“互聯(lián)網+”時代政府治理創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)與對策

楊冬梅

（中共黑龍江省委黨校公共管理教研部，哈爾濱150080）

“互聯(lián)網+”時代政府治理創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)與對策

楊冬梅

（中共黑龍江省委黨校公共管理教研部，哈爾濱150080）

“互聯(lián)網+”被正式納入國家戰(zhàn)略，它將推動政府職能重構、治理精細化及決策智能化，最終帶來政府治理創(chuàng)新的變革。與此同時，在“互聯(lián)網+”信息技術迅猛發(fā)展的時代，政府治理又面臨如理念、體制及方式等方面的挑戰(zhàn)，為此，創(chuàng)新政府治理，應從以下幾方面入手：引入互聯(lián)網思維，創(chuàng)新治理理念；改革治理結構，完善制度保障；推動公眾參與，促進決策科學；加強數據開放，促進資源共享；技術與管理并行，推進安全保障。

“互聯(lián)網+”；政府治理；治理理念；治理結構；資源共享

從2015年政府工作報告首次提出“制定‘互聯(lián)網+’行動計劃”、黨的十八屆五中全會提出“實施‘互聯(lián)網+’行動計劃”，到2016年3月18日正式發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要詳細部署了如何落實“互聯(lián)網+”行動計劃，具體包括：推廣“互聯(lián)網+政務服務”，建立“互聯(lián)網+標準體系”等，至此，“互聯(lián)網+”正式被納入國家戰(zhàn)略。從“制定”到“實施”，再到“十三五”規(guī)劃綱要關于如何推進“互聯(lián)網+”的詳細部署，凸顯了“互聯(lián)網+”正式被納入國家戰(zhàn)略的重要意義。當前，“互聯(lián)網+”作為我國經濟和社會發(fā)展的新著力點，移動支付、物聯(lián)網和云計算已全面應用到第三產業(yè)中，形成了“互聯(lián)網+政務”、“互聯(lián)網+金融”、“互聯(lián)網+農業(yè)”、“互聯(lián)網+醫(yī)療”等新業(yè)態(tài)，深刻地影響著政治、經濟、文化和社會發(fā)展的方方面面，最終將帶來政府治理創(chuàng)新的深刻變革。

一、“互聯(lián)網+”時代將有效推動政府治理創(chuàng)新

（一）“互聯(lián)網+”推動政府重構職能

原始社會人類以采摘野果為生，當人們發(fā)現(xiàn)野生小麥可以種植時，就開始有意識地種植農作物，開展畜牧業(yè)，從而進入了農業(yè)時代。到了18世紀60年代，英國人瓦特改良了蒸汽機，意味著機器動力取代了人力和畜力，因而進入了一個機器生產時代。當今，移動互聯(lián)網、云計算、大數據、物聯(lián)網等新一代信息技術與傳統(tǒng)產業(yè)的深度融合，快速推動了互聯(lián)網工業(yè)、互聯(lián)網農業(yè)與互聯(lián)網金融的健康發(fā)展?；ヂ?lián)網的核心作用并非是信息技術的變革，而是利用技術創(chuàng)新對傳統(tǒng)產業(yè)進行重組，挖掘其潛力，激發(fā)新要素，旨在利用互聯(lián)網思維的用戶至上理念重振傳統(tǒng)產業(yè)。邁克爾·麥金尼斯在《多中心治道與發(fā)展》中指出，在某些情況下，其他部門的一些自治功能往往被當作政策制定者減少政府規(guī)?；蛉∠睦碛伞?〕。但多元治理模式并非是削弱甚至廢除政府職能，而是要基于新環(huán)境、新體制、新技術重構政府職能，使權力結構由傳統(tǒng)治理模式下的單向線性轉變?yōu)椤盎ヂ?lián)網+”背景下上下左右交織的網狀結構，社會將處于一個更加透明開放的環(huán)境中。借助現(xiàn)代互聯(lián)網的技術和手段，有利于實現(xiàn)政府、市場與公民社會的良性互動與合作，這顯然是實現(xiàn)有效公共治理，

最終導向“善治”的必然路徑?！盎ヂ?lián)網+”產生的新模式、新業(yè)態(tài)需要政府及市場的快速應變和及時反饋，這將顛覆政府的傳統(tǒng)管理模式?！盎ヂ?lián)網+傳統(tǒng)行業(yè)”的創(chuàng)新融合將超越當前的發(fā)展，給政府監(jiān)管機制帶來風險和挑戰(zhàn)，倒逼政府治理范式的變革，政府需要重構職能。

