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    河南省新型城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與化解體系構(gòu)建

    2016-02-11 16:05:09李文姣
    關(guān)鍵詞:濮陽市城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)

    李文姣

    (中共河南省委黨校 哲學(xué)教研部,河南 鄭州 451000)

    河南省新型城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與化解體系構(gòu)建

    李文姣

    (中共河南省委黨校 哲學(xué)教研部,河南 鄭州 451000)

    河南省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)妥善應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),探索構(gòu)建城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)化解體系。通過梳理鄭州市老鴉陳村、新鄭市龍湖鎮(zhèn)和濮陽市等河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的典型,可以清晰發(fā)現(xiàn)我省城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)及其誘因。積極探索全面、系統(tǒng)、有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與化解體系,可以從以下幾個(gè)方面入手:一是建立社會(huì)矛盾源頭預(yù)防機(jī)制,二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制,三是提升城鎮(zhèn)綜合承載能力機(jī)制。

    河南省新型城鎮(zhèn)化;風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制;風(fēng)險(xiǎn)化解體系

    《河南省科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化三年行動(dòng)計(jì)劃(2014)》提出,要把科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的綜合性戰(zhàn)略舉措,堅(jiān)持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化、產(chǎn)城互動(dòng)、科學(xué)有序,把近期重點(diǎn)與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合,在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、體制機(jī)制改革創(chuàng)新等六個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域,著力推進(jìn)25個(gè)重大專項(xiàng)的組織實(shí)施,轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平,為中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省提供有力支撐。筆者以城鎮(zhèn)化六個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)橐罁?jù)選取了鄭州市老鴉陳村作為城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造與體制機(jī)制改革創(chuàng)新的代表,選取新鄭市龍湖鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化與城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展的典型,選取濮陽市作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的案例,對河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中的社會(huì)變遷進(jìn)行梳理,以分析城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)要素為基礎(chǔ),剖析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的原因,以期能為構(gòu)建河南省城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)化解體系提供理論依據(jù)與實(shí)踐借鑒。

    一、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的社會(huì)變遷

    《2014年河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》對河南省18個(gè)地級市和20個(gè)縣級市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行了評價(jià)與分析。公報(bào)顯示,河南省目前已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段,截至2014年年底,河南省常住人口9436萬人,城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.2%,與全國平均54.7%的城鎮(zhèn)化率相比仍滯后10個(gè)百分點(diǎn)左右。河南省作為擁有超1億人口的發(fā)展中省份,目前,正處于城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的重要時(shí)期,無論新型城鎮(zhèn)化取得的成績還是由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)都將對我省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。

    1.在體制機(jī)制創(chuàng)新中逐步改變了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

    城中村是城市快速擴(kuò)張導(dǎo)致的城鄉(xiāng)共存的二元結(jié)構(gòu),是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所特有的且分布廣泛的現(xiàn)象。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼的今天,城中村的存在已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市形象的提升,改造城中村已成為我國各大城市發(fā)展的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。拆遷無疑是城中村改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié),省會(huì)鄭州的老鴉陳、陳砦、廟李等城中村,多年來無論是政府下決心做承諾,還是媒體屢次宣傳造勢,這些城中村都沒有“倒下”,反倒是房屋無序翻蓋、加蓋現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。老鴉陳村隸屬于鄭州市惠濟(jì)區(qū)長興路街道辦事處,是鄭州市最大的行政村,位于南陽路北段,東臨金水區(qū),西接中原區(qū),北跨連霍高速公路,與下坡楊村和固城村相接。老鴉陳村改造面對的復(fù)雜利益博弈和矛盾有五個(gè)方面:一是拆遷涉及人口眾多,約有19個(gè)村民組4700戶16500人,外來人口有20多萬。二是土地緊張,現(xiàn)有土地5000多畝,其中城市防護(hù)綠地約需3500多畝,安置約需800畝,其他公用配套設(shè)施用地約需300畝,可開發(fā)土地僅余500畝左右。三是拆遷體量大,共需拆遷350萬平方米。四是資金運(yùn)行成本高,僅拆遷安置資金就需近150億元。五是村情復(fù)雜,村內(nèi)矛盾較多,利益牽涉面廣,拆遷改造幾起幾落[1]。2014年10月上旬,老鴉陳村啟動(dòng)了以江山路拓寬、三全路西延等9條市政道路規(guī)劃范圍內(nèi)村民住宅和企業(yè)拆遷為主的一期拆遷,僅用20天時(shí)間便完成了近100萬平方米的拆遷面積,約占全村拆遷總面積的30%左右。2015年5月下旬,以村莊內(nèi)村民住宅為主的二期拆遷工作啟動(dòng),整村拆遷工作有條不紊推進(jìn),目前,全村的拆遷工作已基本完成。

