地方政府簡政放權(quán)及其動力機制問題分析

李秀艷

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劉奇專欄·七十一

地方政府簡政放權(quán)及其動力機制問題分析

李秀艷

簡政放權(quán)是全面深化改革、科學(xué)履行政府職能、增強持續(xù)增長動力的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。新一屆政府履職以來，高度重視簡政放權(quán)改革，并將其作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批、投資審批、職業(yè)資格、收費管理、商事制度、科教文衛(wèi)體等領(lǐng)域改革，有效釋放了市場活力，激發(fā)了社會創(chuàng)造力，取得了積極成效。然而，以“量化改革、協(xié)商改革和交辦改革”為特征、更多由被改革部門自行控制與主導(dǎo)的“自我革命”式簡政放權(quán)改革，在推行過程中也暴露出改革動力不足、外部約束乏力而出現(xiàn)選擇式、應(yīng)付式放權(quán)的種種弊端，導(dǎo)致觸及核心利益的改革事項難以推進(jìn)，改革的含金量不高、群眾獲得感較差，政府監(jiān)管職能履行不充分等突出問題，嚴(yán)重制約改革進(jìn)程與效果。優(yōu)化并增強政府職能部門簡政放權(quán)動力機制，提高簡政放權(quán)含金量，是“十三五”時期持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)改革亟待解決的現(xiàn)實問題。

內(nèi)在動力不足及其帶來的簡政放權(quán)難題

任何改革都是一種利益的調(diào)整和博弈，簡政放權(quán)改革更是如此。從各地簡政放權(quán)改革的實踐看，以削弱和限制政府部門權(quán)力為核心要求，并更多由被改革部門自我削權(quán)為主的簡政放權(quán)改革，在推行過程中必然表現(xiàn)出改革內(nèi)在動力不足，并由此帶來種種簡政放權(quán)難題。

1. 自我削權(quán)動力不足，導(dǎo)致選擇式或應(yīng)付式放權(quán)

在“觸動利益比觸動靈魂還難”的改革過程中，并不是每一個政府部門、每一個政府工作人員都能從全局出發(fā)，充分認(rèn)識到簡政放權(quán)改革的重要意義，主動投身改革之中。相反，一些權(quán)力部門自我削權(quán)動力不足，不愿放權(quán)，不愿改革，甚至抗拒改革的情況在所難免。政府及其工作人員具有反感社會分權(quán)的本能情緒，這是長期以來政府取代市場和社會包打天下的體制養(yǎng)成的權(quán)力任性，提及分權(quán)，政府工作人員深感地位失落的切膚之痛，本能地形成采取各種手段應(yīng)對改革，既在面上交差審改任務(wù)，又在里面固守最后的權(quán)力堡壘。在各地簡政放權(quán)改革的實踐中，較為普遍地表現(xiàn)出選擇式或應(yīng)付式放權(quán)的種種問題，諸如“放小不放大”“放虛不放實”“放輕不放重”“放責(zé)不放權(quán)”，這些本質(zhì)上都是出于自身地位和利益的考量，對簡政放權(quán)缺乏內(nèi)在動力的表現(xiàn)。特別在經(jīng)濟社會欠發(fā)達(dá)地區(qū)、老工業(yè)基地等，這一問題更加突出。遼寧日報記者曾撰文：其走訪的行政審批中心，相關(guān)部門下放的205項行政審批權(quán)中，有111項沒有實際發(fā)生；另一個行政審批中心，承接的10項下放項目中，有7項一直沒有群眾來辦理，多是專業(yè)性比較強的項目。這些“含金量”不高的下放或精簡事項，帶來的“溫差”影響了改革成效，拉大了政府成績單與社會獲得感的差距。

