建設項目環(huán)境影響評價審批權的劃分：經(jīng)驗與解釋

肖明新

一、引言

2015年上任的環(huán)境保護部部長似乎把關注點放在了環(huán)境影響評價上?！?〕參見于華鵬《陳吉寧第一把火燒向“環(huán)評灰幕”》，載《經(jīng)濟觀察報》2015年3月23日，第5版。除了環(huán)評機構改革之外〔2〕參見杭春燕《中介摘“紅頂”，環(huán)評改革始出招》，載《新華日報》2015年4月8日，第5版。，建設項目環(huán)境影響評價審批權限的又一次調整也是本次改革的一個方面〔1〕參見《環(huán)境保護部審批環(huán)境影響評價文件的建設項目目錄（2015年本）》，登載于“環(huán)境保護部網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201503/t20150317＿297342.htm，訪問時間：2015年4月20日。在2003年9月《環(huán)境影響評價法》正式實施之后，環(huán)境保護部先后在2004年、2009年、2013年調整了建設項目環(huán)境影響評價文件審批權限。。這種變化是我國中央與地方職權劃分頻繁變化的一個縮影。

當前，我國的環(huán)境問題十分嚴峻〔2〕根據(jù)相關環(huán)境狀況統(tǒng)計信息，我國的環(huán)境問題依然十分嚴峻。當前，全國環(huán)境質量總體一般：地表水總體為輕度污染，部分城市河段污染較重，城市環(huán)境空氣質量不容樂觀。參見《2013中國環(huán)境狀況公報》，登載于“環(huán)境保護部網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201406/W020140605385940287254.pdf，訪問時間：2014年6月10日?！?013年中國海洋環(huán)境狀況公報》，登載于“國家海洋局網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201403/t20140324＿31065.html，訪問時間：2014年6月10日?！度珖寥牢廴緺顩r調查公報》，登載于“環(huán)境保護部網(wǎng)”，http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/W020140417558995804588.pdf，訪 問 時 間：2014年6月10日。，李克強總理更是史無前例地喊出了“向污染宣戰(zhàn)”的口號?！?〕李克強：《政府工作報告——2014年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//news.xinhuanet.com/2014-03/14/c＿119779247.htm，訪問時間：2014年6月10日。在很大程度上，正是地方政府的相關行為破壞了環(huán)境，也是地方政府的相關行為妨礙了環(huán)境保護。〔4〕參見［英］詹姆斯·凱恩奇：《中國的環(huán)境危機》，顧目譯，《國外社會科學文摘》2004年第10期，第13頁?！罢袨椴划敚òㄕ挠嘘P政策、立法、執(zhí)法、計劃、決策、管理等）是造成中國環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源浪費的主要原因?！辈淌厍铮骸墩撔薷摹喘h(huán)境保護法〉的幾個問題》，《政法論叢》2013年第4期，第11頁。亦可參見劉效仁《不能讓地方利益阻滯環(huán)評立法》，載《中國環(huán)境報》2007年11月13日，第3版；支振鋒《環(huán)保利益為何難敵地方利益》，載《法制日報》2009年6月19日，第3版；吳湘韓《何時不要看當?shù)仡I導眼色？》，載《中國青年報》2006年9月15日，第3版。無論是認為環(huán)境保護部門應該實行垂直管理〔5〕參見李愛年、陳穎《我國環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀及完善對策》，《環(huán)境保護》2013年第23期，第34頁。，還是認為著重點應在合理劃分中央與地方的環(huán)境保護職權〔6〕參見杜萬平《對我國環(huán)境部門實行垂直管理的思考》，《中國行政管理》2006年第3期，第101頁；陳澤偉《冷觀政府垂直管理》，《瞭望新聞周刊》2006年第46期，第32頁。，這都說明環(huán)境問題的解決同中央與地方關系的關聯(lián)性。而環(huán)境保護法中有諸多關于中央與地方職權劃分的規(guī)定。這些規(guī)定既有穩(wěn)定性的一面，也有變化性的一面。從中央與地方職權劃分的角度來分析一項具體的制度也有助于理解我國的央地職權劃分。

