待屬于軍人軍屬的社會(huì)優(yōu)待權(quán)利范疇。憲法和法律賦予了軍人及軍人家屬在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面優(yōu)待權(quán),但缺乏保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的公共法律服務(wù)。我國軍人軍屬法律援助制度建立以來，河南省先行先試，率先探索實(shí)踐軍民融合式軍人軍屬法律援助工作，在制度機(jī)制和工作網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)等方面不斷創(chuàng)新發(fā)展。筆者基于對(duì)軍人軍屬自身及其對(duì)法律援助需求的特殊性及法律特別保護(hù)分析，對(duì)完善軍人軍屬法律援助制度提出了具體思路和建議。

一、軍人軍屬法律援助制度概述

軍人軍屬法律援助制度，是指在軍地司法行政部門主導(dǎo)下，結(jié)合軍人軍屬的特殊屬性及所需的特殊保護(hù)，將軍人軍屬作為法律援助重點(diǎn)對(duì)象之一，軍地協(xié)同建立有效的專門服務(wù)組織、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制，以法律咨詢、援助辦案等形式為軍人軍屬提供無償法律援助，依法預(yù)防和化解軍人軍屬涉法涉訴矛盾糾紛，維護(hù)司法公正，促進(jìn)社會(huì)公平正義的一項(xiàng)優(yōu)待軍人軍屬的法律保障制度。

軍人軍屬法律援助服務(wù)具有四個(gè)特點(diǎn)：一是流動(dòng)性。省軍區(qū)系統(tǒng)和部隊(duì)政治機(jī)關(guān)人員流動(dòng)快。義務(wù)兵流動(dòng)更快，二是異地性。軍人及軍人家屬工作、生活的流動(dòng)性、異地性決定必須建立法律援助異地協(xié)作機(jī)制，進(jìn)行代申請(qǐng)、取證等工作。三是統(tǒng)一性。軍人軍屬法律援助制度的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性部署決定了援助服務(wù)的統(tǒng)一性。四是協(xié)同性。協(xié)同性指軍地協(xié)同。只有軍地協(xié)同建立系統(tǒng)完備、銜接配套制度體系，才能確保軍人軍屬法律援助制度實(shí)施中軍地協(xié)調(diào)、順暢高效。

2001年9月，司法部、解放軍總政治部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法律援助和法律服務(wù)工作切實(shí)維護(hù)國家軍事利益和軍人軍屬合法權(quán)益有關(guān)問題的通知》，作出了開展軍人軍屬法律援助工作的規(guī)定，標(biāo)志著軍人軍屬法律援助制度初步建立。自2003年9月國務(wù)院《法律援助條例》實(shí)施至2014年9月的11年間，浙江、河南、江蘇、山東等省依照條例授權(quán)，將涉及軍人軍屬基本民生領(lǐng)域的涉法涉訴矛盾糾紛事項(xiàng)納入法律援助范圍，提供優(yōu)待服務(wù)。2014年9月，《國務(wù)院 中央軍委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)軍人軍屬法律援助工作的意見》（國發(fā)〔2014〕37號(hào)）（以下簡稱“國發(fā)〔2014〕37號(hào)文件”）出臺(tái)，對(duì)軍人軍屬法律援助制度作出頂層設(shè)計(jì)，著眼最大限度維護(hù)國防利益和軍人軍屬合法權(quán)益，對(duì)對(duì)象范圍、機(jī)制建設(shè)、相關(guān)保障以及組織領(lǐng)導(dǎo)等方面進(jìn)行了規(guī)范。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)隨即出臺(tái)文件推動(dòng)制度實(shí)施。

二、我國軍人軍屬法律援助制度及實(shí)施中存在的問題及分析

（一）各地軍人軍屬法律援助服務(wù)均等化程度低

1．各省界定和實(shí)際執(zhí)行的軍人軍屬法律援助對(duì)象的范圍不同。國發(fā)〔2014〕37號(hào)文件規(guī)定軍人軍屬申請(qǐng)法律援助的，應(yīng)適當(dāng)放寬經(jīng)濟(jì)困難條件。這一規(guī)定體現(xiàn)了平戰(zhàn)區(qū)分原則。免予經(jīng)濟(jì)困難條件審查的規(guī)定，突出了平時(shí)對(duì)義務(wù)兵和供給制學(xué)員及軍屬的優(yōu)待，戰(zhàn)時(shí)包括重大非戰(zhàn)爭軍人行動(dòng)時(shí)，對(duì)執(zhí)行任務(wù)的軍人及軍屬優(yōu)待。我國軍人軍屬法律援助制度中的軍屬的概念及范圍尚未統(tǒng)一界定，各省軍人軍屬法律援助實(shí)踐中確定軍屬的范圍不同，應(yīng)當(dāng)明確。

