芻議基層檢察官、檢察輔助人員業(yè)績評價機制*

●楊春暢余穎*/文

?

芻議基層檢察官、檢察輔助人員業(yè)績評價機制*

●楊春暢**余穎***/文

構(gòu)建科學(xué)的基層檢察官、檢察輔助人員業(yè)績評價機制，應(yīng)遵循依法構(gòu)建、客觀、公正的原則，從評價的范圍、指標(biāo)、方式、主體、程序和結(jié)果運用多個要素著手，做到評價內(nèi)容有針對性、評價指標(biāo)科學(xué)合理、評價方式分類量化、評價主體公正穩(wěn)定、評價程序公開有序、評價結(jié)果客觀準(zhǔn)確。

業(yè)績評價機制 結(jié)果性指標(biāo) 行為性指標(biāo)

長期以來，我國檢察系統(tǒng)對檢察官個人的考評始終帶有濃厚的行政色彩，與普通公務(wù)員的考核無異，評價內(nèi)容和指標(biāo)缺乏針對性、合理性，評價方式缺乏連貫性，評價結(jié)果缺乏激勵性，評價機構(gòu)缺乏穩(wěn)定性。在當(dāng)前檢察改革的大背景下“建立符合職業(yè)特點的檢察人員管理制度”被列為檢察改革六大重點任務(wù)之一，［1］構(gòu)建符合改革趨勢和檢察職業(yè)特點的檢察官、［2］檢察輔助人員業(yè)績評價機制，不僅有利于全面、客觀、準(zhǔn)確地評價檢察人員工作業(yè)績，督促其提升自我業(yè)務(wù)能力和綜合素養(yǎng)，同時也可以提升檢察機關(guān)業(yè)務(wù)管理水平，為其他改革措施提供有力支撐。

一、業(yè)績評價機制的構(gòu)建原則

基層檢察官和檢察輔助人員業(yè)績評價機制的構(gòu)建原則是指引、統(tǒng)攝構(gòu)建該業(yè)績評價機制的主體、內(nèi)容、指標(biāo)體系、方式、程序、評價結(jié)果的運用等要素的準(zhǔn)則，也是將上述業(yè)績評價機制要素有機結(jié)合成業(yè)績評價機制的靈魂。探尋構(gòu)建原則應(yīng)回歸基層檢察官、檢察輔助人員業(yè)績評價機制的目標(biāo)，從目標(biāo)可以推導(dǎo)出原則。該業(yè)績評價機制的目標(biāo)是規(guī)范地、合法地、客觀地評價檢察官、檢察輔助人員的工作業(yè)績，進而實現(xiàn)對其有效管理。因此，構(gòu)建該機制應(yīng)遵循依法構(gòu)建原則、客觀性原則以及公正性原則。

（一）依法原則

遵循依法構(gòu)建原則，即應(yīng)在現(xiàn)有法律、相關(guān)政策文件的范圍內(nèi)去構(gòu)建該業(yè)績評價機制。這就要求在設(shè)計業(yè)績評價內(nèi)容、程序、主體等具體組成要素時要遵守法律、政策文件，將法律、政策文件的要求貫徹在具體業(yè)績評價要素的設(shè)計上。

（二）客觀原則

遵循客觀性原則，即應(yīng)客觀地總結(jié)目前檢察官的業(yè)績評價現(xiàn)狀，剖析存在的問題、吸收其有益經(jīng)驗，并著眼于檢察人員分類改革、檢察官辦案責(zé)任制、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革、檢察機關(guān)人財物統(tǒng)管的實踐，探尋構(gòu)建檢察官、檢察輔助人員的業(yè)績評價機制的路徑，使其煥發(fā)新的生命。具體在設(shè)計該業(yè)績評價機制各要素時要使其符合檢察改革實踐的新要求，發(fā)揮配套制度應(yīng)有的工具功能。