基于以上認識，本文將以環(huán)境影響評價審批為例來詳細分析中央與地方職權劃分問題。本文將首先檢索環(huán)境保護法中建設項目環(huán)境影響審批制度的規(guī)定，并考察這些規(guī)定是否發(fā)生變化；其次，本文將分析建設項目環(huán)境影響評價審批的中央與地方職權劃分的方式以及內容，根據(jù)相關的法律規(guī)定以及一定的價值標準對此予以評判；最后，本文將總結建設項目環(huán)境影響評價審批中的關于中央與地方職權劃分的模式，并探討建設項目環(huán)境影響審批權劃分的憲法依據(jù)。

二、概念與視角

（一）建設項目環(huán)境影響評價審批

建設項目環(huán)境影響評價審批是指行政部門依照權限對建設項目環(huán)境影響評價文件予以審查批準的制度。建設項目環(huán)境影響評價審批是通過運用行政權力介入環(huán)境影響評價從而實現(xiàn)環(huán)境保護的重要一環(huán)。從行政行為的屬性來講，建設項目環(huán)境影響評價審批屬于行政許可的一種。按照《環(huán)境影響評價法》第25條的規(guī)定：“建設項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。”可見，建設項目環(huán)境影響評價審批具有嚴肅的法律效力。

由于建設項目的廣泛分布及其對環(huán)境的影響范圍大小不一，因而對建設項目環(huán)境影響評價采取分級審批是十分必要的。合理劃分審批權限既有利于提高行政監(jiān)管的效果，同時又可控制地方保護主義，在一定程度上解決環(huán)境影響的外部性的問題。我國的建設項目環(huán)境影響評價審批權就是在中央與地方政府間進行劃分。

（二）中央與地方

1982年制定的《憲法》重新對中央與地方關系予以了規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！痹撘?guī)定在之后的修憲過程中也沒有發(fā)生變化。在現(xiàn)行《憲法》中〔1〕因我國的憲法文本采取修正后重新公布的形式，故本文所指的憲法，若沒有特殊說明，是指2004年重新公布的憲法。，中央人民政府即國務院。而根據(jù)憲法的規(guī)定：“全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；直轄市和較大的市分為區(qū)、縣；自治州分為縣、自治縣、市?！?/p>

如此一來，在論及中央與各級地方的關系時，內容將會過于龐大。為了論述的簡便，本文所指的地方僅指包括指省、自治區(qū)、直轄市在內的省級地方?！?〕同樣的論證方法可參見薛立強《授權體制— —當代中國中央地方關系的一種闡釋》，《云南社會科學》2007年第5期，第18頁；謝慶奎《中國政府的府際關系研究》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2000年第1期，第28頁；劉志欣《中央與地方行政權力配置研究——以建設項目環(huán)境影響評價審批權為例》，上海：華東政法大學博士學位論文，2008年，第8頁。這種取舍既有法律上的依據(jù)，也有一定的社會基礎?！稇椃ā吩谝?guī)定各中央國家機構的職權時，在涉及地方國家機構時多指省級地方。如全國人民代表大會常務委員會可以撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；國務院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分；上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作；上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作；等等。在現(xiàn)實中，“省級以下各級政府與中央政府也有關系，如都必須執(zhí)行中央政府的計劃、政策、決定和命令，但一般都是通過省級政府而發(fā)生關系的；市、縣政府與中央政府及其部門發(fā)生的聯(lián)系，一般都是經(jīng)過省級政府同意或批準的，或事后報告?！薄?〕謝慶奎：《中國政府的府際關系研究》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2000年第1期，第28頁。另外“中國的省界觀念很強”〔3〕［英］羅素：《中國問題》，秦悅譯，上海：學林出版社，1996年，第193頁。，這也是著重關注中央與省級地方關系的文化因素。