（二）“互聯(lián)網+”推動政府治理精細化

黨的十八屆五中全會提出了“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化”的新思路、新目標。實現(xiàn)公共治理精細化以政府職能與治理理念轉變?yōu)榍疤幔歉镄轮卫砝砟?、重塑政府職能、?chuàng)新治理方式及重構治理結構的行動邏輯。在“互聯(lián)網+”時代，政府應從傳統(tǒng)粗放式的公共服務提供者向換位思考，更多關注公眾需求，提供多樣化、精細化公共服務的角色轉變，由粗放式治理向精細化治理轉變，即將精細化治理的基本原則融入政府治理的理念、流程、方法中，需要切實做到精益求精、準確及時、細致入微、嚴格監(jiān)控。區(qū)別傳統(tǒng)派送式公共服務，借助移動互聯(lián)網、云計算、大數據和物聯(lián)網等現(xiàn)代信息技術，政府能夠為公眾搭建各類公共服務和社會治理信息化、在線化平臺，廣泛搜集數據并深入挖掘其關聯(lián)價值，推動公共服務和社會治理的精準耦合，提供菜單式、智能化、“量身定制”的自助服務。如在線教育、在線醫(yī)療、在線訂票、精準扶貧、精準教育、精準交通、精準醫(yī)療、精準養(yǎng)老等，這是實現(xiàn)政府治理精細化與精準化的重要內容和體現(xiàn)。

（三）“互聯(lián)網+”推動政府決策智能化

《時代周刊》宣稱，“依靠直覺與經驗進行決策的優(yōu)勢急劇下降，在商業(yè)領域、政治領域以及公共服務領域，大數據決策的時代已經到來”〔2〕。在“互聯(lián)網+”時代，政府決策呈現(xiàn)三個特征：“微”決策、“被”決策、“智”決策。一是大數據、云平臺等信息技術能夠讓政府掌握更加廣泛全面的多來源、多樣化數據信息，并深入分析挖掘其相關聯(lián)系，作為政府智能決策更具價值的參考依據。二是大數據等信息技術能夠將海量多樣性數據迅速加工處理為政府智能決策的相關性信息，對政府應急管理大有裨益。三是大數據、物聯(lián)網等信息技術有助于提高政府決策效率?；诖髷祿嚓P性的特點，政府分析掌握的海量數據能夠快速發(fā)現(xiàn)事物潛在的變化趨勢，從而推動政府決策智能化。

二、“互聯(lián)網+”時代政府治理面臨的挑戰(zhàn)

“互聯(lián)網+”助推溝通渠道和溝通方式的多元化、移動化、扁平化、敏捷化、平等化，重構了個人、社會與國家之間的關系，這與“治理”理論的多中心、回應性、協(xié)同化等諸多方面是契合的。但與此同時，在“互聯(lián)網+”時代，政府的治理會出現(xiàn)許多不適應，因此，倒逼政府重新審視時代變遷對政府治理范式帶來的挑戰(zhàn)。

（一）政府治理理念面臨挑戰(zhàn)

“互聯(lián)網+”時代尊重人性、開放生態(tài)的特征擴大了政府治理的邊界，從傳統(tǒng)的政務信息公開，到數據庫信息公開，使得在任何時間對于任何人在互聯(lián)網上獲得各種信息的渠道更加通暢，追蹤重大事件、發(fā)表個人觀點、表達自身訴求、進行虛擬交流等都變得更加容易，特別容易引發(fā)共鳴。這就要求政府能夠對公眾的質疑和需求及時回應甚至是瞬間回應，要更多地站在公眾立場上思考問題、解決問題，及時精準地掌握民意、引導民意、化解疑惑。如果政府及其相關部門仍然墨守成規(guī)、庸懶散拖，或有“事不關己、高高掛起”等錯誤理念，最終就有可能導致事態(tài)失控、超出各方當事人的預期，引發(fā)危機事件，嚴重影響社會的和諧與穩(wěn)定。

（二）政府治理體制面臨挑戰(zhàn)