（三）公正原則

遵循公正性原則，即以公正原則作為該業(yè)績評價機制構(gòu)建的核心，程序公正、實體公正并重。從程序公正的角度而言，在構(gòu)建該業(yè)績評價機制時應(yīng)保證業(yè)績評價主體的中立客觀性、保證業(yè)績評價程序的自治性與可訴性、保證業(yè)績評價結(jié)果運用的公正性。從實體公正的角度而言，在構(gòu)建該業(yè)績評價機制，在設(shè)計業(yè)績評價內(nèi)容、具體的評價指標(biāo)（類別、數(shù)值、分值、權(quán)重）時要真正地反映檢察官、檢察輔助人員的工作。

二、業(yè)績評價機制的要素

評價機制是由各類靜態(tài)和動態(tài)的要素組成的關(guān)聯(lián)體系，構(gòu)建基層檢察官和檢察輔助人員業(yè)績評價機制需從這些要素著手，具體包括評價范圍、評價指標(biāo)、評價方式、評價主體、評價程序、評價結(jié)果的運用等要素。由于評價指標(biāo)設(shè)置是評價機制的核心，內(nèi)容較多，為求篇幅均衡，筆者將其單列出來予以討論。

（一）評價范圍

《檢察官法》第26條規(guī)定：“對檢察官的考核內(nèi)容包括：檢察工作實績、思想品德、檢察業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平，工作態(tài)度和工作作風(fēng)?！边@四項考核內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)、互為補充，不可分割，缺少對任何一方面的考核都不可能得出全面、客觀的考核結(jié)果。［3］雖然該條法律規(guī)定的落腳點在于檢察官的“考核”，但是這四項內(nèi)容依然可以作為對檢察官、檢察輔助人員的“業(yè)績評價”內(nèi)容，理由是：第一，將思想品德、工作態(tài)度與工作作風(fēng)、檢察業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平納入到工作業(yè)績評價的內(nèi)容中來，能夠更全面、客觀地評價檢察官、檢察輔助人員。第二，工作業(yè)績與工作態(tài)度和工作作風(fēng)、思想品德、檢察業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平密不可分，這三項考核內(nèi)容在一定程度上影響工作業(yè)績，工作業(yè)績在一定程度上也反映了這三項考核內(nèi)容的實際情況。第三，檢察官、檢察輔助人員的工作緊密相關(guān)，皆屬于某一業(yè)務(wù)條線的檢察工作的一部分，同一業(yè)務(wù)條線的檢察輔助人員協(xié)助檢察官行使授權(quán)的部分檢察權(quán)，因而檢察輔助人員的業(yè)績評價內(nèi)容可與檢察官的業(yè)績評價內(nèi)容相一致。

（二）評價方式

隨著檢察人員考評問題的暴露和對檢察人員考評專業(yè)性的需求日益增強，必須改變以往的述職、投票、研究的評價方式，采取分類、量化、連貫的評價方法，科學(xué)評價檢察官和檢察輔助人員的工作業(yè)績。

1.分類評價。一是根據(jù)檢察機關(guān)內(nèi)部部門條線的設(shè)置，將檢察人員分為偵監(jiān)、公訴、職偵、監(jiān)所、民行、控申、案管等七個條線進行區(qū)分評價，除通用指標(biāo)外對每個條線的檢察人員制定不同的考評指標(biāo)進行考評；二是在各部門、條線內(nèi)部，根據(jù)崗位職責(zé)、權(quán)限的不同設(shè)置不同考評指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重，對檢察官與檢察輔助人員進行區(qū)別評價。

2.量化評價。即通過明確目標(biāo)任務(wù)，設(shè)置清晰可度量的績效考評指標(biāo)加以評價?？冃Э荚u指標(biāo)是用于溝通和考核被評價者績效的定量化或者行為化的標(biāo)準(zhǔn)體系，必須是具體的、可度量的、可實現(xiàn)的、現(xiàn)實的和有時限的。［4］通過分析檢察官與檢察輔助人員的崗位職責(zé)和素能要求，結(jié)合檢察人員的具體工作，設(shè)定各類具體的評價指標(biāo)數(shù)值，并以預(yù)先分配的權(quán)重折算考核分值