本文選取了建設項目環(huán)境影響評價審批這一行政權作為關注點。該選擇主要基于以下幾點原因作出。首先，基于歷史發(fā)展來看，無論是1950年統(tǒng)一國家財政、1952年撤銷大區(qū)政府機構，還是1993年分稅制改革等重大中央與地方關系的變動主要針對的是行政機關及行政權的變動。〔4〕對于新中國中央與地方關系變動的過程，參見辛向陽《百年博弈：中國中央與地方關系100年》，濟南：山東人民出版社，2000年，第149—368頁。可以說，行政權是國家權力中最活躍、最直觀的權力，在一定程度上是最重要的權力。其次，從現(xiàn)實情況來看，全國人民代表大會批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》也提出要合理劃分中央與地方及地方各級政府間在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面的權責。最后，從內容來看，為了實現(xiàn)其所宣示的目的，《環(huán)境影響評價法》確認了國務院以及省級地方人民政府大量的環(huán)境保護監(jiān)管職權。需要說明的是，由于中央人民政府以及地方人民政府依法領導其所屬部門的工作，故本文央地關系中的中央與地方包括相應的中央與地方政府行政主管部門。

三、建設項目環(huán)境影響評價審批制度的初步確立

我國的環(huán)境保護事業(yè)是作為國際政治斗爭手段開始的，在1972年人類環(huán)境會議之后，我國才出現(xiàn)環(huán)境保護的概念?！?〕參見北子：《中國“環(huán)保之父”曲格平》，《環(huán)境教育》2004年第3期，第8—11頁。但在此之前我國已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)境問題?！?〕“我國在20世紀初開始出現(xiàn)環(huán)境問題，經(jīng)歷了中華人民共和國建立初期的工業(yè)化階段，環(huán)境問題開始嚴重起來，我國的環(huán)境立法也從此時開始?！蓖魟?、田秦：《綠色正義——環(huán)境的法律保護》，廣州：廣州出版社，2000年，第13頁。轉引自陳維春：《〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉之歷史功績與歷史局限性淺析》，發(fā)表于“中國環(huán)境資源法學會研討會（年會）論文集”，青島，2003年7月24—29日，第635頁。人類環(huán)境會議之后，環(huán)境問題在我國逐漸得到重視。

1978年10月，在中央轉批的《環(huán)境保護工作匯報要點》中，環(huán)境影響評價意向被首次提出?！?〕“選擇廠址要注意環(huán)境保護，合理布局。工程項目的設計文件要包含環(huán)境保護篇章，闡明企業(yè)建設前的環(huán)境狀況，設計所采取的主要環(huán)境保護措施，建成后環(huán)境質量狀況的預計以及企業(yè)環(huán)境保護管理機構的設置等內容?！薄吨袊h(huán)境保護行政二十年》編委會編：《中國環(huán)境保護行政二十年》，北京：中國環(huán)境科學出版社，1994年，第103頁。同年，北京師范大學等高校在國家環(huán)境保護局辦公室的支持下，率先在江西永平銅礦進行了環(huán)境影響評價工作?！?〕《中國環(huán)境保護行政二十年》編委會編：《中國環(huán)境保護行政二十年》，北京：中國環(huán)境科學出版社，1994年，第103頁。環(huán)境影響評價在我國第一次作為方針政策的形式出現(xiàn)則是在1979年4月國務院環(huán)保領導小組《關于全國環(huán)境保護工作會議情況的報告》中?！?〕“要從資源開發(fā)利用、廠址選擇、工藝線路和產(chǎn)品品種的選擇、環(huán)境質量影響評價等基本建設前期工作抓起，防止產(chǎn)生新的污染源?！薄吨袊h(huán)境保護行政二十年》編委會編：《中國環(huán)境保護行政二十年》，北京：中國環(huán)境科學出版社，1994年，第103頁。