1.治理結構僵化。當前，我國政府行政管理體制改革雖然取得了一定的成效，但在某些方面仍然慣性延續(xù)著傳統(tǒng)的條塊分割的弊端。從縱向上看，治理結構仍然體現(xiàn)了科層制政府組織的主要特征，即森嚴的等級和分工，政令單方向上傳下達，呈現(xiàn)出金字塔式的治理結構，行政權力往往集中在更高層級的政府手中；從橫向上看，政務流程復雜，較為分散，整個業(yè)務數據流分別屬于多個橫向部門，大大增加了數據交接環(huán)節(jié)及復雜程度，信息傳遞比較緩慢。“互聯(lián)網+”時代跨界融合和重塑結構的特點，使信息傳遞突破了這種結構限制，傳播速度快、傳播范圍廣，便于發(fā)現(xiàn)問題。這就對治理結構中的基層運行流程和應對速度提出了更高的要求，將會促進治理的反應速率和效率的提高，因而，倒逼政府治理結構向扁平化推進。

2.治理邊界不清。治理意味著政府將不再是唯一的公共權力中心，政府、社會與市場等不同的治理主體在不同的公共服務領域和層次中既有分工又有合作。在“互聯(lián)網+”時代，隨著移動互聯(lián)網智能終端設備的普及進而被人們廣泛使用，治理網絡節(jié)點數量增加，各節(jié)點間的互動協(xié)調能力增強，更多主體使用移動終端通過網絡視頻訪談、微博、微信、社區(qū)論壇、APP等新興渠道行使知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，多元主體在為社會和經濟問題尋求解決方案的

過程中，責任的分化將會導致各個治理主體推卸責任的隨意性更大，更容易出現(xiàn)“多中心治理”為“無中心治理”，進而，使政府的治理創(chuàng)新面臨更大的挑戰(zhàn)。

3.制度保障滯后?！盎ヂ?lián)網+”進入各行各業(yè)將帶來相應的產業(yè)創(chuàng)新，以跨界融合為顯著特征的“互聯(lián)網+”對傳統(tǒng)行業(yè)管理體系與管理方式帶來一定的沖擊。政府在監(jiān)管、立法等方面確實滯后于高新技術的迅猛發(fā)展，許多領域出現(xiàn)的新問題得不到解決，都是由于制度保障、監(jiān)管監(jiān)督不到位所致。如互聯(lián)網金融的眾籌、P2P網貸、第三方支付模式存在風控弱監(jiān)管弱等弊端；互聯(lián)網約租車服務也面臨同樣的困境，在有些地方遇到了監(jiān)管壓力、釣魚執(zhí)法等問題；“互聯(lián)網+醫(yī)療”方面，黑客攻擊云端服務提供商竊取資料，利用新型的物聯(lián)網醫(yī)療設備甚至會威脅到人的生命。上述這一系列問題都是“互聯(lián)網+”滲透到各個領域后，國家政策與“互聯(lián)網+”快速發(fā)展不相匹配的表現(xiàn)。因此，高速發(fā)展的物聯(lián)網市場并不僅僅是為我們帶來更便利的生活，同樣存在一些不可避免的問題，因此，政府對于整個市場及新興業(yè)態(tài)的法規(guī)、規(guī)則的制定和監(jiān)督，就顯得非常重要。

（三）政府治理方式面臨挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的政府管理方式主要以國家強制力作為后盾，以發(fā)布強制性命令和文件要求公眾無條件服從以達到管理的目的。過去靠發(fā)紅頭文件、靠政府權威就能達到的目的，現(xiàn)在卻面臨著執(zhí)行不力的問題。美國學者約瑟夫·奈所說：“網絡時代的速度意味著所有政府對議程控制的減弱，政府不得不與更多的參與主體共同處理公共事務。以互聯(lián)網為核心的信息革命正在改變著權力的本質，加速著權力的分散。政府權力的分散是本世紀一個最重大的政治轉折。”〔3〕可見，權力的分散會增加治理主體的復雜程度，會導致共識難以形成、順序混亂、行動滯后、效率低下等問題。政府如何正確引導社會公眾創(chuàng)新有序參與方式，減少無序參與，是政府治理在“互聯(lián)網+”時代面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