    2.在加強(qiáng)城市總體規(guī)劃中逐漸提升了城鎮(zhèn)化布局。龍湖鎮(zhèn)隸屬河南省新鄭市,位于新鄭市北部,東鄰孟莊鎮(zhèn),西接新密市界,南依郭店鎮(zhèn),北靠鄭州市郊區(qū),2014年度入選河南省百強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。近年來,龍湖鎮(zhèn)借助鄭州市“十二五規(guī)劃”的東風(fēng),依據(jù)自身優(yōu)勢,大力建設(shè)生態(tài)宜居城、文化教育城、商貿(mào)物流城,取得了長足發(fā)展。龍湖鎮(zhèn)以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī),始終堅(jiān)持“東部先行、以東帶西,向鎮(zhèn)區(qū)集中”的發(fā)展戰(zhàn)略,大力推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè),其諸多有益的探索最終推進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化新鄭模式的形成。2015年龍湖鎮(zhèn)國民生產(chǎn)總值完成81億元,財(cái)政收入完成10.3億元,固定資產(chǎn)投資完成89億元。目前已完成東部區(qū)域11個(gè)行政村、22個(gè)自然村的拆遷改造和安置房建設(shè)工作,共完成拆遷面積660萬平方米,涉及5526戶2.26萬人,已建成安置房面積100萬平方米,在建安置房150萬平方米。龍泊南路、鴻鵠路、祥和路等各條道路相繼打通,形成了“五縱五橫”的城市道路框架。2012年實(shí)施了鄭新快速通道、107國道廊道拆遷;2013年又啟動(dòng)了大學(xué)南路廊道(西張寨、古城等村)的征遷工作,確保了大學(xué)路南延工程順利推進(jìn)。龍湖鎮(zhèn)下一步圍繞廊道建設(shè),將做好繞城高速、新老107連接線,大學(xué)南路龍湖段道路兩側(cè)廊道建設(shè)和鄭新路廊道的升級改造工程,爭取為豐富和發(fā)展新型城鎮(zhèn)化新鄭模式做出新的更大的貢獻(xiàn)。

    3.在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐漸促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。圍繞黨的十八大明確提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求,濮陽市委、市政府就鼓勵(lì)農(nóng)村居民和外來人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移出臺了具體意見,濮陽市人社局作為重要的民生部門,竭盡全力做到了讓進(jìn)城人員勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng),盡量讓他們享受到公平的就業(yè)機(jī)會(huì)、均等的社會(huì)保障以及完善的公共服務(wù)。2014年,濮陽市人口389萬,其中農(nóng)村人口220余萬,城鎮(zhèn)化率約38.5%。按照全省2015年新型城鎮(zhèn)化率達(dá)到47.6%的規(guī)劃,濮陽市當(dāng)年有35萬余人需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,因此,濮陽市在就業(yè)崗位開發(fā)和社會(huì)保障方面面臨著較大的壓力和繁重的工作。2015年以來,濮陽市人社局把加強(qiáng)公共服務(wù)、提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)、強(qiáng)化社會(huì)保障及維護(hù)勞動(dòng)合法權(quán)益等作為加快推進(jìn)濮陽市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要切入點(diǎn),整合資源,協(xié)調(diào)發(fā)展,突出重點(diǎn),統(tǒng)籌推進(jìn)。2015年,濮陽市新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)約2.63萬人,組織進(jìn)城務(wù)工人員職業(yè)技能培訓(xùn)5000余人,組織職業(yè)技能鑒定1400余人,組織返鄉(xiāng)務(wù)工人員開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)1.2萬余人。濮陽市2015年進(jìn)城人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)分別為210人、1486人、3600人、600人、7.08萬人。新農(nóng)合參保人員轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)782人,為進(jìn)城務(wù)工人員發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)2.32萬元。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要途徑,關(guān)系到社會(huì)公平正義的體現(xiàn),關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定,關(guān)系到黨和政府的形象。

