讓協(xié)商民主在法治化軌道上穩(wěn)步前進

文／劉新圣

讓協(xié)商民主在法治化軌道上穩(wěn)步前進

文／劉新圣

“協(xié)商民主”的概念和理論雖然來源于國外，但是中國的改革實踐賦予了這個概念新的內(nèi)涵，拓展了協(xié)商民主理論的廣度。近年來，協(xié)商民主在中國的實踐充分說明了它同中國現(xiàn)實國情和中國政治傳統(tǒng)具有良好的契合性。中國特色協(xié)商民主的理論問題需要探索，生動的基層協(xié)商的實踐經(jīng)驗需要總結(jié)。我們應(yīng)該讓協(xié)商民主為深化改革事業(yè)發(fā)揮更大的積極作用。協(xié)商民主繼續(xù)健康發(fā)展的最有效、最可靠的途徑是提升協(xié)商民主的法治化水平。

一、協(xié)商民主法治化既符合民主發(fā)展的規(guī)律也符合中國全面深化改革的總體戰(zhàn)略

協(xié)商民主同法治有密不可分的關(guān)系。民主如江河，法治如堤壩，離開法治，民主的河水可能淹沒農(nóng)田，傷及無辜。民主從來不是萬能的，也不是放之四海而皆準的。一方面，如果按照熊彼特關(guān)于民主的經(jīng)典定義——民主不過是產(chǎn)生領(lǐng)袖的方法，那么民眾只不過是定期表達意見的工具，選舉結(jié)束后就失去權(quán)利，變得無關(guān)緊要。日益強大的國家機器同分散疏離的個人之間形成強烈的反差，最終的結(jié)果很可能是專制的出現(xiàn)。這樣一來，民主的內(nèi)涵被掏空，其通過政治參與來培養(yǎng)公民美德的功能就得不到發(fā)揮。另一方面，如果民主過熱，任何決策都采用民主的方式，難免出現(xiàn)“蘇格拉底之死”的悲劇。投票是比較直接方便的決策方式，但是并不能保證決策的科學(xué)，不能排除投票者頭腦發(fā)熱被一時的激情左右的可能，也不能排除投票者被某些人煽動蠱惑的可能。因此，民主需要法治的輔弼，法治能夠保障人民充分享受民主的權(quán)利，同時也不至于被狂熱的虛假的民主所傷。

協(xié)商民主的出現(xiàn)主要是針對上述第一種弊端，協(xié)商民主的倡導(dǎo)者們最擔(dān)心民主成為一句空話，人民通過參與公共活動維護權(quán)利培養(yǎng)美德的熱情不再。同時，他們也不滿足于簡單地少數(shù)服從多數(shù)的投票方式，而是希望通過種種程序設(shè)計保證參與者充分討論，實現(xiàn)最大程度的理性化。西方民主制度的發(fā)展歷史主要是自由主義民主取得優(yōu)勢地位并且制度化的歷史。這種民主形式將人民的參與權(quán)僅僅限制在選舉領(lǐng)導(dǎo)人，對政治參與層層設(shè)防，導(dǎo)致了普遍的政治冷漠。協(xié)商民主的提出就是為了修正以選舉為核心特征的自由民主的弊端，它提倡理性的討論和協(xié)商，重視利益相關(guān)方的參與和意見表達。為了保證協(xié)商效果的有效可行，體現(xiàn)科學(xué)和理性，協(xié)商民主通過細致的程序設(shè)計，最大限度地保障參與者充分表達意見，并且通過多層次的討論，確保最切合實際的意見脫穎而出。如此一來既保證了人民切實行使參與權(quán)，又使人民通過參與凝聚了共識，培養(yǎng)了理性和公共精神。我們要注意的是，協(xié)商的基礎(chǔ)一定是理性，而法律和規(guī)則代表了最基本的理性，是協(xié)商的底限。另外，由于協(xié)商民主尚未形成穩(wěn)定的運行模式，針對某個特定問題的協(xié)商結(jié)果可能違背相關(guān)法律，或者危害到其他群體和地區(qū)的利益。因此，協(xié)商民主的發(fā)展更加需要法治的引導(dǎo)和規(guī)范。