三、“互聯(lián)網+”時代政府治理的創(chuàng)新發(fā)展

（一）引入互聯(lián)網思維，創(chuàng)新治理理念

互聯(lián)網思維包括用戶思維、產品思維、流量思維、大數據思維、跨界思維、平臺思維等，追求的是服務極致化，其中用戶思維是“互聯(lián)網+”思維的核心，其重點并非是具體做法而是用戶體驗，用戶至上理念同樣適用于政府治理。在“互聯(lián)網+”時代，社會公眾、社會組織、市場主體既是政府的客戶，又是社會治理的主體，政府需要向其適度放權，給予社會公眾更多的話語權，有利于提高政府公信力，提升公眾滿意度?；ヂ?lián)網時代的電子政府是官方媒體、白皮書、政府公報等傳統(tǒng)政府信息傳播媒介在互聯(lián)網上的延伸，而“互聯(lián)網+”時代利用大數據、云分析等技術，使城市服務可以整合成為一個統(tǒng)一的公共服務平臺，實現(xiàn)數據公開、網上辦公、在線審批?！盎ヂ?lián)網+”使“點對點”式公共服務成為可能，如微信城市服務開放平臺令百姓足不出戶就可以享受公共服務。當前我們正在推行的“互聯(lián)網+政務”正是著眼于用戶思維，將過去政府線下辦事流程升級到移動端，給公眾帶來實實在在的便捷和實惠。

（二）改革治理結構，完善制度保障

黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在這一目標實現(xiàn)過程中，國家治理體系的機制更需要完善。首先，政府應逐漸適應“互聯(lián)網+”時代的跨界融合特點，對現(xiàn)有的治理結構進行改革，提升治理的效率和能力。實踐中，由于行政層級過多，容易出現(xiàn)政策傳遞中層黑洞和政策執(zhí)行的中梗阻問題，需要壓縮現(xiàn)有的治理層級，向扁平化發(fā)展。在全國應構建統(tǒng)一的信息網，及時更新各個地區(qū)、各個部門的新動態(tài)，為正確、高效的政府決策提供精準的參考依據。這不僅能夠減少信息傳達失真、阻滯等問題，實現(xiàn)快速、有效回應處理，也能夠促進政府重塑運行流程，優(yōu)化審批程序，降低審批門檻，減少辦理環(huán)節(jié)，壓縮辦理時限，適度開放數據庫，以便于實現(xiàn)數據和信息的跨部門共享。其次，基于“互聯(lián)網+”時代的新機遇產生的新興業(yè)態(tài)，政府應以更加包容的態(tài)度，堅持“立改廢釋”并舉，推動新業(yè)態(tài)在政府的積極引導和規(guī)范管理下健康發(fā)展，秉持開放包容態(tài)度，為“互聯(lián)網+”積極營造較為寬松的發(fā)展環(huán)境。一是在不違反現(xiàn)行法律的前提條件下，積極擴大試點并探索“互聯(lián)網+”新型產業(yè)的運作規(guī)律，適時推動制度和政策的及時調整。二是加快推進網絡平臺、技術標準、安全服務等方面的頂層設計和地方性立法工作，建立并完善數據立法和規(guī)范體系。研究制定信用管理、電子商務管理、基礎數據庫使用管理等方面的標準規(guī)范。盡快出臺信息公開法、信息安全法、電信法、個人數據保護法、電子商務法等系列相配套的法律法規(guī)，建立并完善我國公民個人信息安全體系。三是加快制定數據采集、存儲、加工、檢索以及數據產權歸屬等方面的法律法規(guī)，明確數據所有、使用、管理各方主體的權限，以保障公民的知情權與隱私權。

（三）推動公眾參與，促進決策科學

《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》提

出，要創(chuàng)新政府服務模式，提升政府科學決策能力和管理水平。要創(chuàng)新政府網絡化管理和服務，積極探索公眾參與的網絡化社會管理服務新模式，深入推進網上信訪、政府和互聯(lián)網企業(yè)合作建立信息共享平臺。學者卡斯特認為：“在政治中使用因特網的關鍵不在于技術本身，而是運用技術去促進能夠與公眾產生共鳴的政治參與方式?！薄?〕公眾參與可分為三個層次：第一層次是假性參與或非參與，如操縱性參與和教育性參與；第二層次是象征性參與，如告知性參與、咨詢性參與和限制性參與；第三層次是實質性參與，如合作性參與、代表性參與和決策性參與〔5〕。從理論層面來講，公眾的參與程度和參與層次呈正相關關系，隨著參與層次的上升而逐漸加強。從實踐層面來看，我國公眾參與仍然以象征性參與為主，諸如通過政府網站發(fā)布國家政策、政務信息等告知性信息，存在公眾參與度不高、反饋不及時、公眾急需了解有關政府管理的敏感信息公開度不足等問題?！盎ヂ?lián)網+”時代，政府應以更加開放包容的心態(tài)視社會公眾為國家治理的合作伙伴，通過“互聯(lián)網+”提供更多政務微博、政務微信、APP應用等平臺，給予社會公眾充分參與的機會和暢通的渠道，確保公眾參與的合法性，激發(fā)社會公眾積極性、激活社會組織活力，從而推動我國社會公眾有序參與從較低層次的象征性參與過渡到更高層次的實質性參與，不斷推動政府科學決策。