2. 權(quán)力銜接動力不足，導(dǎo)致一放了之的不負(fù)責(zé)任下放

簡政放權(quán)改革，政府自身利益不斷受到削弱，導(dǎo)致履職動力不足，對放權(quán)缺乏積極性，更對銜接工作缺乏應(yīng)有的動力與責(zé)任，出現(xiàn)較為突出的“一放了之”的現(xiàn)象。權(quán)力下放過程中，上下聯(lián)動與協(xié)調(diào)乏力，制度建設(shè)滯后，上級政府培訓(xùn)和指導(dǎo)不到位，下級政府（特別是基層政府）無力承接下放權(quán)力的現(xiàn)象較為突出，成為各地簡政放權(quán)改革反響較為集中的問題之一。與此同時，權(quán)力下放過程中，缺乏明確的規(guī)范性要求，也導(dǎo)致下級政府尤其是社會組織簡單復(fù)制權(quán)力，表現(xiàn)出同樣的權(quán)力傲慢與任性，手續(xù)繁雜與亂收費現(xiàn)象時有發(fā)生。不負(fù)責(zé)任的權(quán)力下放，帶來的不是預(yù)想的市場與社會活力，相反卻導(dǎo)致權(quán)力運行斷裂或簡單轉(zhuǎn)手，企業(yè)和公民辦事仍然困難重重，獲得感較低。

3. 履行監(jiān)督管理職責(zé)的動力不足，導(dǎo)致淡化或忽視監(jiān)管責(zé)任

做好經(jīng)濟和社會運行的監(jiān)督管理是政府的一項重要職責(zé)，然而監(jiān)管難度大、責(zé)任重，費力不討好，長期以來政府重審批、輕管理，監(jiān)督職能弱化、動力不足由來已久。在簡政放權(quán)過程中，一些政府部門按要求將市場可以自我約束與管理的審批權(quán)力下放給市場主體后，往往忽視事中事后監(jiān)管職能，甚至出現(xiàn)“放責(zé)不放權(quán)”簡單將監(jiān)管職能下放的現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)責(zé)錯位，上級有權(quán)無責(zé)、下級有責(zé)無權(quán)，形成市場監(jiān)管的“盲點”與“漏點”。

同時，政府監(jiān)管體制不順，多頭監(jiān)管、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，監(jiān)管方式欠科學(xué)，人情關(guān)系干擾普遍等因素，導(dǎo)致突出的監(jiān)管不力問題，監(jiān)管效率低下較為突出。加強政府監(jiān)管動力、完善監(jiān)管體制，也成為簡政放權(quán)改革中亟需解決的現(xiàn)實問題。

外部約束乏力加劇部門簡政放權(quán)的選擇彈性

內(nèi)在動力不足是形成簡政放權(quán)問題的核心基礎(chǔ)，而外部約束乏力則是導(dǎo)致簡政放權(quán)問題的關(guān)鍵。政府相關(guān)權(quán)力部門“自我革命”的勇氣和內(nèi)在動力天然不足，簡政放權(quán)單純依靠內(nèi)在動力難以實現(xiàn)改革目標(biāo)，需要借助適度的外部約束力與推動力，最大限度壓縮其選擇彈性，提高簡政放權(quán)的品質(zhì)與效率。然而，從當(dāng)前簡政放權(quán)的事項選擇看，主要依靠相關(guān)職能部門自我削權(quán)、自我革命，改革的外部約束乏力，既缺乏明確客觀的硬性標(biāo)準(zhǔn)，又缺少權(quán)威機構(gòu)的強力推動，更缺乏現(xiàn)實有效的社會監(jiān)督，外在約束力和推動力嚴(yán)重不足，是職能部門在推行簡政放權(quán)改革中有較大選擇空間和彈性的客觀因素，更是關(guān)鍵所在。

1. 簡政放權(quán)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)和具體要求

簡政放權(quán)的前提和基礎(chǔ)，事實上是要求明確政府與市場、政府與社會的權(quán)力邊界，哪些權(quán)力歸市場，哪些權(quán)力歸社會，哪些需要政府行使審批權(quán)限，明確具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求，是簡政放權(quán)的硬性約束。我國市場經(jīng)濟起步晚，社會發(fā)育遲緩，市場和社會主體都需要靠政府扶持，加之長期以來受計劃體制和全能政府思想影響，政府與市場、社會權(quán)力邊界不清，認(rèn)識不到位，具體哪些權(quán)力需要精簡，精簡到什么程度都缺乏理性認(rèn)識和明確標(biāo)準(zhǔn)。雖然從國家的角度屢次提出簡政放權(quán)的任務(wù)與目標(biāo)要求，但多是精簡額度與時間節(jié)點的明確規(guī)定，而對具體精簡項目的規(guī)定較少。從項目精簡的要求看，目前非行政許可類和沒有法律依據(jù)的審批事項較為明確清晰，其他不適應(yīng)市場和社會發(fā)展需要的審批事項則相對模糊，不易界定與操作，這給地方政府及其相關(guān)部門受利益、認(rèn)識等因素影響，采取選擇式、應(yīng)付式放權(quán)提供了便利和可能。

