重大行政決策專家論證法治化研究

劉慶國

（中共清遠(yuǎn)市委黨校，廣東清遠(yuǎn)511520）

重大行政決策專家論證法治化研究

劉慶國

（中共清遠(yuǎn)市委黨校，廣東清遠(yuǎn)511520）

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要把專家論證確定為重大行政決策必經(jīng)的法定程序的一部分，但對專家論證缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范。本文在分析了專家論證法治化的現(xiàn)狀、問題及原因之后，在專家論證法治化的立法、范圍、選聘、獨立性、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等方面提出了一些完善性的建議。

重大決策；專家論證；法治化

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要把專家論證確定為重大行政決策必經(jīng)的法定程序的一部分；并且要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。這無疑表明，在今后作為全面推進依法行政，加快建設(shè)法治政府的重要課題之一，重大行政決策專家論證必將發(fā)揮越來越大的作用。

一、重大行政決策專家論證法治化的現(xiàn)狀

目前我國關(guān)于重大行政決策專家論證制度的立法是極其欠缺的,沒有專門的法律或法規(guī)來具體規(guī)范專家論證,只是在一些法律、法規(guī)或規(guī)章中有一些分散的規(guī)定，比如《中華人民國和國環(huán)境影響評價法》共有四條，即第五條、第十一條、第十三條、第二十一條涉及到專家論證，如：第五條規(guī)定:“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價?！钡仓皇且?guī)定了專家參與而已，至于如何參與，參與后的效力、效果如何，則是一片空白。其他如《中華人民共和國高等教育》第二十九條、《中華人民共和國文物保護法》第二十八條、《中華人民共和國電信條例》第二十條等等也大致如此。

對專家在重大行政決策論證中的地位、作用、權(quán)利、義務(wù)規(guī)定比較詳細(xì)的，大多散見于一些行政規(guī)范性文件，比如《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實施辦法（試行）》、《成都市重大行政決策事項專家咨詢論證辦法》、《武漢市人民政府重大行政決策事項專家咨詢論證辦法（試行）》、《長沙市人民政府重大決策專家咨詢論證評估制度》、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法（試行）》、《清遠(yuǎn)市重大行政決策專家咨詢論證辦法實施細(xì)則》等等，但由于制定機關(guān)權(quán)力位皆不高，普及面較窄，影響非常分散，實施效果并不明顯。

在當(dāng)前實踐中，雖然重大行政決策專家論證制度取得了很多成就，但由于理論層面和操作層面不完備、不成熟，這一制度并未起到預(yù)期的作用，也遠(yuǎn)未實現(xiàn)法治化的目標(biāo)。就組織形式上來看，這一制度存在的主要類型有以下幾種：以高校、科研機構(gòu)為依托的專業(yè)型咨詢論證機構(gòu)、以企業(yè)建制存在的社會化專家咨詢論證公司、行政化或事業(yè)化的咨詢論證單位以及各種各樣的委員會等等。就其功能和作用而言，這些存在形式大多從屬于行政機關(guān)，開展活動、作出結(jié)論等等過程很難擺脫行政機關(guān)的意志，非常缺乏獨立性。許多經(jīng)過專家論證的決策仍難逃“失敗”命運。本應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)精神的專家論證成為“走過場”與“專家秀”。更有報道提出了“專家俘虜”、“專家管見”、“專家越位”這三種“專家失靈”的表現(xiàn)?！皩＜曳敗笔侵赣捎趯＜易稍兿嚓P(guān)配套制度的缺失，導(dǎo)致專家咨詢理論缺乏相對獨立性；“專家管見”就是專家由于諸多因素的限制，使得其所提供的意見存在一定的局限性；“專家越位”是專家對其專業(yè)以外其他領(lǐng)域進行評價和判斷而喪失了專業(yè)性。

二、重大行政決策專家論證法治化存在的問題及原因

（一）存在的主要問題

1.重大行政決策論證主體單一，專家論證意見難以采納。在操作層面，許多重大決策的主體往往局限于各級黨委和政府，尤其是黨委或政府部門的“一把手”中，權(quán)力過于集中。專家往往與各級政府部門存在著千絲萬縷的關(guān)系，容易受行政干預(yù)而出現(xiàn)唯權(quán)、唯上現(xiàn)象，真實意見，特別是反對意見很難為行政決策主體所采納，專家往往最后成為政府標(biāo)榜科學(xué)決策、法治決策的符號。

