檢察環(huán)節(jié)司法救助工作現(xiàn)狀及對策研究

●安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院課題組/文

檢察環(huán)節(jié)司法救助工作現(xiàn)狀及對策研究

●安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院課題組*/文

隨著法治中國進程的不斷推進，我國司法救助制度逐步實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化，但在具體實踐中仍然存在重視不夠、程序不完善、資金保障不力、與其他救助工作銜接不暢等問題，需要通過不斷探索總結(jié)加以完善。如果從基層檢察的視角探討國家司法救助工作存在的問題及完善對策，可以由此受到啟發(fā)。

司法救助檢察環(huán)節(jié)現(xiàn)狀對策

2014年1月，《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《司法救助意見》）出臺，兩年來，國家司法救助工作逐步實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化，為維護司法弱勢群體切身利益，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。

一、從某市檢察機關(guān)救助案件管窺檢察環(huán)節(jié)司法救助現(xiàn)狀

近年來，檢察環(huán)節(jié)司法救助工作雖有一定進步，但仍有很大發(fā)展空間，為此，我們選取了中部某市檢察機關(guān)司法救助實踐為樣本加以分析。該市兩級檢察院2015年共對9名當(dāng)事人及其家庭進行了救助，發(fā)放救助資金38萬元?；咎攸c如下：

一是救助案件不多，救助資金短缺。該市共有兩級檢察院10個，但一年來僅救助9名案件被害人及其近親屬，平均每院不到1個。9件救助案件中，有5件案件因基層檢察院救助資金短缺，而告知當(dāng)事人向市檢察院申請救助，且市檢察院司法救助資金缺口也較大，救助工作與當(dāng)事人司法救助的需求不匹配。

二是涉案罪名相對集中。5起系故意傷害致人重傷、死亡案件，2起系交通肇事致人重傷、死亡案件（其中1起系檢察機關(guān)支持交通肇事民事侵權(quán)訴訟案件），1起系搶劫致人死亡案件，1起系盜竊致人重大財產(chǎn)損失案件?？傮w來說，人身權(quán)利受到損害的案件為主，也涉及財產(chǎn)重大損失的案件；刑事犯罪案件居多，但也涉及民事侵權(quán)案件，救助范圍逐步擴大。

三是救助對象多為申訴信訪人。9件救助案件中，6件案件當(dāng)事人因不服法院判決向檢察機關(guān)提起申訴，2件因當(dāng)事人不服檢察機關(guān)不起訴決定提起申訴。司法救助案件多因申訴、信訪而發(fā)現(xiàn)、提起，均由檢察機關(guān)告知當(dāng)事人申請司法救助權(quán)利后提出?？梢?，救助工作中化解矛盾的目的性較強。

雖然該市的司法救助實踐不能廣泛代表我國司法救助的總體情況，但從某種程度上也反映了中等經(jīng)濟水平地區(qū)司法救助工作的大致樣貌，可供研究參考。

二、檢察環(huán)節(jié)司法救助實踐中存在的問題及困難

（一）檢察環(huán)節(jié)司法救助的范圍、對象不明確

現(xiàn)行規(guī)定對檢察環(huán)節(jié)司法救助的案件范圍未能明確統(tǒng)一，是否包括所有檢察機關(guān)正在辦理的案件，司法實踐中認(rèn)識也不統(tǒng)一，從而影響到司法救助工作的廣泛開展。在涉檢涉訴信訪人這一對象的適用上也爭議較大，有人認(rèn)為其“花錢買穩(wěn)定”的導(dǎo)向，可能造成更多纏訪案件的發(fā)生，因此不宜隨意擴大適用。尤其是涉法涉訴信訪工作改革之后，更多類似案件將進入檢察視野，需要明確界定其適用范圍。

（二）司法救助程序需要進一步細化完善

申請程序規(guī)定不明確，材料核實難。當(dāng)事人申請救助所需提供的生活困難證明應(yīng)由何種機關(guān)出具，如何證明該生活困難系案件原因所致等問題需要明確解決。以書面審核為主的方式難以查實相關(guān)信息，尤其是對于戶籍在異地的申請人提供的材料更難核實，無法排除一些證明材料系虛假提供的情況，對相關(guān)開具證明的單位也缺乏相應(yīng)的制度約束。