    二、河南省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)類型分析

    城鎮(zhèn)化帶來的是系統(tǒng)化社會(huì)變遷與體制改革,涉及階層結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、人口組成結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織架構(gòu)、人與自然的關(guān)系以及社會(huì)規(guī)范與價(jià)值理念等方面的轉(zhuǎn)型與重構(gòu),這個(gè)過程不可避免地會(huì)帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)與沖突[2]。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律和地方政府在城鎮(zhèn)化中的特有作用,將使地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須面對城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行性風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)。

    1.城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。老鴉陳村由于村情復(fù)雜,在2013年曾被鄭州市委、市政府確定為全市城中村改造重點(diǎn)攻堅(jiān)村之一。該村在改造拆遷過程中遇到的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)有以下幾點(diǎn):第一,土地資源緊缺及其收益的不平等分配。如前文所述,老鴉陳村內(nèi)可參與城中村改造的土地較少,用地缺口較大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到正常安開比的用地需求。因此,意向企業(yè)介入積極性不高。再加上老鴉陳村拆遷安置所需資金巨大,村里許多黨員干部和群眾都擔(dān)心拆遷安置后續(xù)資金不足,會(huì)導(dǎo)致工程“爛尾”,回遷無望。在缺乏大量土地資源和公有制土地紅利使用殆盡的情況下,該村城中村改造斡旋余地十分有限,成本和難度非常大。另外,老鴉陳村由于長期缺乏有序管理,部分村民利用各種關(guān)系在村集體土地上建設(shè)了大量冷庫、倉庫、廠房、市場等,年收入高達(dá)500~600萬元。隨著城市框架拉大,江山路、三全路、銀河路等道路兩側(cè)住戶的房屋出租收入激增。全村年收入百萬以上高收入人群約占總戶數(shù)的30%左右,在征遷時(shí),一旦有人組織、操縱,這部分人很快就會(huì)形成較強(qiáng)的阻撓勢力。由于城鎮(zhèn)化過程中對土地資源及其收益的不平等分配,失地農(nóng)民損失巨大,城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化的社會(huì)矛盾必將更加復(fù)雜、深刻和尖銳。第二,基層政府權(quán)力運(yùn)行異化與職能虛置。2004年,老鴉陳村由于宗派勢力斗爭引發(fā)矛盾,1000余名村民圍攻區(qū)政府和辦事處,直接導(dǎo)致當(dāng)時(shí)任職的村支部書記及主任辭職。自新的村支部和村委會(huì)成立至今,老鴉陳村雖然表面上保持著大局穩(wěn)定,但實(shí)際上家族、宗親、派別勢力之間的矛盾影響根深蒂固,直接導(dǎo)致基層政府權(quán)力運(yùn)行異化和職能虛置。另外,該村在省、市、區(qū)各級黨政機(jī)關(guān)任現(xiàn)職人員多達(dá)100余人,并擁有眾多知名企事業(yè)單位主管和私營企業(yè)主,這些人在村內(nèi)有著較強(qiáng)的影響力,在某種程度上會(huì)對該村的發(fā)展大局有牽動(dòng)作用。需要指出的是,由于該村流動(dòng)人口眾多,人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜,社會(huì)管理難度較大,已逐漸形成了類似黑惡勢力的團(tuán)體和個(gè)人,這些人為牟取自身利益,經(jīng)常在群眾中造謠、傳謠,煽動(dòng)村民的仇官仇富心理,鼓動(dòng)群眾抵制拆遷,甚至出現(xiàn)過激行為。