2.缺乏權(quán)威機構(gòu)的推動與主導(dǎo)

簡政放權(quán)直接觸動政府部門及其工作人員的固有利益，單純依靠政府“自我革命”，顯然難以有效完成改革任務(wù)，特別在缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)的情況下，更需要形成主導(dǎo)與推動改革的權(quán)威部門，一方面在摸清本級政府權(quán)力家底的基礎(chǔ)上，吸納各方力量，研究探討本地需要取消和下放的權(quán)力事項，提出地方簡政放權(quán)的明確要求；另一方面形成權(quán)威力量，強力推動簡政放權(quán)改革。當(dāng)前，雖然各地大都成立簡政放權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，但很多領(lǐng)導(dǎo)小組并沒有真正發(fā)揮推動改革的實際效果，具體指導(dǎo)和實際推動相關(guān)職能部門改革，確保簡政放權(quán)落到實處。在各地實踐中改什么和怎么改，被改革部門依然擁有更多選擇和取舍空間，這是導(dǎo)致當(dāng)前簡政放權(quán)彈性大問題的又一客觀原因。

3.缺乏有效的社會監(jiān)督與問責(zé)

當(dāng)前，對于政府職能部門下放哪些權(quán)力、下放的效果怎樣，缺乏嚴(yán)格的法定程序規(guī)范，對于地方層面的權(quán)力清單、行政審批改革實踐缺乏法定化監(jiān)督機制以及有效的社會監(jiān)督渠道，無論是上級機關(guān)、監(jiān)察部門、企事業(yè)單位，還是社會公眾與媒體，都難以形成有效監(jiān)督，這是簡政放權(quán)外在動力不足的又一種表現(xiàn)。同時，問責(zé)機制不健全，對監(jiān)管不力等情況缺乏科學(xué)有效的問責(zé)，加劇相關(guān)職能部門忽視監(jiān)管和選擇式履職現(xiàn)象。

優(yōu)化簡政放權(quán)動力機制的幾點建議

在全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩者不可偏廢。而簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)恰是科學(xué)發(fā)揮政府作用的核心要求。克服“自我革命”式動力不足的弊病，需要內(nèi)外結(jié)合，從不同角度積極優(yōu)化和增強地方政府及其職能部門簡政放權(quán)的動力機制，提高簡政放權(quán)的含金量，促進(jìn)簡政放權(quán)不斷向縱深推進(jìn)。

1.多管齊下提升相關(guān)權(quán)力部門簡政放權(quán)的內(nèi)在動力

內(nèi)因是基礎(chǔ)，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，必須不斷提升相關(guān)權(quán)力部門對簡政放權(quán)改革的認(rèn)識，切實轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立正確的權(quán)力觀、大局觀和服務(wù)理念，主動聽取社會呼聲，清理取消和下放手中不適合經(jīng)濟社會發(fā)展的權(quán)力事項，自覺為經(jīng)濟社會健康發(fā)展服務(wù)。同時，適度提高公務(wù)員工資待遇，促使工資收入與公務(wù)員職業(yè)地位以及勞動付出相符，保證其起碼的職業(yè)尊嚴(yán)，杜絕靠權(quán)力尋租獲利現(xiàn)象，形成收入多少不與擁有職權(quán)多少掛鉤的環(huán)境氛圍，以此提高公務(wù)員對簡政放權(quán)改革的支持力度。

