我國農(nóng)村留守兒童權(quán)利的法律保障及民政服務(wù)

徐 爽 江 婉

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我國農(nóng)村留守兒童權(quán)利的法律保障及民政服務(wù)

徐 爽 江 婉

留守兒童是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期間產(chǎn)生的一個特殊群體。本文通過分析我國留守兒童的生存現(xiàn)狀，指出該群體的監(jiān)護權(quán)和受教育權(quán)等公民基本權(quán)利遭受侵害；在此基礎(chǔ)之上，審視我國留守兒童保護的法律體系及基本政策，繼而提出從監(jiān)護權(quán)和受教育權(quán)著手的留守兒童關(guān)愛保護體系。

一、我國農(nóng)村留守兒童的生存現(xiàn)狀

（一）法定監(jiān)護人缺位，代理監(jiān)護效果差

農(nóng)村留守兒童因留在本鄉(xiāng)，無法與異地工作的父母共同生活，他們的監(jiān)護主要有四種方式：隔代監(jiān)護、單親監(jiān)護、上代（親友）監(jiān)護、同輩（兄弟姐妹或自我）監(jiān)護。

隔代監(jiān)護，是指由留守兒童的祖父母、外祖母代為照顧。單親監(jiān)護，是一方外出打工，另一方留在家中監(jiān)護子女。目前，單親監(jiān)護方式在農(nóng)村較為普遍，且危害性較小。上代監(jiān)護是交由其他的叔輩親友代為監(jiān)護。同輩監(jiān)護，是由未成年子女的哥哥、姐姐或留守兒童自我照顧。因監(jiān)護人本身的心智尚不成熟，這種監(jiān)護方式是最不利于留守兒童成長，監(jiān)護效果也最差。

根據(jù)調(diào)查顯示，我國農(nóng)村留守兒童與祖父母一起居住的比例較高，約占1/3；11%的留守兒童與其他人同??；單獨居住的留守兒童達到4%，大約有205.7萬人，此類留守兒童數(shù)量之大需要引起我們更多的重視和關(guān)注。

（二）生活負擔重，健康狀況堪憂，人身安全無法保障

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村留守兒童的生活基本得到保障，但不同年齡段的兒童仍存在不同問題。六歲以下的留守兒童，原則上每日需一定量的營養(yǎng)攝入。而調(diào)查結(jié)果顯示，大部分監(jiān)護人不會主動提供牛奶或奶粉。因此該年齡段兒童的營養(yǎng)狀況相對較差，偏遠地區(qū)情況更為嚴重。六歲以上的留守兒童主要面臨家務(wù)負擔重的問題。因大部分留守兒童由祖父母或外祖父代為撫養(yǎng)，撫養(yǎng)人自身缺乏自理能力，家務(wù)由留守兒童承擔。盡管適當?shù)募覄?wù)勞動可提高孩子獨立生活能力，但因此學習時間被占用，學業(yè)受影響。

此外，部分留守兒童無人照看，缺乏就醫(yī)條件，救治不及時而導致后遺癥甚至死亡。

（三）家庭和學校教育缺失，心理問題嚴重，犯罪現(xiàn)象增多

留守兒童因長期與父母分離，與親人缺乏溝通，缺乏安全感，變得脆弱、自卑、孤僻和內(nèi)向。他們對外界言辭和行為極為敏感，甚至反應(yīng)極端，加之缺乏家庭和學校教育，極易誤入歧途。在湖南北部偏遠地區(qū)出現(xiàn)了部分農(nóng)村留守兒童發(fā)展為鄉(xiāng)村“混混”的現(xiàn)象。留守兒童犯罪現(xiàn)象呈現(xiàn)逐年增多的趨勢。

據(jù)最高人民法院研究室統(tǒng)計，截止2013年，各級法院判決的未成年人犯罪平均每年上升13%左右，留守兒童犯罪率約占70%。違法行為多種多樣，賭博、偷竊等行為居多，同時也存在搶劫、強奸、殺人等犯罪。

從留守兒童的生存現(xiàn)狀來看，這一群“時代的孤兒”由于長期被托養(yǎng)或寄養(yǎng)，家庭結(jié)構(gòu)殘缺，缺少父母之愛和正確的價值引導，極易發(fā)生認識偏差和行為異常現(xiàn)象，有的甚至走向犯罪道路。

二、關(guān)愛留守兒童的法律和政策保障

（一）留守兒童權(quán)利保護的基本原則——兒童最大利益原則

“兒童最大利益原則”是1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》確立的保護兒童的基本原則。我國兒童權(quán)利保護法律體系明確貫徹、體現(xiàn)這一原則，如《婚姻法》確認了“兒童利益優(yōu)選原則”，《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》提出了“兒童優(yōu)先原則”和“兒童最大利益原則”。我國是《兒童權(quán)利公約》締約國，在聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會提交的締約國報告中，我國明確承諾“保護留守兒童是中國政府的職責”。