（三）救助金管理使用制度不健全

《司法救助意見》中對救助金撥付的標(biāo)準(zhǔn)、程序、預(yù)算等缺乏具體可操作性的規(guī)定，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡等因素，救助資金的撥付數(shù)量、撥付方式等受地方政府態(tài)度、經(jīng)濟水平等影響較大，許多地方司法救助資金存在較大短缺，難以保障到位。管理、監(jiān)督方面也缺乏比較統(tǒng)一的規(guī)定，救助金的使用存在隨意性。

（四）檢察司法救助與其他救助工作機制銜接不暢

司法救助制度遵循“一次性救助原則”，以現(xiàn)金救助為主，但這種救助方式只能解急困，難以解決長期生活困難，且對一些當(dāng)事人來說，因自身身體受傷或親人死亡而造成的心理創(chuàng)傷的修復(fù)等問題，更需要加以關(guān)注。因此，需要社會救助、保障等其他機制配套。此外，檢察環(huán)節(jié)司法救助工作與法院民事訴訟費用減免等銜接不夠，因民事訴訟費用難以支付而無法通過訴訟索賠，從而向檢察機關(guān)申請司法救助的情況也時有發(fā)生。

三、檢察環(huán)節(jié)司法救助工作機制的完善建議

（一）明確界定檢察環(huán)節(jié)司法救助的對象和條件

1.救助對象范圍。進一步擴大檢察環(huán)節(jié)的救助對象范圍，從檢察職能全面履行的角度，對因民事、行政判決、裁定不服等而向檢察機關(guān)提出申訴的申訴人，也應(yīng)納入救助范圍。同時嚴(yán)格把握救助條件，尤其對涉檢信訪人適用司法救助時，除應(yīng)符合“訴求合理”、“通過法律途徑難以解決”、“生活困難”、“愿意接受救助后息訴罷訪”等幾種條件，還應(yīng)嚴(yán)格參照《司法救助意見》中排除式列舉的幾種情況予以把關(guān)。

2.救助職責(zé)分工。按照及時性救助原則，檢察機關(guān)對正在辦理的案件涉及的司法救助申請均應(yīng)受理，不因案件所處階段而有所區(qū)分。但考慮到司法機關(guān)各自職責(zé)劃分、承擔(dān)的義務(wù)及監(jiān)督履職的需要，筆者認(rèn)為，除需要緊急救助的情況外，原則上仍應(yīng)加以區(qū)分階段劃分職責(zé)，即檢察機關(guān)救助的重點應(yīng)是檢察機關(guān)作出不起訴等終結(jié)性處理決定的案件。對因犯罪嫌疑人未能抓獲、公安機關(guān)撤案等情形而提起的救助案件由公安機關(guān)辦理；對因刑事附帶民事訴訟階段或單獨提起民事訴訟階段被告人無賠償能力而提起的救助案件則由法院辦理。這種職責(zé)分工可能更利于各司法機關(guān)積極履職，避免推諉扯皮，也能夠與法院訴訟費用緩減免等救助方式實現(xiàn)較好對接，也有利于辦案機關(guān)案結(jié)事了，做好息訴罷訪工作。［1］

（二）細化完善檢察環(huán)節(jié)司法救助規(guī)范高效的程序

1.明確告知義務(wù)，加強內(nèi)部銜接。將申請司法救助的權(quán)利納入當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)告知書內(nèi)容，并寫明申請的條件范圍等。建立信息共享機制，利用檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等平臺，及時發(fā)現(xiàn)案件線索，確保應(yīng)當(dāng)救助的及時給予救助。

2.證明材料的提交及核實。檢察機關(guān)有責(zé)任指導(dǎo)申請人相關(guān)證明材料的獲取途徑，必要時幫助申請人做好與相關(guān)證明機構(gòu)的溝通工作，并同步履行審查核實和監(jiān)督義務(wù)，確保司法救助資金依法發(fā)放。