2.探索權(quán)力有效期制度，倒逼簡政放權(quán)內(nèi)生動力

通過制度設(shè)計消除權(quán)力無限存續(xù)和延伸的弊病，也是提高權(quán)力機關(guān)簡政放權(quán)內(nèi)在動力的有效途徑。有學(xué)者提出借鑒國際社會普遍推行的“日落法則”，建立行政審批的有效期制度，即設(shè)定政府審批權(quán)的有效期限，倒逼相關(guān)職能部門定期考慮是否有延續(xù)權(quán)力的理由，如不申請延續(xù)或無理由延續(xù)，權(quán)力將自動失效，以此最大限度限制政府權(quán)力泛濫，平衡政府與市場關(guān)系。嘗試推行權(quán)力有效期制度，為具體的行政審批權(quán)設(shè)定切合實際的有效期限或評估周期（根據(jù)評估的情況決定其去向），從而在政府內(nèi)部使行政審批的調(diào)整產(chǎn)生一種常態(tài)的自動機制和倒逼機制，對我國當(dāng)前簡政放權(quán)改革具有更加突出的現(xiàn)實意義。

3.加強地方簡政放權(quán)的頂層設(shè)計，增強改革的權(quán)威主導(dǎo)力量

為克服部門缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)而根據(jù)自身利益選擇性放權(quán)的弊病，一方面要不斷加大國家指導(dǎo)力度，由國務(wù)院明確提出地方簡政放權(quán)的重點領(lǐng)域和具體事項，壓縮地方政府簡政放權(quán)的自由裁量空間，提高簡政放權(quán)含金量。同時，完善并充分發(fā)揮地方簡政放權(quán)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組等機構(gòu)的權(quán)威主導(dǎo)作用，吸納各方力量，深入研究探討本地簡政放權(quán)的明確標(biāo)準(zhǔn)和具體事項，推動本地簡政放權(quán)改革向縱深推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)小組匯集本地區(qū)人大、政協(xié)以及相關(guān)職能領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，積極聽取社會各界意見建議，通過各方“會診”，認(rèn)真研究本地需要取消和下放的行政權(quán)力，形成本地簡政放權(quán)的明確規(guī)定，結(jié)合權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等制度建設(shè)要求，將保留的權(quán)力事項以清單形式公布于眾，以便社會各界監(jiān)督；另一方面，通過簡政放權(quán)的權(quán)威機構(gòu)，積極督促和指導(dǎo)各職能部門認(rèn)真履行簡政放權(quán)要求，克服職能部門自身動力不足的弱點，加強簡政放權(quán)的外部約束力和推動力，提高簡政放權(quán)的實際效果。

4.加強簡政放權(quán)的社會監(jiān)督與問責(zé)機制

根據(jù)公布的權(quán)力清單和簡政放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)要求，形成上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、企事業(yè)主體單位、公眾媒體等各方有效監(jiān)督，督促政府部門認(rèn)真履行職能，大力簡政放權(quán)，提高簡政放權(quán)的實際效果。特別是形成企業(yè)和公民對行政權(quán)力精簡的實際評價和反饋機制，據(jù)此做出動態(tài)調(diào)整；同時，引入第三方社會評估機制，有效監(jiān)督相關(guān)職能部門有效放權(quán)，提高簡政放權(quán)含金量。

建立和完善政府監(jiān)管的問責(zé)機制，加強對政府履行監(jiān)管職責(zé)情況的問責(zé)力度，督促各級政府全面履行政府職能，充分重視市場和社會運行的監(jiān)督管理職責(zé)。對忽視監(jiān)管和由此帶來監(jiān)管漏洞，特別是造成責(zé)任事故的情況，嚴(yán)肅問責(zé)，嚴(yán)格追究，切實增強政府履行好監(jiān)管職責(zé)的動力機制。同時，加快監(jiān)管體制與監(jiān)管方式改革，探索符合地方實際的綜合監(jiān)管和執(zhí)法平臺，加大監(jiān)管力度，避免交叉執(zhí)法重復(fù)執(zhí)法等問題。推廣隨機抽查監(jiān)管、“智能”監(jiān)管等，提高監(jiān)管實效，切實履行好政府監(jiān)管職責(zé)。（參考文獻(xiàn)略）

作者單位：遼寧撫順市委黨校公共管理教研室