2.重大行政決策專家論證機構(gòu)缺乏獨立性?！笆澜缥幕z產(chǎn)都江堰附近修建大壩的作法備受批評,就是一個典型例證。”建設(shè)部門組織召開討論會時,為保證建設(shè)項目的順利通過，將持反對意見的專家全部排擠在外。這個事例充分說明了專家論證機構(gòu)獨立性的嚴(yán)重缺失。作為決策的最后拍板者，政府官員經(jīng)常根據(jù)自己的偏好選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家，以此為“早就內(nèi)定”的決策項目尋求可行性依據(jù)，專家論證的獨立性在此蕩然無存。

3.專家自身存在局限性。一些專家由于從事行業(yè)的局限性而往往側(cè)重于理論層面的研究，忽略了針對性、可操作性和可行性。

（二）存在問題的原因

1.立法層面的欠缺。目前，在專家參與決策論證方面，各地都有不同的實踐方式，但專家如何選聘、如何參與、如何采納、專家和政府的權(quán)責(zé)如何分配，并沒有全國性的立法，雖然有一些地方性的規(guī)范性文件或規(guī)章，但由于效力等級比較低，執(zhí)行起來隨意性較大，從長遠(yuǎn)看，立法問題不解決，就很難保證專家論證真正發(fā)揮作用。

2.文化層面的負(fù)面影響。建國以來，我們長期實行計劃經(jīng)濟，權(quán)力的高度集中也孕育出了高度集權(quán)的行政決策文化，掌握權(quán)力的官員，尤其是片面追求“政績觀”的官員決策的出發(fā)點有時并不是出于依法、科學(xué)、民主決策，而且聽不得反面聲音。決策的過程中即使有專家論證的程序在里面，也不過是走走過場，做做官樣文章而已。去年，在開展黨的群眾路線教育活動期間，全國叫停的663個“政績工程”“形象工程”里面，基本上都有專家論證，但這樣的專家論證，早已喪失了理性、中立、科學(xué)的內(nèi)涵，個中原因，與文化層面的負(fù)面影響不無關(guān)系。這種傳統(tǒng)決策文化到現(xiàn)在對某些政府官員仍有著很大影響。

三、完善重大行政決策專家論證法治化的對策

（一）增強專家論證的權(quán)威性，制定專門法律予以規(guī)范

由于對專家論證的規(guī)范大多見于地方性文件，缺少上位法的指導(dǎo)，這樣必然會導(dǎo)致對專家論證的規(guī)范層次不齊、標(biāo)準(zhǔn)不一，從而影響到這一制度的權(quán)威性，因此，制定一部統(tǒng)一的法律性文件應(yīng)屬當(dāng)務(wù)之急。由于這一制度起步較晚，現(xiàn)實中還有許多亟待修改完善的地方，筆者認(rèn)為，由全國人大及其常委會統(tǒng)一立法的時機還不成熟；因為專家論證與行政機關(guān)的管理事務(wù)聯(lián)系密切，由國務(wù)院制定一部規(guī)范專家立法的行政法規(guī)當(dāng)為首選。

（二）明確界定重大行政決策范圍

究竟哪些行政決策才屬于“重大”，哪些行政決策如果缺失專家論證環(huán)節(jié)才需承擔(dān)責(zé)任，這個問題在行政事務(wù)管理中存在著難以類型化的理論瓶頸，在地方行政法治實踐中也存在著界定范圍的不穩(wěn)定性和不確定性。這個范圍如果界定不清，各級政府官員出于規(guī)避風(fēng)險的考慮，有時會事無巨細(xì)的在行政決策中都加入專家論證環(huán)節(jié)，這樣做反而會造成行政資源的極大浪費，導(dǎo)致行政效率低下，從而偏離設(shè)立這一制度的本意。畢竟并不是每一個行政決策都涉及到專業(yè)性問題。筆者認(rèn)為，各級政府在年初編制項目清單或?qū)嵤┲?，?yīng)依法作出詳細(xì)界定并向社會公布；再有糾紛，報請上級政府或有關(guān)機關(guān)予以認(rèn)定。

（三）確保專家論證的獨立性

專家論證的獨立性就是在重大行政決策論證過程中，專家和專家機構(gòu)完全獨立于各級黨委和政府部門，不存在任何依附關(guān)系，專家在論證中只服從于科學(xué)和理性，而不是服從于權(quán)力和利益。獨立性是專家有效參與政府社會管理的前提，是保證科學(xué)、民主決策的基礎(chǔ)。我國應(yīng)從立法上確立專家論證的獨立地位，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)專家論證的責(zé)任機制，保證論證不受任何單位、組織和個人的非法干涉，否則，相關(guān)專家或論證機構(gòu)有權(quán)予以拒絕或?qū)で缶葷?/p>

（四）明確論證過程中專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任

明確專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，有利于實現(xiàn)“謀”與“斷”的合理分工，從而確保重大行政決策的科學(xué)化、民主化與法治化。