3.申請不予受理的說理及救濟?！盁o救濟則無權(quán)利”，目前我國并未對申請人司法救助申請不予受理或被駁回后的救濟權(quán)利予以規(guī)定。我國可借鑒日本相關(guān)法律規(guī)定［2］，要求司法機關(guān)就不予受理決定作出解釋說理。申請人不服決定，且確有證據(jù)證明其符合司法救助條件，而司法機關(guān)不予受理的，可以向其提出復(fù)議或向上一級檢察機關(guān)提出申訴。

4.后置督促、追償程序。《司法救助意見》中規(guī)定，對于“能夠通過訴訟獲得賠償、補償?shù)模话銘?yīng)當(dāng)通過訴訟渠道解決”，主動放棄或拒絕賠償，以及通過社會救助已經(jīng)得到合理補償、救助等情況不納入司法救助范疇。因此需要考慮是否設(shè)置司法救助的前置或后置程序，以及是否需要追償?shù)膯栴}。前置程序要求先通過訴訟途徑向加害方索賠，無法獲取的情況下方可申請司法救助，這顯然不符合及時救助原則。因此建立后置督促、追償?shù)瘸绦蜉^為適宜，即申請人獲取司法救助資金后，應(yīng)積極通過訴訟向加害方索賠，并根據(jù)獲取賠償金情況，扣減已發(fā)放的救助金。同時，檢察機關(guān)加強監(jiān)督、督促或支持起訴，法院通過緩減免訴訟費、設(shè)立簡易程序等形式提供便捷訴訟途徑，并加強判決執(zhí)行。

另外，對涉檢信訪人的司法救助應(yīng)堅持“息訴罷訪在先，救助在后”的原則，應(yīng)加強對其息訴罷訪情況的監(jiān)督，申請人獲取救助后仍以同一事由纏訪鬧訪的，對已發(fā)放的救助資金應(yīng)予以追繳。［3］

（三）規(guī)范司法救助資金的管理監(jiān)督制度

1.實行政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的資金籌集管理模式。司法救助資金的籌集來源以政府撥款為主，社會捐助為輔。近兩年來，中央及地方財政撥付的司法救助資金逐年上漲，2015年財政撥付司法救助資金達30億之多，［4］但根據(jù)基層檢察機關(guān)的統(tǒng)計材料等顯示，資金短缺的情況在一些地方尤其是貧困地區(qū)仍然存在。筆者認(rèn)為，順應(yīng)司法改革后人財物統(tǒng)一管理的變化，可建立以省級財政部門為責(zé)任單位的司法救助基金統(tǒng)一管理機構(gòu)，將中央及地方財政撥付的資金統(tǒng)一由省級財政部門管理，由各地每年申報預(yù)算，根據(jù)各地司法救助工作開展情況予以審核下達指標(biāo)。

關(guān)于社會捐助募集的資金，筆者贊同一些學(xué)者觀點，可通過鼓勵慈善組織建立司法救助慈善基金的形式出現(xiàn)，以吸引更多的法律志愿服務(wù)者、慈善人士參與，從而彌補政府司法救助機構(gòu)資金不足，也是提升司法救助工作群眾知曉率，加強宣傳的較好途徑。［5］

2.嚴(yán)格審批發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，探索“綠色通道”、“先行救濟”機制。要嚴(yán)格把關(guān)審批發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真審核申請人提供的證明材料原件、復(fù)印件等，必要時進行實地調(diào)查核實。明確司法救助審批、資金支付、實際發(fā)放、項目決算等各部門之間的責(zé)任，確保救助資金依法審批、?？顚Ｓ?。同時，盡可能的簡化審批流程，可區(qū)分一般救助和緊急救助設(shè)置不同流程。對因需要緊急治療支付手術(shù)費、無人撫養(yǎng)的未成年人等情況，可以探索推行“綠色通道”、“先行救濟”等機制。對確有證據(jù)證明系緊急案件的，也可由受理申請的檢察機關(guān)先行墊付部分救助資金，事后補充完善審批手續(xù)。