2．基本覆蓋面暨法律援助事項(xiàng)范圍和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)不同。軍人軍屬大多兩地分居，存在區(qū)域化差異。各?。▍^(qū)、市）之間法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)范圍不一，差異化必然導(dǎo)致認(rèn)定困難，給軍人軍屬申請(qǐng)法律援助帶來困難。另外，差異化默認(rèn)了區(qū)域間不平等情況的存在。這種現(xiàn)實(shí)與法律援助追求的公平正義之間存在明顯悖論。對(duì)權(quán)利救濟(jì)保障途徑中存在的差異，隨著軍人軍屬法律援助宣傳、運(yùn)用的普及，將會(huì)引發(fā)出更大層面的不理解。在此情況下，即使各地律師、基層法律服務(wù)資源的數(shù)量和服務(wù)水平有保障，省級(jí)行政區(qū)域的法律援助服務(wù)均等化也難以實(shí)現(xiàn)，軍人軍屬法律援助服務(wù)均等化缺乏覆蓋面調(diào)整的制度機(jī)制保障基礎(chǔ)。

3．軍人軍屬法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)低、事項(xiàng)范圍窄。目前，部分省份法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)參照低保標(biāo)準(zhǔn)制定，一是參照指標(biāo)不科學(xué)，二是普遍設(shè)定的門檻高，難以保障低收入人群獲得法律援助。在此基礎(chǔ)上，對(duì)軍人軍屬放寬法律援助經(jīng)濟(jì)困難條件，不能解決根本問題。軍人軍屬法律援助事項(xiàng)范圍是以列舉式將軍人軍屬多發(fā)易發(fā)涉法涉訴矛盾糾紛事項(xiàng)納入。多發(fā)易發(fā)涉法涉訴事項(xiàng)是相對(duì)而言的，在不同時(shí)期，會(huì)集中在不同的領(lǐng)域。法律法規(guī)和政策的滯后性與穩(wěn)定性并存，即使是當(dāng)前軍人軍屬多發(fā)易發(fā)涉法涉訴事項(xiàng)，列舉式也難以覆蓋到位。

（二）軍人軍屬法律援助制度實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、規(guī)范化程度低

1．工作機(jī)制亟待建立健全。國務(wù)院、中央軍委發(fā)文對(duì)軍人軍屬法律援助工作機(jī)制方面有了初步要求，但在操作層面上未對(duì)工作站職責(zé)、案件辦理程序等作出統(tǒng)一規(guī)定。在拓寬軍人軍屬申請(qǐng)法律援助渠道方面，加強(qiáng)軍人軍屬法律援助工作站、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)建設(shè)，探索依托律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立軍人軍屬法律援助受理點(diǎn)，均需落實(shí)和規(guī)范；在軍人軍屬法律援助服務(wù)便利化方面，開展流動(dòng)服務(wù)和網(wǎng)上申請(qǐng)、受理等服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)尚需建立健全。在優(yōu)化辦理程序方面，需明確作出優(yōu)先受理申請(qǐng)、簡化受理審查程序及應(yīng)急情況下先行受理的規(guī)定；健全軍人軍屬法律援助案件異地協(xié)作機(jī)制。上述問題需要建立全國統(tǒng)一配套的軍地銜接工作機(jī)制予以解決。

2．保障機(jī)制亟待建立健全。經(jīng)費(fèi)、人員編制等問題需要通過建立健全保障機(jī)制予以解決。保障機(jī)制中需要解決的重點(diǎn)是經(jīng)費(fèi)保障問題?！斗稍鷹l例》及國發(fā)〔2014〕37號(hào)文件對(duì)經(jīng)費(fèi)保障作出了宏觀規(guī)定，未設(shè)定各級(jí)財(cái)政對(duì)軍人軍屬法律援助經(jīng)費(fèi)的保障標(biāo)準(zhǔn)、增加經(jīng)費(fèi)投入的幅度和調(diào)整周期，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。實(shí)踐中，軍人軍屬法律援助經(jīng)費(fèi)是法律援助經(jīng)費(fèi)的組成部分，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)責(zé)任，統(tǒng)籌軍人軍屬等法律援助工作的現(xiàn)實(shí)需求，確保法律援助財(cái)政保障水平適度增長。財(cái)政也可以單獨(dú)設(shè)立軍人軍屬法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制必須化為可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序和措施。