1978年11月，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上的講話中指出，應集中力量制定包括《環(huán)境保護法》在內的一系列法律?！?〕參見：《鄧小平文選（一九七五—一九八二）》，北京：人民出版社，1983年，第136頁。這為《環(huán)境保護法》的出臺提供了契機。全國人大常委會于1979年原則通過了《環(huán)境保護法》并以試行的形式頒布實施。1979年《環(huán)境保護法（試行）》共有兩個條款對環(huán)境影響評價作出規(guī)定。

第七條 一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設計、建設和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對環(huán)境的污染和破壞。在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護部門和其他有關部門審查批準后才能進行設計；其中防止污染和其他公害的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)；各項有害物質的排放必須遵守國家規(guī)定的標準。

已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應當按照誰污染誰治理的原則，制定規(guī)劃，積極治理，或者報請主管部門批準轉產(chǎn)、搬遷。

第八條 在老城市改造和新城市建設中，應當根據(jù)氣象、地理、水文、生態(tài)等條件，對工業(yè)區(qū)、居民區(qū)、公用設施、綠化地帶等作出環(huán)境影響評價，全面規(guī)劃，合理布局，防治污染和其他公害，有計劃地建設成為現(xiàn)代化的清潔城市。

這是環(huán)境影響評價及其審批首次在法律中得以規(guī)定。對于審批權限的劃分，1979年《環(huán)境保護法（試行）》并沒有作出明確的規(guī)定。1981年發(fā)布的《基本建設項目環(huán)境保護管理辦法》規(guī)定：“國家和地方環(huán)境保護部門按照基本建設項目計劃任務書的審批權限相應地負責審批環(huán)境影響報告書，并對基本建設項目的環(huán)境保護進行監(jiān)督檢查?！薄傲濉逼陂g（1981—1985年），環(huán)境影響報告制度得到全面推行，在預防產(chǎn)生新的污染和危害影響、控制新污染的發(fā)展上起到了重要作用?！?〕《中國環(huán)境保護行政二十年》編委會編：《中國環(huán)境保護行政二十年》，北京：中國環(huán)境科學出版社，1994年版，第104—105頁。

1986年3月，國務院環(huán)境保護委員會、國家計劃委員會、國家經(jīng)濟委員會制定并發(fā)布了《建設項目環(huán)境保護管理辦法》。從基本建設項目到建設項目，這一變化反映的是我國經(jīng)濟體制的改革。〔2〕1984年中共中央通過了關于經(jīng)濟體制改革的決定?！督ㄔO項目環(huán)境保護管理辦法》除了規(guī)定非基本建設項目需要進行環(huán)評外，還將項目按照不同的投資規(guī)模以及性質在中央與地方之間劃分相應的審批權限?！?〕《建設項目環(huán)境保護管理辦法》第13條：“大中型基本建設項目和限額以上技術改造項目的環(huán)境影響報告書或環(huán)境影響報告表，經(jīng)省級以上（含省級）的項目主管部門預審后，報項目所在地的省級環(huán)境保護部門審批，同時報國家環(huán)境保護局備案。大中型基本建設項目和限額以上技術改造項目有下列情況之一者，環(huán)境影響報告書須報送國家環(huán)境保護局審查或批準：1.跨越省、自治區(qū)、直轄市界區(qū)的建設項目；2.特殊性質的建設項目（如核設施、絕密工程等）；3.特大型的建設項目（報國務院審批）。小型基建項目和限額以下技改項目的環(huán)境影響報告書或環(huán)境影響報告表按各地區(qū)規(guī)定的審批權限辦理。對環(huán)境問題有爭議的建設項目，其環(huán)境影響報告書或環(huán)境影響報告表可提交上一級環(huán)境保護部門審批?！贝藭r的項目性質還不是就其環(huán)境影響范圍大小而言，而是諸如項目地域范圍、項目目的等其他方面而言。而對于可能造成跨區(qū)域環(huán)境影響的建設項目也只規(guī)定“可”提交上一級環(huán)境保護部門審批。在此基礎上，國家環(huán)保局在1986年發(fā)布了《關于建設項目環(huán)境影響報告書審批權限問題的通知》。在該通知中，國家環(huán)保局對“特大型的建設項目（報國務院審批）”予以了明確。