3.連貫評價。即對評價對象實行動態(tài)、連續(xù)、全面評價的方式，如在檢察機關(guān)內(nèi)網(wǎng)建立網(wǎng)上動態(tài)考評欄目，每月全面通報檢察人員的考評指標(biāo)動態(tài)數(shù)據(jù)、每季度通報檢察人員的季度初評的動態(tài)數(shù)據(jù)。在連貫的評價過程中，加強對日常工作中的評價溝通、業(yè)績分析和持續(xù)改進的工作的重視，開展日常的業(yè)績評價記錄，［5建立業(yè)績評價臺賬，為連貫評價提供依據(jù)。

（三）評價主體

業(yè)績評價的主體應(yīng)當(dāng)是能夠且愿意提供被評價對象真實工作情況的主體，故評價主體的確定必須具備兩個基本條件：一是對被評價對象的工作有相當(dāng)程度的了解；二是愿意提供真實的反映被評價對象業(yè)績狀況的評價結(jié)果。是否滿足第一個條件只需考察該主體與被評價對象的工作關(guān)系，而對于第二個條件，因職務(wù)和崗位不同，有些評價主體的確定還需要相應(yīng)的配套制度加以制約，方能確保其“愿意”提供真實的情況。筆者認(rèn)為，檢察官、檢察輔助人員業(yè)績評價主體分為評價人和評價機構(gòu)兩類，評價人有檢察輔助人員檢察官、分管副檢察長、檢察長，評價機構(gòu)有隊伍管理部門、案件管理部門、考評委員會。其中，檢察官、檢察輔助人員的廉潔、紀(jì)律和執(zhí)法規(guī)范化情況分別由隊伍管理部門、案件管理部門分別進行評價，而工作實績的評價則需要區(qū)別對待：對于可以直接將客觀結(jié)果量化的指標(biāo)，檢察輔助人員由檢察官評定，考評委員會復(fù)核，檢察官由分管領(lǐng)導(dǎo)評定，考評委員會復(fù)核；對于需要根據(jù)間接判定進行量化的指標(biāo)，檢察輔助人員由檢察官、考評委員會和同業(yè)務(wù)條線其他檢察輔助人員共同評定，檢察官由分管領(lǐng)導(dǎo)、考評委員會、同業(yè)務(wù)條線其他檢察官共同評定?？荚u委員會除了行使直接考評權(quán)外，還要對檢察輔助人員、檢察官、分管領(lǐng)導(dǎo)的考核權(quán)行使加以監(jiān)督。

（四）評價程序

業(yè)績評價的基本流程如下：第一步，檢察官和檢察輔助人員根據(jù)本院具體考核辦法中設(shè)置的指標(biāo)和分值，對可直接量化的指標(biāo)計分核算，對不能直接量化的指標(biāo)進行事實描述，如實填寫自評表，并附上相關(guān)證明資料，如辦理案件清單、個案法律文書、發(fā)表調(diào)研文章的期刊復(fù)印件等資料；第二步，檢察官、分管領(lǐng)導(dǎo)分別對檢察輔助人員、檢察官可直接量化的指標(biāo)分值計算和證明材料進行審核；檢察官、考評委員會、同條線的檢察輔助人員對檢察輔助人員不能直接量化的指標(biāo)進行考核，分管領(lǐng)導(dǎo)、考評委員會、同條線的檢察官對檢察官不能直接量化的指標(biāo)進行考核；第三步，業(yè)務(wù)管理部門以其執(zhí)法規(guī)范化檢查和執(zhí)法監(jiān)督的結(jié)果為依據(jù)，對各業(yè)務(wù)條線檢察官和檢察輔助人員分別進行計分；第四，隊伍管理部門就檢察官和檢察輔助人員在遵守辦案紀(jì)律、政治紀(jì)律、廉潔從檢方面予以計分評價；第五步，檢察院考評委員會統(tǒng)一進行分值權(quán)重計算，匯總并公示檢察官和檢察輔助人員的業(yè)績評價結(jié)果，接受申訴、復(fù)核。