（二）留守兒童權(quán)利保障的法律體系及主要內(nèi)容

我國為保護未成年人合法權(quán)益已制定多項法律法規(guī)，涉及留守兒童權(quán)益保護的有《憲法》《民法通則》《婚姻法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》《母嬰保健法》等，它們構(gòu)成了我國留守兒童權(quán)利保護的法律體系。法律體系分別對父母、政府、社會組織等不同主體規(guī)定了應(yīng)當履行的義務(wù)，這其中就要求政府發(fā)揮主導作用，采取多項具體措施保護留守兒童。

在建立健全留守兒童權(quán)利保障體系的過程中，考慮到留守兒童問題產(chǎn)生的主要原因是沒有人“管”，而其主要生活場所往往是家庭和學校，因此保障留守兒童的監(jiān)護權(quán)與教育權(quán)應(yīng)成為現(xiàn)階段政府留守兒童工作的重點。

1. 留守兒童的監(jiān)護權(quán)。對于農(nóng)村留守兒童來說，他們的父母并未喪失監(jiān)護能力，而是因為外出務(wù)工而不能對其子女進行有效的監(jiān)護，這種情況是否屬于“喪失監(jiān)護能力”，目前尚未有明確定論?！睹穹ㄍ▌t》沒有列出“喪失監(jiān)護能力”的具體情況，《民通意見》僅規(guī)定認定監(jiān)護人監(jiān)護能力的條件。這表明，農(nóng)村留守兒童父母外出務(wù)工造成的監(jiān)護缺失，并不符合法律規(guī)定的需要對兒童監(jiān)護缺失給予補償和救助的相關(guān)情形。

鑒于現(xiàn)階段留守兒童群體存在的特定原因和具體困難，修訂后的《未成年人保護法》規(guī)定：“父母因外出打工或其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責的，應(yīng)當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為履行監(jiān)護職責。”然而，這一委托監(jiān)護規(guī)定在現(xiàn)實中難以真正起效。

2. 留守兒童的受教育權(quán)。我國適齡兒童和少年的教育權(quán)規(guī)定于《義務(wù)教育法》。目前，盡管《義務(wù)教育法》中并沒有針對留守兒童教育權(quán)的特殊規(guī)定，但是根據(jù)我國現(xiàn)階段留守兒童接受教育的狀況，政府采取措施的依據(jù)主要集中于財政保障和寄宿學校建制的相關(guān)規(guī)定。

首先，國家有財政保障的義務(wù)?！读x務(wù)教育法》第2條規(guī)定：“國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施?！蔽覈牧x務(wù)教育是公益性的，國家的財政支持是強制性的。鑒于地區(qū)發(fā)展不平衡，國家可采取傾斜政策，以保證留守兒童個體受教育權(quán)的實質(zhì)性平等。

由于我國留守兒童家庭監(jiān)護和教育的缺失，國家可以根據(jù)地區(qū)發(fā)展狀況建立寄宿制學校，避免留守兒童人身損害，保障其生命健康權(quán)。

目前，國家著力通過建設(shè)寄宿學校來解決留守兒童問題，提出“兩免一補”，同時啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃。在這方面，河南省濮陽縣作為一個留守兒童集中地，已建立起我國首個免費寄宿留守兒童小學。孩子們的吃住費用來自教育部的“兩免一補”，學校老師和食堂工人的費用由縣政府撥付。此外，該校的多維教學模式和“留守兒童個人成長檔案”也為其他留守兒童集中地寄宿制學校的管理提供了經(jīng)驗支持。

（三）關(guān)愛留守兒童的其他政策

近年來，我國留守兒童問題日益得到國家和社會各界的重視，政府根據(jù)法律法規(guī)，結(jié)合《兒童權(quán)利公約》的宗旨和要求，發(fā)布了多部政策文件，促進留守兒童權(quán)利的實現(xiàn)。目前，國務(wù)院已出臺《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展學前教育的若干意見》《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》《國務(wù)院關(guān)于進一步做好農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020）》等文件，集中解決農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護和教育等問題。

2016年2月14日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，針對留守兒童關(guān)愛保護工作中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出了系統(tǒng)性的制度設(shè)計，建立留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和救助保護體系。

關(guān)于完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系。村（居）民委員會負責定期調(diào)查，及時掌握農(nóng)村留守兒童的家庭、監(jiān)護、就學等基本信息；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）建立詳實完備的農(nóng)村留守兒童信息臺賬，實行一人一檔，動態(tài)管理，并對重點對象進行核查，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善照料；縣級政府加強對群團組織、社會力量等各類關(guān)愛服務(wù)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織引導，加強對相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的督促檢查，確保每一個農(nóng)村留守兒童都得到關(guān)愛服務(wù)。

關(guān)于健全農(nóng)村留守兒童救助保護體系。該救助機制包括強制報告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預四個環(huán)節(jié)。強制報告機制明確了強制報告的主體和要求，列明了強制報告情形，確定公安機關(guān)為受理主體，并鼓勵其他社會成員積極報告。應(yīng)急處置機制明確了公安機關(guān)接到報告后第一時間出警調(diào)查、應(yīng)急處置的職責和處置措施。評估幫扶機制要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）會同民政部門、公安機關(guān)對處于困境的農(nóng)村留守兒童情況進行調(diào)查評估，提供針對性幫扶。監(jiān)護干預機制要求公安機關(guān)依法對虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童的父母或受委托監(jiān)護人進行批評教育、治安處罰或立案偵查，要求有關(guān)單位和組織依法申請撤銷拒不履行監(jiān)護職責或嚴重侵害農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的監(jiān)護人監(jiān)護資格。