中國的政治制度設(shè)計和政治文化傳統(tǒng)，尤其是當(dāng)前深化改革的實踐賦予了協(xié)商民主強大的生命力。如何讓協(xié)商民主更好地為中國的深化改革事業(yè)服務(wù)，是所有協(xié)商民主的研究者關(guān)心和思考的問題。提升協(xié)商民主的法治化水平，創(chuàng)造更高質(zhì)量的協(xié)商民主制度是目前最合時宜的發(fā)展路徑。這符合十八大以來黨中央的戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略部署。十八大以來，“改革”成為時代的主題詞，十八屆三中全會描繪了全面深化改革的藍圖，十八屆四中全會明確了依法治國是深化改革的關(guān)鍵和突破口。要讓人民體會協(xié)商民主的好處，進而形成利用協(xié)商民主解決問題的制度設(shè)計，最可行的辦法就是不斷探索協(xié)商民主法治化的道路，讓協(xié)商民主在法治化的道路上穩(wěn)步前進。

二、協(xié)商民主法治化必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、立足國情、穩(wěn)步推進

協(xié)商民主的法治化的總體思路應(yīng)該是立足中國國情，鼓勵創(chuàng)新，允許試錯，穩(wěn)步推進。來自于國外的協(xié)商民主的理念是先進的、是現(xiàn)代的，它批判了西方通行一百多年來的政治制度。它的理念和精神可以被我們吸收，但是實現(xiàn)形式和制度設(shè)計必須符合中國的國情。有些學(xué)者提出目前關(guān)于協(xié)商民主的法律法規(guī)非常缺乏，法制不全，談何法治？這種批評是中肯的，但是，短時期內(nèi)尚不具備出臺全國性的關(guān)于協(xié)商民主的法律的條件，操之過急反而有可能窒息協(xié)商民主的活力。協(xié)商民主的落地生根需要一個過程，它需要同中國的政治制度、政治傳統(tǒng)、時代熱點進行不斷調(diào)試。而且，協(xié)商民主的制度有一個非常突出的特點，那就是多樣、多元、多層次。十幾年來的實踐表明：協(xié)商民主有實效的地方往往是基層政府，一些做法逐漸為當(dāng)?shù)厝嗣裾J可和接受。它們在協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商方法、協(xié)商程序等方面各有不同?！伴偕茨蟿t為橘，生于淮北則為枳”，我們應(yīng)該鼓勵探索但并不強制要求推廣某種經(jīng)驗或模式。

推動協(xié)商民主法治化必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是協(xié)商民主法治化最重要的一條原則。只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)商民主才能真正走上健康發(fā)展的道路。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國最鮮明的特色，協(xié)商民主是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民總結(jié)和探索出的保證民主權(quán)利和促進社會和諧的有效途徑。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是協(xié)商民主在中國這片土地上生根發(fā)芽的最重要基礎(chǔ)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不是一句空話和套話，而是我們要認識到中國的協(xié)商民主同西方的協(xié)商民主在政治邏輯上的深刻差異。西方的協(xié)商民主是立足于西方式的選舉民主和多黨競爭的基礎(chǔ)上的，而我們的協(xié)商民主則是在最廣大的人民群眾在根本利益一致的基礎(chǔ)上為實現(xiàn)民族偉大復(fù)興的事業(yè)共同奮斗的前提下進行的制度創(chuàng)新。認識不到這一點，就可能陷入西方民主的誤區(qū)，犯照搬西方制度的錯誤。

在中國，共產(chǎn)黨是協(xié)商民主創(chuàng)新最大的支持力量?！吨袊恼h制度》白皮書提出：“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點……選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，拓展了社會主義民主的深度和廣度?！痹诎l(fā)展協(xié)商民主方面，共產(chǎn)黨發(fā)揮表率和引領(lǐng)作用。這種作用應(yīng)該突出體現(xiàn)在制度創(chuàng)設(shè)和政黨協(xié)商領(lǐng)域。