三、完善我國軍人軍屬法律援助制度若干問題的建議

（一）通過立法完善軍人軍屬法律援助制度

1．軍人軍屬的特殊屬性及所需的特殊保護(hù)需要加強(qiáng)法律保障。我國的《國防法》第7條、第59條規(guī)定要保護(hù)軍人權(quán)利?，F(xiàn)役軍人依法履行職責(zé)的行為受法律保護(hù)?，F(xiàn)役軍人在人權(quán)司法領(lǐng)域權(quán)益基本由軍事法調(diào)整，部分民事權(quán)益保障也由軍事司法機(jī)關(guān)管轄。軍人履行公民義務(wù)，同時(shí)享有公民權(quán)利。國防和軍事利益是最高國家利益，關(guān)系國家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，關(guān)系國民安全和社會(huì)穩(wěn)定。良好的軍事秩序①軍事秩序，是指在軍事活動(dòng)中形成的某種相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)聯(lián)結(jié)方式。參見王書道：《軍事法價(jià)值初論》，《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第5期。和國防安全，為每一個(gè)公民生存與發(fā)展所需。軍事秩序的失衡會(huì)直接影響國防安全，關(guān)系國家存亡。世界各國立法普遍對(duì)軍人的一些基本權(quán)利做了特別限制，以確保軍事秩序穩(wěn)定。我國《憲法》也規(guī)定對(duì)公民的一些基本權(quán)利可進(jìn)行必要、適當(dāng)?shù)南拗啤Ｎ覈ㄟ^立法對(duì)現(xiàn)役軍人的平等權(quán)、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由、人身自由、宗教信仰自由、通信自由和社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利等基本權(quán)利分別予以暫?；蛘卟糠謺和５南拗??！败娙嗣袷聶?quán)利是軍人權(quán)利體系的重要內(nèi)容，是軍人最基本的權(quán)利。早在夏代的軍令《尚書·甘誓》中就有“用命賞于祖”的內(nèi)容，即對(duì)有軍功者實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，這是最初體現(xiàn)軍人民事權(quán)利的法律規(guī)定”。②席鋒宇：《如何完善軍人的民事權(quán)利應(yīng)細(xì)化保護(hù)》，《法制日?qǐng)?bào)》2009年4月12日。軍人的民事權(quán)利是一般民事權(quán)利和特別民事權(quán)利的統(tǒng)一。一般民事權(quán)利與軍事利益發(fā)生沖突時(shí)則會(huì)受到軍事法的限制。世界各國普遍把權(quán)利限制與權(quán)利補(bǔ)償相結(jié)合，對(duì)軍人被限制的權(quán)利，按照權(quán)利與義務(wù)相一致的原則建立了補(bǔ)償機(jī)制。我國《國防法》規(guī)定了軍人保險(xiǎn)、養(yǎng)老金保障、軍人優(yōu)撫優(yōu)待和退役安置等方面的軍人特有權(quán)利?！睹穹ā返?3條、《刑法》第259條規(guī)定了對(duì)軍人婚姻家庭權(quán)利的特殊保護(hù)和補(bǔ)償。

軍屬是一個(gè)憲法性稱謂。我國《憲法》第45條、《國防法》第63條規(guī)定國家和社會(huì)優(yōu)待軍人家屬?，F(xiàn)役軍人家屬作為現(xiàn)役軍人的家庭成員，并非武裝力量的有機(jī)組成，但以自身特有的方式直接或者間接地為國防建設(shè)做著不可或缺的特殊貢獻(xiàn)。國防建設(shè)是國家權(quán)力，國防安全是國家為每一個(gè)公民提供的公共服務(wù)。權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，每一個(gè)公民包括現(xiàn)役軍人家屬有平等獲得國防安全的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)平等負(fù)有支持國防建設(shè)的義務(wù)?？陀^上，現(xiàn)役軍人家屬支持國防建設(shè)所承擔(dān)的社會(huì)負(fù)擔(dān)比普通社會(huì)群體更重?，F(xiàn)役軍人家屬基于本人的特殊身份和對(duì)國防建設(shè)的特殊貢獻(xiàn)依法獲得了國家、社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和家庭等各方面給予優(yōu)待的權(quán)利。法律援助屬于社會(huì)保障的范疇，對(duì)軍人家屬的法律援助優(yōu)待屬于社會(huì)優(yōu)待權(quán)利。