“七五”期間（1986—1990年），在經(jīng)濟較高速增長的前提下，盡管能源消耗與工業(yè)產(chǎn)值都大幅增加，但污染急劇加重的趨勢得到了一定程度的遏制，大體控制在“六五”前的水平，1986—1990年也被環(huán)保部門認為是中國環(huán)保工作最有成效的5年?！?〕汪勁主編：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎——中國環(huán)保法治藍皮書（1979—2010）》，北京：北京大學出版社，2011年，第13頁。

四、市場經(jīng)濟建設下的建設項目環(huán)境影響評價審批

隨著社會的發(fā)展，為了解決1979年《環(huán)境保護法（試行）》的不足，國務院于1989年提請制定新的環(huán)境保護法?！?〕參見李鵬《國務院關于提請審議〈中華人民共和國環(huán)境保護法（修改草案）〉的議案》，《國務院公報》1989年第26期，第948頁。1989年12月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》。這部法律在實施過程中一直未被修改。1989年《環(huán)境保護法》對于環(huán)境影響評價審批并未作詳細規(guī)定?！?〕《環(huán)境保護法》（1989年）第13條第2款：建設項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。實踐中起作用的依然是《建設項目環(huán)境保護管理辦法》。不同于20世紀80年代，該辦法在90年代實施的社會背景存在著一個重大變化——由計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟。這種經(jīng)濟體制轉變的具體表現(xiàn)有建設項目立項審批權限下放、投資渠道多元化、立項審批部門多元化等?！?〕《中國環(huán)境保護行政二十年》編委會編：《中國環(huán)境保護行政二十年》，北京：中國環(huán)境科學出版社，1994年，第105頁。這些都對環(huán)境影響評價審批制度產(chǎn)生了影響。例如，1992年，國家環(huán)保局聯(lián)合對外經(jīng)濟貿易部發(fā)布了《關于加強外商投資建設項目環(huán)境保護管理的通知》。通知要求：“凡對環(huán)境有影響的外商投資建設項目必須遵守我國建設項目環(huán)境保護管理規(guī)定，執(zhí)行環(huán)境保護影響報告書的審批制度。中外合資、中外合作建設項目環(huán)境影響報告書按現(xiàn)行規(guī)定的審批權限和程序進行審批。外資建設項目環(huán)境影響報告書的審批權限，由與批準設立外資企業(yè)審批機關同級的環(huán)境保護行政主管部門審批。”

市場經(jīng)濟導向的改革對環(huán)境影響評價制度的影響之一就是環(huán)境影響評價執(zhí)行率的降低。1992年全國建設項目環(huán)境影響評價制度執(zhí)行率為60.4%?！?〕劉志東：《我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度存在的問題及建議》，《中國環(huán)境管理》1996年第2期，第43頁。對此，國家環(huán)保局在1993年1月印發(fā)了《關于進一步做好建設項目環(huán)境保護管理工作的幾點意見》的通知。通知要求“必須嚴格遵守環(huán)境保護的有關法規(guī)，執(zhí)行環(huán)境影響報告書（表）的審批制度，先評價，后建設”，同時“要在法律、法規(guī)允許的范圍內，有條件地下放環(huán)保審批權限”。這說明，一方面，上級政府及其環(huán)境保護部門無法全面完成原來的環(huán)境影響評價工作；另一方面，下級政府出于地方發(fā)展的目的也可能不嚴格執(zhí)行環(huán)評制度。對于地方政府的不作為不能簡單地通過審批權上收來應對。

1993年6月，國家環(huán)保局、國家計委、財政部、中國人民銀行發(fā)布了《關于加強國際金融組織貸款建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》。通知要求：“貸款項目《報告書》的審批，須按我國建設項目環(huán)境保護管理審批權限和程序辦理。地方環(huán)保部門負責審批的貸款項目《報告書》，應將《報告書》及批復意見報國家環(huán)境保護局備案。”