中國共產(chǎn)黨推動了協(xié)商民主發(fā)展的頂層設(shè)計。十八大以來，黨中央多次強調(diào)發(fā)展中國特色的協(xié)商民主的重要性，豐富協(xié)商民主的內(nèi)涵，創(chuàng)新協(xié)商民主的制度形式，基本上形成了深化改革時期協(xié)商民主理論和實踐的總體框架。黨的十八大拓展了協(xié)商民主的范圍，提升了協(xié)商民主的理論境界。報告要求“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。這表明協(xié)商民主不但可以在基層實踐中發(fā)揮作用，而且要貫穿于中國政治制度的各個層面。就權(quán)力運行過程而言，人大、政協(xié)、政府、人民團體在涉及到公共利益的決策和執(zhí)行過程中都可以采用協(xié)商民主的方式。十八大報告特別強調(diào)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的黨際協(xié)商和人民政協(xié)作為協(xié)商民主主渠道的作用，而且鼓勵豐富協(xié)商民主的形式，要求“深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，積極開展基層民主協(xié)商”。黨的十八屆三中全會進一步明確了協(xié)商民主作為社會主義民主政治重要組成部分的地位。全會決議提出“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”。要求“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”。十八屆三中全會決議明確提出將“基層組織和社會組織”作為協(xié)商民主的主體，而且將協(xié)商民主作為黨的建設(shè)的重要組成部分。決議還要求繼續(xù)發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，“增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效”。黨的十八屆四中全會明確了協(xié)商民主在依法治國方略中的作用和地位，決議強調(diào)“健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識”。

尤其值得我們認真學(xué)習(xí)的是習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話。這篇文獻為協(xié)商民主在未來的發(fā)展指明了方向，既體現(xiàn)了高度的理論性，又具有很好的現(xiàn)實針對性。習(xí)近平首先闡述了民主實現(xiàn)形式的多樣性，回答了如何保證人民真正實現(xiàn)民主權(quán)利的問題，有力地回擊了西方選舉至上的民主觀。他說：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。”他提出：“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”接下來習(xí)近平對協(xié)商民主在中國發(fā)展的條件和背景進行了深入的分析，他將中國共產(chǎn)黨的宗旨、中國革命的特點、中國傳統(tǒng)政治經(jīng)驗和智慧以及當(dāng)前面臨的緊迫任務(wù)結(jié)合起來加以說明。他援引毛澤東主席的“商量政府”的論斷，提出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”?！拔覀円獔猿钟惺露嗌塘?，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好?！绷?xí)近平總書記指出中國“天下為公、兼容并蓄、求同存異”的傳統(tǒng)政治文化為實行協(xié)商民主提供了豐厚的土壤，“協(xié)商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程?！弊詈?，習(xí)近平總書記提出在新形勢下推動協(xié)商民主的大發(fā)展必須堅持“真”協(xié)商，不能僅僅是“做樣子”。他要求必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。由此可見，十八大以來中國共產(chǎn)黨發(fā)展協(xié)商民主的總體思路已經(jīng)非常清晰，協(xié)商民主的頂層設(shè)計已經(jīng)基本形成。

政黨協(xié)商在整個協(xié)商民主制度建設(shè)中發(fā)揮示范和引領(lǐng)的作用。抓住政黨協(xié)商制度這個關(guān)鍵，就為各個層次的協(xié)商民主創(chuàng)新開辟了道路。多黨合作和政治協(xié)商制度是中國的基本政治制度之一，而且我國的政黨協(xié)商具有穩(wěn)定的制度載體——政協(xié)。政黨協(xié)商是中國政治實踐對協(xié)商民主理論的重大貢獻。讓政黨協(xié)商真正運轉(zhuǎn)起來要在提高協(xié)商質(zhì)量上下功夫，不搞形式主義的假協(xié)商。如果還是把協(xié)商當(dāng)作“參考”，“想起來就協(xié)商，想不起來就不協(xié)商”，那就歪曲和傷害了協(xié)商民主。當(dāng)前重大決策之前進行充分協(xié)商尤為迫切。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，反腐斗爭的治本之策就在于扎緊制度的籠子?！耙谎蕴谩?、“政績工程”、“三拍決策”都是權(quán)力不受制約，聽不到反對意見的結(jié)果。當(dāng)前之所以出現(xiàn)“制度空轉(zhuǎn)，個人說了算”的現(xiàn)象，是因為我們沒有樹立起制度的權(quán)威。政黨之間關(guān)于重大決策的協(xié)商要允許充分表達意見，尤其是不同意見。而且要實現(xiàn)政黨協(xié)商制度的長效化、穩(wěn)定化。就運行機構(gòu)和工作方式而言，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)政權(quán)的歷史中，創(chuàng)立了許多適合管用的好制度好辦法。比如十八大以來黨中央重新激發(fā)了“雙周座談會”這一制度的活力，這是一種集建議、協(xié)商、審議、監(jiān)督等功能為一體的好形式，具有良好的操作性和實效性。