（五）評價結(jié)果的應(yīng)用

業(yè)績評價的生命在于應(yīng)用，只有將評價結(jié)果和檢察官、檢察輔助人員的切身利益聯(lián)系起來，才能充分發(fā)揮評價機制的管理、激勵作用。一方面，將評價結(jié)果記入檢察人員司法檔案，作為檢察官、檢察輔助人員任免、職務(wù)及工資晉升、獎懲、培訓(xùn)的重要依據(jù)，從而激勵先進，鞭策后進。另一方面，建立評價—整改—反饋機制。在評價檢察官、檢察輔助人員的業(yè)績時，注重與被考評對象的互動溝通，將考評結(jié)果及時通報給考評對象，聽取被考評對象的意見，并對考評工作中反映出來的問題進行反饋，［6］及時修正在考評過程中存在的問題，改進考評規(guī)劃和考評目標(biāo)，使得考評目標(biāo)更加地規(guī)范、合理，督促檢察機關(guān)改進管理水平。

三、業(yè)績評價指標(biāo)的設(shè)置

評價指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)以基層檢察官、檢察輔助人員的業(yè)績評價內(nèi)容為基礎(chǔ)，首先確定業(yè)績評價指標(biāo)體系類別，然后以評價指標(biāo)體系為線索，先設(shè)置通用指標(biāo)，再區(qū)分不同條線、不同崗位設(shè)置個性指標(biāo)。由于檢察輔助人員的考評相對檢察官更為特殊，故對其指標(biāo)設(shè)置進行專門討論。

（一）評價指標(biāo)體系

業(yè)績評價內(nèi)容并不能直接用于基層檢察官、檢察輔助人員業(yè)績評價，卻可以成為設(shè)置業(yè)績評價指標(biāo)的依據(jù)與方向，即可以從檢察工作實績、思想品德、檢察業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平、工作態(tài)度和工作作風(fēng)幾個方面去設(shè)置業(yè)績評價的指標(biāo)體系。

1.通用指標(biāo)和個性指標(biāo)

以指標(biāo)適用的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，分為通用指標(biāo)和個性指標(biāo)。通用指標(biāo)是指對任何崗位的檢察官及檢察輔助人員都適用的共通的評價指標(biāo)，其設(shè)置目的主要是為了考評檢察官及檢察輔助人員在檢察業(yè)務(wù)中應(yīng)具備的、基本的、通用的素能，如工作態(tài)度、工作作風(fēng)、思想品德、法學(xué)理論水平方面的素能。個性指標(biāo)是通用指標(biāo)之外，反映不同條線、不同崗位的基層檢察官、檢察輔助人員的檢察工作實績、檢察業(yè)務(wù)水平的指標(biāo)，是檢察官之間、檢察輔助人員之間相互區(qū)別的指標(biāo)。

2.行為性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)

有學(xué)者認(rèn)為檢察官績效指標(biāo)體系由以下三類指標(biāo)組成：（1）特征性指標(biāo)，立足反映和體現(xiàn)被考評者從事該項檢察工作已具備的素能和潛力；（2）行為性指標(biāo)，立足反映和體現(xiàn)被考評者的工作行為；（3）結(jié)果性指標(biāo)，立足反映和體現(xiàn)被考評者的實際工作成果。［7］筆者認(rèn)為該指標(biāo)的分類基本上是可取的，從行為、結(jié)果去衡量檢察官、檢察輔助人員的實績是可取的，但是特征性指標(biāo)中的潛力指標(biāo)是不可取的，因為潛力性指標(biāo)是基于檢察官、檢察輔助人員的工作過程、工作結(jié)果對其未來工作所作的主觀預(yù)測，缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。此外，該觀點沒有將業(yè)績評價內(nèi)容中的思想品德、工作態(tài)度和工作作風(fēng)納入指標(biāo)體系，評價不夠全面。