1998年，國務院發(fā)布了《建設項目環(huán)境保護管理條例》。雖然《建設項目環(huán)境保護管理條例》“沒有明確規(guī)定廢止1986年國務院環(huán)境保護委員會、國家計委、國家經(jīng)委聯(lián)合發(fā)布施行的《建設項目環(huán)境保護管理辦法》”，但“由于原《建設項目環(huán)境保護管理辦法》所規(guī)范的內容已經(jīng)全部為本條例所取代，該《建設項目環(huán)境保護管理辦法》實際上已經(jīng)沒有必要繼續(xù)執(zhí)行”?！?〕郜風濤：《建設項目環(huán)境保護管理條例釋義》，北京：中國法制出版社，1999年，第92頁?！督ㄔO項目環(huán)境保護管理條例》在審批權限劃分標準上相比《建設項目環(huán)境保護管理辦法》變化不大，變化之處在于刪除了項目規(guī)模類型表達，將環(huán)評審批權限標準建立在建設項目審批程序之上，并規(guī)定引起爭議的、可能造成跨區(qū)域影響的項目“（應）由”共同上一級環(huán)境保護部門審批?！?〕《建設項目環(huán)境保護管理條例》第11條：“國務院環(huán)境保護行政主管部門負責審批下列建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表：（一）核設施、絕密工程等特殊性質的建設項目；（二）跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設項目；（三）國務院審批的或者國務院授權有關部門審批的建設項目。前款規(guī)定以外的建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的審批權限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。建設項目造成跨行政區(qū)域環(huán)境影響，有關環(huán)境保護行政主管部門對環(huán)境影響評價結論有爭議的，其環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表由共同上一級環(huán)境保護行政主管部門審批。”

五、《環(huán)境影響評價法》中的建設項目環(huán)評審批

2000年，李鵬委員長在九屆全國人大常委會第十五次會議上提出“環(huán)境影響評價法要抓緊起草工作”?！?〕《李鵬委員長在九屆全國人大常委會第十五次會議上的講話》（2017年7月16日國務院公布了修訂后的《建議項目環(huán)境保護管理條例》，本文引用的皆為修訂前的條文，特此說明），《全國人民代表大會常務委員會公報》2000年第3期，第191頁。但是，《環(huán)境影響評價法》的主要目的并不是規(guī)范建設項目環(huán)境影響評價?！瓣P于開發(fā)建設項目的環(huán)境影響評價，在國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》中作了比較具體的規(guī)定。根據(jù)《立法法》的規(guī)定精神，只對其中需要上升為法律規(guī)范的部分，納入本法草案之中，并專門設立‘開發(fā)建設項目的環(huán)境影響評價’一章，其余部分仍由行政法規(guī)調整?！薄?〕王濤：《關于〈中華人民共和國環(huán)境影響評價法（草案）〉的說明——2000年12月22日在在第九屆全國人大常委會第十五次會議上》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2002年第6期，第497頁。

由全國人大常委會在2002年10月28日通過并于2003年9月1日開始實施的《環(huán)境影響評價法》將有關審批權限劃分的規(guī)定上升為法律，但實質內容并未改變，僅在個別無甚緊要的表述上有差異。〔4〕如《建設項目環(huán)境保護管理條例》第11條第1款第3項的“國務院審批的或者國務院授權有關部門審批的建設項目”在《環(huán)境影響評價法》中為“由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目”；《建設項目環(huán)境保護管理條例》第11條第2款的“環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表”、第11條第3款的“環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表”在《環(huán)境影響評價法》中統(tǒng)稱為“環(huán)境影響評價文件”；第11條第3款的“建設項目造成跨行政區(qū)域環(huán)境影響”在《環(huán)境影響評價法》中變更為“建設項目可能造成跨行政區(qū)域的不良環(huán)境影響”；等等（2016年全國人大常委會對《環(huán)境影響評價法》進行了修改，本文引用的皆為修改前的條文）。