    2.城鎮(zhèn)發(fā)展的運(yùn)行性風(fēng)險(xiǎn)。新鄭市龍湖鎮(zhèn)隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入推進(jìn),城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)快速發(fā)展,城市框架不斷拉大,給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新變化、新提高。但是在征地開發(fā)中,由于征用農(nóng)地和拆建農(nóng)房制度上的缺陷,城鎮(zhèn)發(fā)展的運(yùn)行性風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。第一,征地拆遷中民眾的利益表達(dá)方式往往與社會(huì)穩(wěn)定存在沖突。隨著新型城鎮(zhèn)化工作不斷推進(jìn),因征地拆遷、安置房分配引發(fā)的各類矛盾、糾紛頻發(fā),特別是民眾對征遷工作的不支持、不理解、不配合時(shí)有發(fā)生,這些都極易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素。主要存在以下幾類情況:一是地方政府的拆遷補(bǔ)償政策不夠公開透明。通過走訪部分村莊,筆者發(fā)現(xiàn)一些村民對新型社區(qū)拆遷改造政策知之甚少。二是落實(shí)上級政策不力導(dǎo)致信訪問題突出。上級政策傳達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn),很多地方并沒有執(zhí)行,或者只是部分執(zhí)行,為此村民多次上訪,鎮(zhèn)、村只能通過做群眾工作來暫時(shí)解決問題,往往是這個(gè)村的“火”剛被撲滅,那個(gè)村的“火”又起來了。三是在征遷工作推進(jìn)中,部分村民往往出于自身利益的考慮,會(huì)提出各種不合理的要求,當(dāng)這些要求得不到滿足時(shí),他們就會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒和過激行為。大局意識的淡薄,使不少農(nóng)戶逐漸演變成“釘子戶”,并最終影響土地征收、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。第二,違法建設(shè)使地方政府行政執(zhí)法陷入困境。近年來,隨著龍湖鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,違法建設(shè)屢禁不止,究其原因主要是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使。部分村民為了在征地拆遷、城中村改建過程中獲得更多的賠償,便千方百計(jì)在宅基地甚至耕地上大肆建設(shè)房屋。再加上龍湖鎮(zhèn)外來人口急劇增多,房屋租賃市場利益可觀,也客觀上促使龍湖鎮(zhèn)的違法建設(shè)現(xiàn)象愈演愈烈。亂建亂蓋現(xiàn)象致使拆遷成本過高,也讓有意向前來對社區(qū)拆遷改造開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè)望而卻步。為了保障群眾住房安全,新鄭市多次要求鎮(zhèn)政府加大力度治理違法建設(shè)。但由于村民法律意識淡薄,鎮(zhèn)政府在治理過程中遇到了諸多困難和風(fēng)險(xiǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法陷入“不得不管,但又無權(quán)去管”的窘狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理很具體,任務(wù)重、事情雜、頭緒多,但法律法規(guī)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)很少,使地方政府行政執(zhí)法陷入困境。