第一，專家的權(quán)利。專家的權(quán)利是一種咨詢權(quán)，而不是決策權(quán)，最后的決定權(quán)在行政機關(guān)一方，這一點必須予以明確。政府官員要在決策中充分聽取專家的意見，避免知識和觀念中的偏頗；尤其是要聽取并充分重視反對性的意見，各級官員應(yīng)做到在沒有聽取反對意見時不能匆忙作出決策。具體來說，專家的權(quán)利主要有以下四種：（1）建議權(quán)。獨立發(fā)表意見是專家首要的基本權(quán)力，更是專家論證制度存在的基礎(chǔ)。（2）拒絕權(quán)。專家有權(quán)拒絕對自己不熟悉的領(lǐng)域發(fā)表意見，有權(quán)拒絕在自己反對的情況下被要求按照少數(shù)服從多數(shù)的原則簽署同意意見。（3）獲取信息權(quán)。政府機關(guān)應(yīng)向有關(guān)專家如實提供全面而準(zhǔn)確的資訊。（4）獲得報酬權(quán)。無論論證意見是否被采納，專家有權(quán)就其付出的時間及專業(yè)性的活動獲得相應(yīng)的回報。

第二，專家的義務(wù)。義務(wù)與權(quán)利相伴而生，同時也是認(rèn)定責(zé)任的前提。由于決策項目往往涉及專業(yè)性極強的專業(yè)知識，他人難以把握，如果專家敷衍塞責(zé)，一旦建議被采納，其嚴(yán)重后果難以估量。專家應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：（1）認(rèn)真研究課題和調(diào)查研究的義務(wù)。這是提供高質(zhì)量的專家建議的基礎(chǔ)。（2）保密的義務(wù)。對于在論證過程中接觸到的國家秘密、商業(yè)秘密或者相關(guān)人員不宜公開的信息，不得對外公開。（3）按時交付工作成果的義務(wù)。這是整個論證環(huán)節(jié)的核心。（4）回避的義務(wù)。在論證中，專家必須保持中立，只能代表科學(xué)和理性，當(dāng)面臨可能影響公平公正的利益因素干擾時，專家要提出回避，相關(guān)行政部門也有權(quán)要求其回避。

第三，專家的責(zé)任。明確專家責(zé)任能夠?qū)＜移鸬骄竞皖A(yù)防的作用。專家應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：（1）道德責(zé)任。“行為的實踐性從來不是充分的，除非行為過程能夠從倫理的基礎(chǔ)上被合理地解釋，否則它就不是負(fù)責(zé)任的行為，責(zé)任的完整含義既包括實踐責(zé)任更包括倫理責(zé)任?！币簿褪钦f，道德責(zé)任是其他一切責(zé)任的前提。專家要恪守職業(yè)道德準(zhǔn)則，弘揚道德行為規(guī)范，在論證中堅持理性精神、情感中立、尊重事實，不弄虛作假，不剽竊舞弊。（2）法律責(zé)任。法律責(zé)任是指在論證過程中，專家因違反法定義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。由于專家論證意見是為重大行政決策提供科學(xué)依據(jù)，一旦采納，責(zé)任重大，所以法律責(zé)任必不可少。雖然我國目前在這方面還沒有統(tǒng)一的法律性文件，但不等于說專家在論證中就不承擔(dān)法律責(zé)任。專家的法律責(zé)任散見于一些部門法和地方性法規(guī)之中，如《刑法》第三百九十八條中規(guī)定的故意泄露國家秘密罪；過失泄露國家秘密罪就完全適用于論證中的專家。作為最嚴(yán)厲的責(zé)任形式，法律責(zé)任，尤其是刑事責(zé)任，是規(guī)范專家論證最后的保障。

結(jié)論

行政決策，尤其是重大行政決策，在行政管理中占有核心地位，關(guān)系到政府工作的成敗和國家、社會的發(fā)展，行政管理始終是圍繞著行政決策的制定、修改、實施和貫徹而進行，通過一定形式的行政決策來實現(xiàn)。專家論證只是重大行政決策法治化構(gòu)建的一部分，要做好重大行政決策，正如十八屆四中全會所指出，還必須將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定共同納入行政決策程序中，從而確保實現(xiàn)制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確的決策法治化目標(biāo)。

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［2］張可佳.世界遺產(chǎn)都江堰將再建新壩原貌定遭破壞聯(lián)合國關(guān)注［N］.中國青年報,2003－7－9.

［3］王錫鋅.我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國(聯(lián)邦咨詢委員會法為借鑒［J］.法商研究,2007（2）.

［4］陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社, 2003：472.

（責(zé)編：劉海琴）

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1008-8431（2016）01-0045-03

2015-12-15

劉慶國（1973-），男，中共清遠(yuǎn)市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部主任、副教授。