2．軍人軍屬對(duì)法律援助的特殊訴求及案件的特殊性需要完善法律援助立法?；趪篮蛙娛陆ㄔO(shè)的特點(diǎn)和需要，軍人通常異地服役，與軍人家屬兩地生活，并且人身自由、通信自由、婚姻自由等公民基本權(quán)利受一定限制。軍人家屬隨軍限制較過去雖有放寬，兩地帶來的生活上的不便和困難依然是突出問題。國防和軍事建設(shè)需要軍人時(shí)刻做好軍事斗爭準(zhǔn)備，即使是和平時(shí)期，軍人平時(shí)及參加軍事演訓(xùn)、執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)、反恐維穩(wěn)、國際維和、海外護(hù)航、國際救援等軍事行動(dòng)期間，本人處理自己及其家屬的涉法涉訴矛盾自由均受限制，大多只能通過部隊(duì)政治機(jī)關(guān)表達(dá)訴求。

軍人軍屬的法律援助需求雖然在不同時(shí)期有所不同，但基本上以軍屬的需求為主，涉及現(xiàn)役軍人本人的矛盾糾紛數(shù)量較小。軍人軍屬的法律援助需求同普通公民有共性，大多集中在婚姻家庭、人身損害、土地征用、拆遷安置補(bǔ)償、保險(xiǎn)賠付、相鄰關(guān)系等涉及民生領(lǐng)域的糾紛，同時(shí)，基于軍人、軍人家屬的特殊屬性和法律地位在請(qǐng)求給予優(yōu)撫待遇、軍婚特殊保護(hù)等問題上有需求。軍人軍屬的特殊屬性和生活工作特點(diǎn)決定，軍人軍屬法律援助服務(wù)必須優(yōu)質(zhì)便捷高效，必須靠訴求表達(dá)渠道暢通、軍地協(xié)同機(jī)制暢通、法律援助異地協(xié)作機(jī)制暢通等保障。要有標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的軍人軍屬法律援助的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制和案件通報(bào)（反饋）制度，確保服務(wù)質(zhì)量和各方掌握信息對(duì)稱。軍人軍屬的特殊屬性及所需的特殊保護(hù)決定了軍人軍屬對(duì)法律援助的特殊訴求及案件的特殊性，也決定了通過立法完善軍人軍屬法律援助制度的必要性。

（二）立法明確法律援助是公共法律服務(wù)，是中央地方共同事權(quán)

1．法律援助是公共法律服務(wù)。軍人軍屬法律援助制度是法律援助制度的有機(jī)組成，其完善和實(shí)施，首先要解決法律援助的定位以及事權(quán)劃分問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將法律援助定位為公共法律服務(wù)，提出推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。要求完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，為公民提供及時(shí)有效法律幫助。法律援助制度的完善和實(shí)施是公共法律服務(wù)體系的支撐。法律援助是公共法律服務(wù)，屬于政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)。

2．法律援助屬于準(zhǔn)全國性公共服務(wù)，是中央地方共同事權(quán)。完善立法、明確事權(quán)，對(duì)于解決法律援助制度中的經(jīng)費(fèi)等保障機(jī)制等問題來講是前提和基礎(chǔ)。事權(quán)劃分是完善法律援助制度不可回避的問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。向社會(huì)提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品屬于政府的基本職能。

根據(jù)公共產(chǎn)品層次性理論，公共產(chǎn)品的層次決定中央與地方政府提供公共產(chǎn)品的分工。公共產(chǎn)品層次的劃分，主要有“二分法”和“三分法”兩種?！盁o論是“二分法”還是“三分法”，其對(duì)于中央與地方事權(quán)劃分的邏輯影響都是一致的，即“公共產(chǎn)品層次性——中央與地方事權(quán)的配置——中央與地方財(cái)權(quán)的配置”模式的建立和運(yùn)行③鄭毅：《中央與地方事權(quán)劃分基礎(chǔ)三題——內(nèi)涵、理論與原則》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版），2011年第4期。 “三分法”觀點(diǎn)認(rèn)為，公共產(chǎn)品按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。①全國性公共產(chǎn)品由中央政府來提供。②準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品由于跨區(qū)域，有較大的利益外溢性，應(yīng)由上一級(jí)政府直至中央政府統(tǒng)一提供；或者由某一地方政府提供，但由上一級(jí)政府直至中央政府提供某種補(bǔ)貼。③區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府負(fù)責(zé)提供④吳笛：《中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分與改革思路》，《合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2010年第2期。。