三、關(guān)愛農(nóng)村留守兒童：民政部門的行動

留守兒童權(quán)益保障是一項長期而又復雜的社會工程，需要各部門共同有效的協(xié)作，才能構(gòu)建起全面、系統(tǒng)、高效的保障網(wǎng)絡(luò)。國務(wù)院已印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的通知》，要求各地區(qū)、各部門積極協(xié)作開展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作。民政部作為牽頭單位，已獲批準設(shè)立部際聯(lián)席會議制度；各地方民政部門也已根據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定開展多項行動。民政部門在制定關(guān)愛保護留守兒童的方案時，應(yīng)該充分利用民政資源優(yōu)勢，從監(jiān)護和教育兩方面入手，協(xié)同其他部門和單位建立科學完備的保障體系。

（一）建立留守兒童信息庫

各級民政部門督促指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）以村（居）民委員會為單位，全面摸底排查并及時更新匯總，建立詳實完備、動態(tài)更新的本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村留守兒童基本信息庫。該信息庫要實現(xiàn)“一人一檔”，詳細記錄留守兒童、其父母親與現(xiàn)行監(jiān)護人的基本信息和其他相關(guān)事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此基礎(chǔ)之上，根據(jù)留守兒童的監(jiān)護類型、生活和教育狀況等基本項目對數(shù)據(jù)進行整合分類，既要從宏觀上把握本地區(qū)留守兒童的整體態(tài)勢，又要在微觀上掌握個體留守兒童的具體情況，繼而開展有針對性的關(guān)愛保護活動，切實解決本地區(qū)內(nèi)每個留守兒童的問題。

（二）基本生活保障

我國社會救助制度體系以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、生活無著人員救助為主要內(nèi)容，以臨時救助為補充，與教育、司法等專項救助銜接配套。民政部、教育部與公安部此次聯(lián)合開展的留守兒童摸底排查工作，將對留守兒童的基本生活狀況進行調(diào)查統(tǒng)計。民政部可借所獲數(shù)據(jù)，及時將符合條件的留守兒童納入到城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時救助、生活無著人員等社會救助保障范圍，并且與教育和司法部門協(xié)商擬定具體執(zhí)行方案對留守兒童實施教育與法律救助。

（三）監(jiān)護制度補償措施

我國《民法通則》和《未成年人保護法》明確規(guī)定了民政部門在未成年人法定監(jiān)護人缺位時需承擔監(jiān)護責任。民政部門可根據(jù)法律法規(guī)和國家政策采取措施，在形式上實現(xiàn)留守兒童監(jiān)護人的補位，在效果上積極滿足留守兒童心理和情感上的需求。

第一，我國社會組織的登記管理由民政部門負責，民政部門可憑借其對各類社會組織的了解，通過購買專業(yè)社會服務(wù)或鼓勵其他組織或企業(yè)介入等方式，建立留守兒童服務(wù)體系，為留守兒童提供學習輔導、生活照顧、心理疏導和親情關(guān)懷等，讓其享受“家庭式”的快樂時光。目前，多省已開展留守兒童服務(wù)中心試點工作。2014年廣東省江門市民政局通過政府購買專業(yè)服務(wù)，在開平大沙鎮(zhèn)進行試點，成立了首個留守兒童社工站。

第二，民政部對兒童提供住宿的社會服務(wù)類型，主要有兒童福利機構(gòu)和未成年人救助中心兩種。民政部可以運用其在兒童福利事業(yè)中的經(jīng)驗，創(chuàng)建留守兒童托管機構(gòu)，如“假日學?！钡?，收留那些處于自我監(jiān)管狀態(tài)中的留守兒童。

第三，民政部門在推進社區(qū)建設(shè)時，應(yīng)積極探索各社區(qū)中關(guān)愛服務(wù)的條件和項目，整合各項資源，培育留守兒童社區(qū)服務(wù)組織。根據(jù)民政部社會服務(wù)統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，我國共有各類社區(qū)服務(wù)機構(gòu)30多萬個。各社區(qū)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)將服務(wù)“三留守”人群作為其社區(qū)建設(shè)的重要事項。

在具體實踐中，民政部門工作人員要與家庭和學校做好銜接工作，注重對留守兒童的心理疏導和思想教育，彌補節(jié)假日學校監(jiān)管中止和家庭監(jiān)護缺位產(chǎn)生的問題。對于上代監(jiān)護、隔代監(jiān)護和同輩監(jiān)護的留守兒童要做好周末和放學后時段的監(jiān)管工作，充分利用留守兒童服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的功能；而對那些自我監(jiān)護或假期無法與父母團聚的留守兒童，則要充分發(fā)揮留守兒童托管機構(gòu)的功能。

（作者單位：中國政法大學）