我們黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)者在執(zhí)掌政權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)社會中要提高運用協(xié)商民主解決問題的能力。周恩來總理曾經(jīng)說：“最好的領(lǐng)導(dǎo)是讓人感覺不到是在領(lǐng)導(dǎo)?！币蚤_誠布公的態(tài)度進行協(xié)商，以大公無私的情懷促進協(xié)商，以細致周密的制度設(shè)計保障協(xié)商就能夠達到這種境界。

三、協(xié)商民主的法治化需要“返本開新”實現(xiàn)社會的善治

我們要善于挖掘中國傳統(tǒng)價值體系中的有益因素?！皡f(xié)商民主”這樣一個舶來品，之所以能夠成為中國特色政治發(fā)展的一個亮點，其中一個重要原因就是它同中國政治傳統(tǒng)有許多契合之處。比如，中國傳統(tǒng)政治價值強調(diào)兼容并蓄、和諧、尊重權(quán)威，尤其是尊重道德權(quán)威，等等。在漫長的歷史中，在中國的基層地區(qū)發(fā)揮最大的治理作用的是長期以來形成的鄉(xiāng)規(guī)民約和社會風(fēng)俗。我們的文明就是在這種環(huán)境中孕育、發(fā)展并且延續(xù)至今的。不管是學(xué)者還是普通民眾，大部分人都有這樣的共識：中國的傳統(tǒng)政治價值留給我們的并不僅僅是某些人所謂的“專制”、“黑暗”，其中很多治理社會的智慧和經(jīng)驗都值得我們借鑒。進一步說，協(xié)商民主在中國的繁榮取決于它同中國傳統(tǒng)價值的契合程度，取決于我們?nèi)绾伟l(fā)掘協(xié)商民主同中國歷史和中國社會的聯(lián)系，并且通過制度的形式穩(wěn)定下來。

面對社會治理主體日益多元化的趨勢，借助協(xié)商民主實現(xiàn)有效治理。現(xiàn)代社會的一個重要特征是政府權(quán)力逐漸向社會讓渡，中國正在經(jīng)歷這樣的過程。近年來社會組織非?；钴S，在應(yīng)對自然災(zāi)害、弱勢群體救助、慈善事業(yè)、科技開發(fā)研究等領(lǐng)域都有他們的身影。我國政府也鼓勵社會力量承擔(dān)更多的職能和責(zé)任，同時高度關(guān)注社會組織的相關(guān)立法活動。比如，全國人大最近出臺了《慈善法》。這些社會組織既是現(xiàn)代的同時也是傳統(tǒng)的，它們是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，但是實際上權(quán)威、地緣，甚至血緣關(guān)系在其中發(fā)揮著重要作用。它們是協(xié)商民主的重要參與主體，在吸納社會需求、整合社會利益方面的作用日益明顯。更好地引導(dǎo)這些組織為社會和諧發(fā)揮作用是協(xié)商民主的重要課題。

為了推動協(xié)商民主在法治化的軌道上走得更穩(wěn)更遠，還需要借助“軟法之治”。按照羅豪才教授的定義，軟法“是指由多元主體經(jīng)過或非經(jīng)過正式的國家立法程序而制定或形成并制定主體自身所隱含的約束力予以保障實施的一般性行為規(guī)范”。相較于硬法，軟法具有多樣化、富于彈性等特點，適合于推動協(xié)商民主的制度創(chuàng)新。

（本文作者系河北工業(yè)大學(xué)公共管理系副主任）