完善法律援助制度，迫切需要立法，立法必須明確事權(quán)，必須建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。我國軍人軍屬、農(nóng)民工等法律援助重點(diǎn)群體流動(dòng)性強(qiáng)，我國法律援助制度的無償原則和案件屬地管轄原則決定了法律援助服務(wù)對(duì)于一些省、市、縣級(jí)行政區(qū)域有較大的利益外溢性。法律援助案件異地協(xié)作有跨區(qū)域性，省內(nèi)、省際的跨區(qū)域協(xié)作是常態(tài)，我國現(xiàn)行財(cái)稅體制決定需要協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益和分工合作。因此法律援助應(yīng)屬于準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品。法律援助的公益性及其政府責(zé)任決定了法律援助在公共法律服務(wù)體系起重要支撐作用。根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，法律援助應(yīng)是中央地方共同事權(quán)。

（三）推進(jìn)全國軍人軍屬法律援助服務(wù)均等化

1．推進(jìn)全國軍人軍屬法律援助服務(wù)均等化具有可行性。法律援助對(duì)現(xiàn)役軍人的服務(wù)主要是在涉及地方的民事法律問題及軍婚特別保護(hù)。法律援助服務(wù)更多的是軍屬。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，現(xiàn)役軍人約330萬，其中解放軍現(xiàn)役軍人約230萬人、武警約100萬人，現(xiàn)役軍人中義務(wù)兵占50%。戰(zhàn)士包括義務(wù)兵和士官約240萬人，占國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2014年末全國人口總數(shù)136782萬人⑤國家統(tǒng)計(jì)局：《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年2月26日。的0.00175%，數(shù)字絕對(duì)值較小。據(jù)河南統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年至2014年，軍人軍屬法律援助案件中，受援人為現(xiàn)役軍人的案件占1%，受援人為軍人家屬的案件占99%。軍人家屬符合普通公民法律援助條件的，原本就在地方財(cái)政保障范圍內(nèi)。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，即使對(duì)軍人、軍人家屬取消法律援助經(jīng)濟(jì)困難條件和事項(xiàng)范圍限制，予以法律援助優(yōu)待，也基本不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。法律服務(wù)人員不足的地方，可由上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)采取政府購買、志愿服務(wù)等形式調(diào)配律師等法律服務(wù)資源予以解決。因此，推進(jìn)全國軍人軍屬法律援助服務(wù)均等化具有可行性。

2．法律援助支出責(zé)任由中央和地方按明確的比例分擔(dān)。合理劃分事權(quán)是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度的前提。根據(jù)國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》提出的合理劃分中央事權(quán)、中央地方共同事權(quán)和地方事權(quán)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度的精神。筆者認(rèn)為，法律援助制度實(shí)施提供是公共法律服務(wù)，屬于準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品范疇。法律援助應(yīng)是中央地方共同事權(quán)。法律援助制度體系建設(shè)應(yīng)納入基本公共服務(wù)體系建設(shè)范圍。法律援助作為公共法律服務(wù)的重要支撐，應(yīng)由中央和地方共同分擔(dān)支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)法律援助服務(wù)均等化，明確中央和地方分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)或比例；地方分擔(dān)的部分，應(yīng)當(dāng)明確省、市、縣三級(jí)政府財(cái)政各自分擔(dān)比例，以省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)為主。

3．全國統(tǒng)一界定法律援助對(duì)象中軍屬的概念和范圍。當(dāng)前，法律援助對(duì)象中軍人的概念已全國統(tǒng)一界定，對(duì)軍屬的概念和范圍未做界定?！盾娙藫嵝魞?yōu)待條例》第15條已經(jīng)明確了軍屬的基本范圍。應(yīng)全國統(tǒng)一界定法律援助對(duì)象中軍屬的基本概念和范圍，不宜由各省自行界定。軍屬的范圍可界定為：軍屬是指軍人的配偶、子女、父母及其他與軍人有法定扶養(yǎng)關(guān)系的親屬。