    3.城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)。中國城鎮(zhèn)化的最大風(fēng)險(xiǎn),是城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化,即城市化的發(fā)展沒有真正解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的矛盾,而是轉(zhuǎn)化為城市體系內(nèi)部更加復(fù)雜、更加深刻、更加棘手的社會(huì)矛盾[3]。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化所帶來的戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為:產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng),難以滿足大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力亟待轉(zhuǎn)移的需要;城市功能不完善,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,基本公共服務(wù)水平不高,城市空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理,城市社會(huì)治理體制和水平相對滯后;促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的配套政策不完善,導(dǎo)致大量進(jìn)城務(wù)工人員處于半農(nóng)民、半市民的“兩棲”狀態(tài)。所有這些,已成為制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向前推進(jìn)的“絆腳石”。據(jù)統(tǒng)計(jì),濮陽市2010年城鎮(zhèn)化率僅為31.46%,分別比全國和全省低18.22和8個(gè)百分點(diǎn)。到2013年,全市城鎮(zhèn)化率躍升到36.72%,成為建市以來城鎮(zhèn)化進(jìn)程最快的3年,也是農(nóng)村人口到城市安居最多的時(shí)期。消除城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)是濮陽市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中最突出的矛盾,遇到的最需要加以防范的風(fēng)險(xiǎn)主要有兩點(diǎn):第一,新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)滯后引發(fā)土地受益落實(shí)困難。從濮陽市目前推進(jìn)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況看,存在的不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面:一是現(xiàn)有政策落實(shí)不到位,特別是舊房拆遷與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的配套政策亟待跟進(jìn)。雖然濮陽市圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)出臺了一系列政策措施,但在具體操作中出現(xiàn)了“玻璃門”現(xiàn)象,如房產(chǎn)證不能辦理問題,資金捆綁使用不能落實(shí)問題,政策“好看不管用”。二是建設(shè)用地指標(biāo)緊張,土地受益落實(shí)困難。2015年,濮陽市敲定的52個(gè)社區(qū)中,只有4個(gè)社區(qū)具備“一書三證”條件,絕大多數(shù)并沒有得到土地部門認(rèn)可。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需土地大部分需要占用耕地。從長期來看,新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將節(jié)約出大量土地,但從短期看,一些村莊往往會(huì)采用先建后拆的形式,這就需要一個(gè)從建新到拆舊的復(fù)墾過程,由于用地指標(biāo)少、周轉(zhuǎn)周期長,不能滿足新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地需求,因此,極易出現(xiàn)違規(guī)用地現(xiàn)象。第二,新增公共投資數(shù)額巨大,導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)有關(guān)部門測算,一個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)(按5000人規(guī)模、1200戶計(jì)算)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要投入3000萬元,濮陽市52個(gè)在建社區(qū)至少需要16億左右。截至2015年年底,濮陽市財(cái)政僅有8000萬元的專項(xiàng)扶持資金,對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來說只是杯水車薪,且這部分資金也沒有完全發(fā)揮好應(yīng)有作用:一是省、市下?lián)艿男滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)扶持資金,因缺乏使用的具體政策,仍然滯留在縣(區(qū))建設(shè)賬戶上,尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。二是由于政府財(cái)政政策捆綁,項(xiàng)目整合的扶持資金非常有限,導(dǎo)致配套設(shè)施建設(shè)滯后,新型社區(qū)入住困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍承諾負(fù)責(zé)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、配套公共服務(wù)設(shè)施,但由于資金需求量大,縣、鄉(xiāng)無力承擔(dān),導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施既無人規(guī)劃設(shè)計(jì),也無人出面投資,因此,部分社區(qū)建好也無法入住。這些新的風(fēng)險(xiǎn)因素必將導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)政府對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)有所放松,代建商投入和建設(shè)力度有所放緩,基層干部和農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)的期望有所降低。

    三、河南省新型城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與化解體系的構(gòu)建路徑

    《河南省新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作實(shí)施方案(2015)》指出,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要深入貫徹落實(shí)《河南省全面建成小康社會(huì)加快現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略綱要》,以人的城鎮(zhèn)化為核心,以提升質(zhì)量為關(guān)鍵,統(tǒng)籌推動(dòng)國家和省級試點(diǎn)地方加快推進(jìn)規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)均等化、新農(nóng)村等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè),在建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的促進(jìn)機(jī)制等方面,充分發(fā)揮改革試點(diǎn)的作用,大膽探索、試點(diǎn)先行,尋找規(guī)律、凝聚共識,創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。