3.加強救助工作及資金使用監(jiān)督，以公開促公正。加強內(nèi)部監(jiān)督，對司法救助資金發(fā)放情況進行項目結(jié)算的同時，同步提交檢察機關(guān)監(jiān)察部門監(jiān)督審查備案，嚴(yán)格審查資金審批、發(fā)放程序是否合法，對違規(guī)違法行為嚴(yán)肅責(zé)任追究。

接受外部監(jiān)督，將司法救助工作納入檢務(wù)公開范圍，定期向社會公示工作開展、救助資金使用發(fā)放情況，主動接受社會監(jiān)督。積極探索司法救助公開聽證等制度，就申請人是否符合救助條件、救助資金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放救助金的流程等邀請人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督員、社區(qū)群眾代表等實時全程監(jiān)督。

（四）暢通檢察環(huán)節(jié)司法救助工作與其他機制的銜接

1.實現(xiàn)各司法機關(guān)之間無縫對接。司法救助工作是一個整體系統(tǒng)性工程。首先明確司法機關(guān)責(zé)任分工，前文已有所論述，不再贅述。其次要加強各司法機關(guān)溝通，探索建立信息共享平臺，及時將救助案件線索、救助情況等錄入網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)信息高效流轉(zhuǎn)，讓各司法機關(guān)均能第一時間了解相關(guān)情況，作出處理預(yù)案，保證救助措施的連續(xù)性，簡化審查、審批手續(xù)。［6］

2.加強與社會救助、保障等工作的有效銜接。一是物質(zhì)救助與心理撫慰相結(jié)合，聯(lián)系安排心理專家對心理受到創(chuàng)傷的被害人及其親屬進行心理輔導(dǎo)，幫助他們重拾生活信心。二是與社會保險、民政救助、城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保等相關(guān)工作相結(jié)合，對于暫時未納入司法救助范圍的或者實施救助后仍然面臨生活困難的申請人，通過申請發(fā)放困難補助、補貼、辦理社會保險、提供公益就業(yè)崗位等方式，幫助申請人解決長期生活困難。

3.推行跟蹤回訪機制，提升救助社會效果。對給予司法救助的申請人，根據(jù)具體情況定期或不定期采取電話、上門回訪等方式了解其生活、工作狀況，為其提供盡可能的持續(xù)幫助，體現(xiàn)司法的人文關(guān)懷和溫暖，幫助受害人及時走出困境。同時，通過跟蹤回訪，加強司法救助工作調(diào)研總結(jié)，通過了解實際情況、征求各方意見，進一步促進司法救助制度的改進和完善。

注釋：

［1］參見孟克那順、王浩然：《關(guān)于完善被害人救助工作的幾點思考》，載《中國檢察官》2013年第9期。

［2］參見李艷：《完善我國司法救助制度的幾點建議——與日本司法救助制度的比較》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2006年第2期。

［3］參見《安徽省檢察機關(guān)國家司法救助實施辦法》，該辦法第23條、第24條對司法救助資金的追償、追繳等內(nèi)容加以規(guī)定，值得全國統(tǒng)一立法時借鑒。

［4］據(jù)《中國青年網(wǎng)》報道，2014年、2015年中央財政每年下?lián)?億元，地方各級財政分別安排救助資金17.7億元、22.4億元用于國家司法救助資金，僅2014年就救助了80042名當(dāng)事人。而同一時間的報道統(tǒng)計，2014年1月至2015年10月，全國檢察機關(guān)共受理1.3萬余人國家司法救助申請，發(fā)放救助金1.2億元，這一數(shù)字相較全國各系統(tǒng)的司法救助數(shù)字顯然占比偏小。http://news.youth.cn/sh/201512/ t20151209_7398113.htm，訪問日期:2016年1月12日。

［5］參見徐盼：《完善我國司法救助機制的路徑選擇》，載《長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第2期。

［6］同［4］。

*本文系安徽省人民檢察院2015年度全省檢察理論研究課題的部分成果，項目號［AJ201512］
**課題組組長晏維友，安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院檢察長；副組長張朝東，安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院副檢察長；成員：吳顏艷，安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院副檢察長；張琳，安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院專職檢委會委員；吳慶春，安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院控告申訴科科長；趙婕，安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任［230001］