4．制定全國統(tǒng)一的軍人軍屬法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)及事項(xiàng)范圍。法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)體現(xiàn)從覆蓋低保人群向覆蓋低收入人群轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)國家和社會(huì)對(duì)軍人軍屬的優(yōu)待。建議以“城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)”為參照指標(biāo)制定法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)以此指標(biāo)為上限即可。軍人軍屬法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在此基礎(chǔ)上放寬，鼓勵(lì)有條件的地方，對(duì)軍人軍屬申請(qǐng)法律援助的，免予經(jīng)濟(jì)困難條件審查。法律援助作為公共法律服務(wù)體系的重要支撐，法律援助服務(wù)的范圍是有邊界的。從法律援助制度的基本價(jià)值追求和軍人軍屬特殊屬性及法律地位看，可建立軍人軍屬法律援助事項(xiàng)負(fù)面清單。在我國憲法和法律規(guī)定的國家和社會(huì)應(yīng)對(duì)軍人軍屬優(yōu)待和特殊保護(hù)的范圍內(nèi)，排除與法律援助立法精神不符的涉法涉訴矛盾糾紛事項(xiàng)即可。

（四）建立軍地協(xié)同、全國互聯(lián)互通的軍民融合式軍人軍屬法律援助體系

1．軍人軍屬法律援助有軍民融合深度發(fā)展的必要性及可行性。軍民融合發(fā)展是國家戰(zhàn)略。根據(jù)軍人軍屬這一特殊群體法律援助需求特點(diǎn)及其法律援助優(yōu)待權(quán)利落實(shí)的現(xiàn)狀，軍人軍屬法律援助制度實(shí)施需要軍地法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的融通、制度運(yùn)行機(jī)制的融通、律師等法律服務(wù)資源的融合、軍地協(xié)作的融洽等方面保障。國發(fā)〔2014〕37號(hào)文件解決了制約法律援助制度軍民融合發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題。落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)措施要求，需要建立軍地協(xié)同、全國互聯(lián)互通的軍民融合式的軍人軍屬法律援助體系，也初步具備了建立條件。

2．統(tǒng)一全國軍人軍屬法律援助專門服務(wù)組織設(shè)置?？捎绍姷厮痉ㄐ姓块T主導(dǎo)，分別依法履行軍地司法行政工作職責(zé)，發(fā)揮省軍區(qū)系統(tǒng)聯(lián)系軍地的橋梁紐帶作用。在團(tuán)級(jí)以上作戰(zhàn)部隊(duì)建立工作站或聯(lián)絡(luò)點(diǎn)均可。工作站或聯(lián)絡(luò)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在營連級(jí)部隊(duì)設(shè)法律援助聯(lián)絡(luò)員。在非作戰(zhàn)部隊(duì)團(tuán)級(jí)以上單位設(shè)法律援助聯(lián)絡(luò)員。同時(shí)，全國應(yīng)統(tǒng)一基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，以便全國、全軍范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，法律援助異地協(xié)作暢通，軍地銜接協(xié)作暢通。廣大軍人軍屬根在基層，軍人軍屬法律援助專門服務(wù)組織應(yīng)覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)以及駐軍團(tuán)以上單位?？h（市、區(qū)）人武部軍人軍屬法律援助工作站應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人武部設(shè)立聯(lián)絡(luò)員。

3．完善軍人軍屬法律援助工作制度機(jī)制設(shè)計(jì)。一是建立軍地法律援助工作機(jī)構(gòu)間的日常性信息交換溝通機(jī)制；二是司法行政機(jī)關(guān)、法律援助機(jī)構(gòu)與軍人軍屬法律援助工作站要建立重大疑難問題會(huì)商機(jī)制；三是建立日常工作運(yùn)行機(jī)制，包括宣傳工作常態(tài)化機(jī)制、建立軍人軍屬法律援助輿情工作機(jī)制；四是建立辦案工作規(guī)范化機(jī)制，重點(diǎn)完善落實(shí)辦案質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，建立案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序。建立完善案件異地協(xié)作機(jī)制。經(jīng)審查，符合軍人軍屬法律援助條件且應(yīng)由省內(nèi)其他法律援助機(jī)構(gòu)管轄的法律援助事項(xiàng)，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)引導(dǎo)申請(qǐng)人直接向有管轄權(quán)的法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，并予以協(xié)助；對(duì)省際協(xié)作的事項(xiàng)，省轄市法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一對(duì)外聯(lián)絡(luò)、處置；重大疑難案件的異地協(xié)作，省轄市法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)報(bào)省級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。工作站予以協(xié)助；五是建立定期督查考評(píng)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制。

課題組組長：

周濟(jì)生（河南省司法廳副廳長）

課題組成員：

史雪梅李程龍（河南省法律援助中心）

趙轉(zhuǎn)（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商法學(xué)院教授）

執(zhí)筆人：李程龍

（責(zé)任編輯朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項(xiàng)目編號(hào)14GH2046。