    1.建立社會(huì)矛盾源頭預(yù)防機(jī)制。對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題,應(yīng)結(jié)合發(fā)展的新形勢,充分調(diào)研論證,使征遷安置工作走上法制化的軌道。第一,積極探索、整合各種資源優(yōu)勢,完善政策、建立制度、創(chuàng)新機(jī)制,探索出依法推進(jìn)征地拆遷工作方案,并通過借鑒其他省市經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建完整的征地拆遷安置政策和制度框架。對于未拆遷和即將啟動(dòng)拆遷的社區(qū),應(yīng)汲取正在建設(shè)和已建成社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),提前做好風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案。在征遷改造過程中,從入戶調(diào)查、安置小區(qū)選址、改造方案制訂到拆遷、回遷等環(huán)節(jié),分別召開不同層次的動(dòng)員會(huì)、村民代表會(huì),廣泛征求群眾意見,讓群眾全程參與村莊改造工作。比如,村委會(huì)與開發(fā)企業(yè)簽訂協(xié)議必須將協(xié)議內(nèi)容全面公開公示、安置對象的認(rèn)定必須經(jīng)村民代表大會(huì)討論通過、安置房戶型設(shè)計(jì)必須經(jīng)村民簽字確認(rèn)等等。整個(gè)征遷過程應(yīng)確保公正、公開、透明、民主,最大限度維護(hù)村民利益,解除被拆遷村民的后顧之憂,避免風(fēng)險(xiǎn)因素的出現(xiàn)。第二,細(xì)化各項(xiàng)政策法規(guī)。針對社區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn),建議以地方政府或以地區(qū)新型城鎮(zhèn)化指揮部名義發(fā)文,加以詳細(xì)的規(guī)定;針對安置房分配工作,建議由地方政府相關(guān)職能部門深入基層調(diào)查研究,出臺規(guī)范性的安置房分配流程,指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展此項(xiàng)工作;針對違法建設(shè)屢禁不止的現(xiàn)狀,建議立法機(jī)關(guān)深入基層充分調(diào)研論證,出臺新形勢下的《違法建設(shè)查處條例》《違法建設(shè)查處過錯(cuò)責(zé)任追究細(xì)則》,對矛盾進(jìn)行源頭治理,消除風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根源。

    2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制。緊緊圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場體系“六個(gè)一體化”目標(biāo),科學(xué)編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃,均衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)。第一,統(tǒng)一思想,形成合力,穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn),加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。第二,樹立全域理念,科學(xué)編制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃,科學(xué)定位,構(gòu)建城鄉(xiāng)空間新格局,精心編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等專項(xiàng)規(guī)劃,初步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、互相銜接、全面覆蓋的規(guī)劃體系。第三,加強(qiáng)試點(diǎn)示范,探索建設(shè)模式,根據(jù)“科學(xué)選址、規(guī)劃合并、配套建設(shè)、形成特色”的思路,出臺配套政策,采取規(guī)劃引導(dǎo)、遷村騰地、產(chǎn)業(yè)培育、環(huán)境整治等多種方式,梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心社區(qū)轉(zhuǎn)移,促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變,努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃、新型社區(qū)規(guī)劃和各項(xiàng)公共服務(wù)規(guī)劃“四規(guī)合一”,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。具體來說,一是全面落實(shí)義務(wù)教育。根據(jù)“以流入地政府為主,以公辦學(xué)校為主”的政策,城鎮(zhèn)中小學(xué)按照轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例提供學(xué)位,享受免費(fèi)義務(wù)教育;財(cái)政對接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的學(xué)校撥付足額經(jīng)費(fèi)。調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)中小學(xué)布局,擴(kuò)大招生規(guī)模,保障農(nóng)民工隨遷子女在城市平等享受教育的權(quán)利。二是提升基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平。落實(shí)好流入地屬地化管理責(zé)任,將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入本地公共衛(wèi)生服務(wù)體系,做好疾病防控、適齡兒童免疫等工作。制定公共服務(wù)、社會(huì)保障等配套政策,讓城市人享受的醫(yī)保、社保和養(yǎng)老保險(xiǎn),進(jìn)城農(nóng)民同樣可以享受到。三是提高公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)覆蓋面。設(shè)立促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金,用于開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)和就業(yè)援助等就業(yè)服務(wù),確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在公共就業(yè)服務(wù)方面享有同等待遇。四是拓寬住房保障渠道,增加保障性安居房建設(shè),建立各級財(cái)政住房保障穩(wěn)定投入機(jī)制,完善廉租房租賃補(bǔ)貼制度,將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍;同時(shí),通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革,保留進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)不變,讓進(jìn)城農(nóng)民“走”得放心、“進(jìn)”得安心。