為方便不同指標(biāo)的設(shè)置，筆者認(rèn)為應(yīng)以指標(biāo)是否可以直接量化為標(biāo)準(zhǔn)，從檢察官、檢察輔助人員履行崗位職責(zé)的過程與結(jié)果的角度，將工作業(yè)績評價指標(biāo)分為以下兩類：（1）行為性指標(biāo)，即檢察官、檢察輔助人員在履行工作過程中所體現(xiàn)的檢察業(yè)務(wù)、法學(xué)理論水平、工作態(tài)度、工作作風(fēng)、思想品德，不能夠直接予以量化評價但可以通過一定方式間接量化評價的指標(biāo)；（2）結(jié)果性指標(biāo)，即可以直接量化評價的反映檢察官、檢察輔助人員履行崗位職責(zé)實際所取得的工作成績的指標(biāo)。雖然從反映的內(nèi)容看，這兩類指標(biāo)存在重疊，如是否有無罪案件既是典型的工作實績，又反映了檢察業(yè)務(wù)水平，但是該分類的標(biāo)準(zhǔn)和重點在于是否可以直接量化，因此二者在具體指標(biāo)設(shè)置上是不同的。

（二）指標(biāo)設(shè)置的具體思路

目前各省、市檢察院均制定了對各轄區(qū)基層檢察院的考核辦法，其中針對各部門設(shè)置的考核指標(biāo)從結(jié)果性指標(biāo)的層面反映了各業(yè)務(wù)條線的工作業(yè)績。由于檢察官、檢察輔助人員的工作是檢察內(nèi)設(shè)部門工作的組成部分，兩者之間具有一致性，同時各省、市院針對基層檢察院各業(yè)務(wù)條線設(shè)置的評價指標(biāo)系經(jīng)過多年的修正和檢驗而來，因此筆者認(rèn)為可以借鑒其中可轉(zhuǎn)化為個人評價的指標(biāo)作為檢察官、檢察輔助人員的結(jié)果性指標(biāo)，剔除其中不科學(xué)、不合理的指標(biāo)，并增設(shè)其他可以直接量化的指標(biāo)。指標(biāo)數(shù)值設(shè)置方面，應(yīng)在設(shè)置總基礎(chǔ)分的同時，根據(jù)權(quán)重比為每個類指標(biāo)設(shè)定基礎(chǔ)分、加減分項目和限額，以明確各部分工作的重要程度。

對于行為性指標(biāo)的設(shè)置，考慮到“考評單位”和“考評個人”之間的差異，無法直接從現(xiàn)有成果中轉(zhuǎn)化，但可以根據(jù)不同條線、不同崗位對檢察官、檢察輔助人員的素能要求，將其中不能通過結(jié)果性指標(biāo)直接反映的素能項目概括提煉出來，加以細化作為行為性指標(biāo)。由于行為性指標(biāo)不能直接量化，筆者認(rèn)為可以通過一定方式進行間接量化。比如給提煉的素能項目設(shè)定最高分值，由不同考評主體憑借其對被考評對象的了解打分，然后綜合統(tǒng)計得出最終分值。素能項目應(yīng)盡可能細化，以確保不同被考評對象之間得分出現(xiàn)差異。另外，有學(xué)者認(rèn)為對于職業(yè)道德、政治立場等考核，可以使用逆向考評法，只要檢察人員不存在違反職業(yè)道德和政治立場的事件或行為，就應(yīng)當(dāng)推定擁有合格的職業(yè)道德和政治立場。［8］筆者認(rèn)為這種逆向考評法值得借鑒，即賦予考評指標(biāo)一定的分值，并設(shè)置相應(yīng)的扣減分事項，出現(xiàn)一次，扣相應(yīng)的分值，直至扣減完設(shè)置的分值。