（四）加強數據開放，促進資源共享

《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》強調，“推動公共數據資源開放，促進公共服務創(chuàng)新供給和服務資源整合，構建面向公眾的一體化在線公共服務體系”〔6〕。在“互聯(lián)網+”背景下，不僅要著眼于“互聯(lián)網+”的工具屬性，更重要的是要著眼于其對政府治理創(chuàng)新與開放的影響程度。數據僅僅是采集和累積所得，并不能稱之為資源，只有經過處理并投入更廣泛應用的數據才能成為資源。當前，政府掌握數據資源具有絕對優(yōu)勢，但這些數據資源卻伴隨著我國縱橫交錯的行政管理體制也相應地被縱向和橫向割裂、阻隔，甚至無法共享。因此，政府必須加強立規(guī)立法，打通脈絡瓶頸，提升數據變資源的轉換率，更好地推動經濟社會發(fā)展。

開放數據運動興起于美國，與政府信息公開、開放政府、陽光政府等公共管理實踐一脈相承。法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯八國集團簽署了《開放數據憲章》，提出了開放數據的五大原則，明確了14個重點和高價值的開放領域。我國政府的開放數據運動也正在進行中。在國家層面，由國家統(tǒng)計局主持的國家數據網于2013年9月上線，國務院2015年8月31日印發(fā)的《促進大數據發(fā)展行動綱要》，著眼于推動公共數據和政府信息系統(tǒng)互聯(lián)共享；在地方層面，北京、上海率先開展政府數據開放工作。上述舉措已向打破“信息孤島”和“數據煙囪”邁出了堅實的一步。

（五）技術與管理并行，推進安全保障

“互聯(lián)網+”計劃的推進，一定要兩手并行發(fā)展，既要使信息技術更發(fā)達，同時也需要對其加強管理，保障信息安全與網絡安全。因此，一要加快推進重大技術攻關和應用創(chuàng)新，集多方資源攻破核心關鍵技術，提升互聯(lián)網技術領域的話語權；二要堅持安全與發(fā)展并重的思路，嚴控互聯(lián)網發(fā)展帶來的數據安全風險。具體而言，要建設并完善網絡數據安全監(jiān)督管理、監(jiān)測評估和標準認證體系，加強針對信息系統(tǒng)設施、新型領域的安全監(jiān)測評估和責任管理，推進安全標準的研究制定和實施。初步建立適應于發(fā)展需求的網絡數據安全監(jiān)管制度和標準體系，提升“互聯(lián)網+”安全保障能力。要充分重視互聯(lián)網與政務、醫(yī)療、金融等各領域融合帶來的數據安全挑戰(zhàn)，筑牢網絡數據保護安全墻，建立并完善數據分級分類安全管理制度。要加強跨境數據流動評估認證體系建設，明確相關主體數據安全保護責任，推進安全保障，創(chuàng)新政府治理。

〔1〕薛瀾，張帆.治理理論與中國政府職能重構〔J〕.學術前沿，2012（6）：6-15.

〔2〕大數據對企業(yè)決策者的重要性〔EB/OL〕.（2014-01-02）.http：//www.oniway.com/Item.aspxid=49304.

〔3〕約瑟夫·奈.權力大未來〔M〕.王吉美，譯.北京：中信出版社，2012：161-163.

〔4〕曼紐爾·卡斯特.網絡社會：跨文化的視角〔M〕.周凱，譯.北京：社會科學文獻出版社，2009：412.

〔5〕徐琪.網絡公民參與的問題、對策及前景——基于蕪湖市的經驗〔D〕.北京：對外經濟貿易大學，2007.

〔6〕國務院關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見〔EB/OL〕.（2015-07-04）.http：//www.wendangxiazai.com/b-74c2ed70 04a1b0717fd5ddb8-3.html.

責任編輯：李雯

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A

1009-1203（2016）06-0078-04

2016-10-11

國家社會科學基金項目（16BZZ054）；黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目（15ZZD03）。

楊冬梅（1979-），女，黑龍江哈爾濱人，中共黑龍江省委黨校公共管理教研部副教授，管理學碩士，主要研究方向為公共管理、公共政策。