    3.提升城鎮(zhèn)綜合承載能力機(jī)制。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路,亦是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。30多年來,我省城鎮(zhèn)化沒有與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展,農(nóng)民工不能完全享受公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面的市民待遇,致使農(nóng)民工難以真正融入城市。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化,關(guān)鍵是提高人的生活質(zhì)量,其目的是造福百姓、富裕農(nóng)民,做到產(chǎn)城融合,讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活。以黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神為指導(dǎo),進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策,適應(yīng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要,統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。為解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂,應(yīng)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化綜合改革,深化戶籍制度改革,有序放開落戶限制,積極推動(dòng)建立居住證制度。通過健全與居住年限相掛鉤的公共服務(wù)提供機(jī)制,為居住證持有人享有居住地基本公共服務(wù)、參與居住地社會(huì)事務(wù)提供依據(jù);建立與就業(yè)、住所、參保及居住年限等掛鉤的積分制度,完善居住登記,為加強(qiáng)和完善流動(dòng)人口服務(wù)管理提供有利條件。既要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來”“落得下”,還要“過得好”。就業(yè)是進(jìn)城農(nóng)民在城市生存的根本。為了讓更多的進(jìn)城農(nóng)民得到更多的就業(yè)機(jī)會(huì),濮陽市一方面加大招商引資力度,讓更多的龍頭企業(yè)落戶濮陽,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚群的發(fā)展,為農(nóng)民工創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位;另一方面還加快發(fā)展商貿(mào)物流、電子商務(wù)、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè),力爭打造一批產(chǎn)業(yè)高集聚、產(chǎn)出高效率、功能高復(fù)合、就業(yè)高容量的服務(wù)業(yè)集群。同時(shí),為鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和增強(qiáng)就業(yè)競爭能力,濮陽市人力資源、教育、民政、農(nóng)業(yè)、扶貧和殘聯(lián)等部門“六路并進(jìn)”,大力發(fā)展中小微企業(yè),以增加更多的就業(yè)崗位。濮陽市力爭讓每一名進(jìn)城農(nóng)民工至少得到一次免費(fèi)的基本職業(yè)技能培訓(xùn),每年可培訓(xùn)2萬人以上。

    城鎮(zhèn)化總體水平不高是制約我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)瓶頸,積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),既有利于集聚城市人口,提高城鎮(zhèn)化率,又有利于推動(dòng)農(nóng)村承包地、宅基地流轉(zhuǎn),將分散的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地或生態(tài)用地等,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”,必須解決好“我是誰、為了誰、依靠誰”的問題,心中要時(shí)刻裝著群眾,把群眾利益維護(hù)好,才能得到群眾的支持和擁護(hù)。加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還包括城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化的教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)建設(shè)、城鄉(xiāng)各種資源要素的流轉(zhuǎn)等內(nèi)容,在新型城鎮(zhèn)化工作中必須把群眾利益放在首位,對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重大突破將從根本上促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

    [1]耿建偉.城中村“和諧拆遷”的成功實(shí)踐——關(guān)于鄭州市惠濟(jì)區(qū)長興路街道辦事處老鴉陳村改造拆遷的調(diào)查與思考[J].決策探索(上半月),2015,(1).

    [2]金太軍,張振波.城鎮(zhèn)化模式的人本化重塑:基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域[J].南京社會(huì)科學(xué),2014,(3).

    [3]韓康.中國城鎮(zhèn)化最大風(fēng)險(xiǎn):城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化[J].人民論壇,2013,(5).

    [責(zé)任編輯張敬燕]

    F299.27

    A

    1671-6701(2016)03-0087-06

    2016-02-10

    2014年度國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(編號:14CSH011)、2015年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題(編號:2015B210)階段性成果

    李文姣(1983—),女,河南鄭州人,博士,中共河南省委黨校哲學(xué)教研部講師。

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