（三）檢察輔助人員的個性指標(biāo)設(shè)置

隨著檢察官辦案責(zé)任制的實施，各業(yè)務(wù)條線采取檢察官辦案小組或者獨任檢察官辦理案件方式開展工作，無論是哪一種辦案方式，都有檢察輔助人員參與其中。因而基層檢察官工作業(yè)績由其個人工作業(yè)績與其小組檢察輔助人員的工作業(yè)績組成，且兩者在實踐中難以從結(jié)果層次進行明確的區(qū)分，故檢察輔助人員的主要結(jié)果性指標(biāo)可以直接參照檢察官的結(jié)果性指標(biāo)設(shè)置，另外根據(jù)具體情況設(shè)置不同于檢察官的可以直接量化的其他指標(biāo)。具體算法上，可以用“檢察官的結(jié)果指標(biāo)分?jǐn)?shù)×一定轉(zhuǎn)化系數(shù)+檢察輔助人員其他可直接量化指標(biāo)分?jǐn)?shù)”的公式計算得出分值。

檢察輔助人員的行為性指標(biāo)則需要區(qū)分內(nèi)勤崗、執(zhí)行崗、書記員崗分別設(shè)置，人員類別不同、崗位不同，其職責(zé)也不同，相應(yīng)的行為性指標(biāo)也不同。執(zhí)行崗檢察輔助人員的具體素能與同一業(yè)務(wù)條線的檢察官的基本相同，履行工作職責(zé)基本相同，只是兩者之間在權(quán)限方面存在差異，后者是決定者，前者為執(zhí)行者、協(xié)助者，因而其行為性指標(biāo)直接從檢察官的行為性指標(biāo)轉(zhuǎn)化即可。書記員崗檢察輔助人員的檢察業(yè)務(wù)素能主要包括筆錄制作、輔助辦案、溝通交流，除輔助辦案體現(xiàn)在結(jié)果性指標(biāo)中外，其他兩項均可以設(shè)置對應(yīng)的行為性指標(biāo)。內(nèi)勤崗的檢察業(yè)務(wù)素能主要包括組織策劃、溝通協(xié)調(diào)、文字綜合，除文字綜合中部分含在通用指標(biāo)中外，其他均可以轉(zhuǎn)化為內(nèi)勤崗的行為性指標(biāo)。

（鳴謝：感謝本課題組其他組員崔昆蘭、熊皓、米雙鵬張浩、胡乙小、馬燕等同志對本文寫作的大力支持）

注釋：

［1］參見《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—201年工作規(guī)劃）》。

［2］本文中的“檢察官”是指檢察人員分類改革之后的檢察官。

［3］參見孫謙、張智輝、童建明編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第331-334頁。

［4］參見孫柏瑛、祁光華編著：《公共部門人力資源開發(fā)與管理》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第202-203頁。

［5］參見彭勝坤：《檢察人員績效管理的理論與實踐》，載《深化檢察改革的基礎(chǔ)理論問題研究——第二屆中國檢察基礎(chǔ)理論論壇文集》，2012年8月25日。

［6］參見吳春蓮：《檢察機關(guān)考評制度之科學(xué)建構(gòu)》載《人民檢察》2012年第23期。

［7］參見彭勝坤、呂昊著：《檢察管理專題研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第306頁。

［8］同［7］，第309頁。

*本文系最高人民檢察院2015年檢察理論研究課題“檢察官工作業(yè)績評價與晉升機制”成果（課題編號：GJ2015D09）。

**重慶市萬州區(qū)人民檢察院檢察長［404000］

***重慶市萬州區(qū)人民檢察院政治處副主任、檢察員［404000］