第二十三條 國務院環(huán)境保護行政主管部門負責審批下列建設項目的環(huán)境影響評價文件：

（一）核設施、絕密工程等特殊性質的建設項目；

（二）跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設項目；

（三）由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目。

前款規(guī)定以外的建設項目的環(huán)境影響評價文件的審批權限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

建設項目可能造成跨行政區(qū)域的不良環(huán)境影響，有關環(huán)境保護行政主管部門對該項目的環(huán)境影響評價結論有爭議的，其環(huán)境影響評價文件由共同的上一級環(huán)境保護行政主管部門審批。

按照《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，不由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目的環(huán)境影響評價將不再由國家環(huán)?？偩謱徟?。而2001年國家計委就已經(jīng)取消了五大類投資項目審批?！?〕趙承：《五大類投資項目取消審批》，載《新華每日電訊》2001年11月8日，第2版。與此對應，國家環(huán)境保護總局在《環(huán)境影響評價法》通過之后僅四天就頒布了《建設項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》。該規(guī)定的主要意圖就是明確哪些投資項目雖然無需國家計委審批，但其環(huán)境影響評價仍需由國家環(huán)境保護總局審批。

但這一部門規(guī)章還沒有實施多久，國家環(huán)?？偩衷?004年12月以規(guī)范性文件的形式發(fā)布了《關于加強建設項目環(huán)境影響評價分級審批的通知》。該通知對于審批權限的劃分有兩個值得注意的要點：一是明確由國務院投資主管部門核準或審批的建設項目，或由國務院投資主管部門核報國務院核準或審批的建設項目，其環(huán)境影響評價文件原則上由國家環(huán)境保護總局審批；二是以附錄的形式列舉了對環(huán)境可能造成重大影響的建設項目標準，并明確由國家環(huán)?？偩謱徟?。

2009年，環(huán)境保護部又頒布了《建設項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》。相比于《環(huán)境影響評價法》以及2002年的規(guī)定，該規(guī)定主要是明確了由環(huán)境保護部審批的對環(huán)境可能造成重大影響的特殊性質的建設項目的前提是，該項目需要在國務院有關部門備案。〔1〕《建設項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護部負責審批下列類型的建設項目環(huán)境影響評價文件：（一）核設施、絕密工程等特殊性質的建設項目；（二）跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設項目；（三）由國務院審批或核準的建設項目，由國務院授權有關部門審批或核準的建設項目，由國務院有關部門備案的對環(huán)境可能造成重大影響的特殊性質的建設項目?！?/p>

2013年，環(huán)境保護部為了貫徹落實國務院深化行政審批制度改革的決策部署，提高建設項目環(huán)境管理效能，推進簡政放權，根據(jù)國務院授權有關部門審批、核準建設項目權限的調整，發(fā)布了《環(huán)境保護部關于下放部分建設項目環(huán)境影響評價文件審批權限的公告》，向省級環(huán)境保護部門下放了部分審批權限。2015年，環(huán)境保護針對《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》發(fā)布了《環(huán)境保護部審批環(huán)境影響評價文件的建設項目目錄（2015年本）》。

六、環(huán)評審批權劃分的方式及其問題

綜上所述，環(huán)境影響評價審批一直是中央與地方共同的職權。在國務院出臺行政法規(guī)之前，這種共同職權一直是由國務院部委單獨或聯(lián)合制定規(guī)章或規(guī)范性文件予以劃分。而在國務院出臺行政法規(guī)之后，國務院部委依舊通過制定規(guī)章或規(guī)范性文件對職權予以劃分。如果在國務院沒有相關規(guī)定之前，國務院部委可以先行通過某種方式就某事務予以規(guī)定是中國法制變遷的一個特點的話，那么在“依法治國”入憲之后，這種做法必將要接受“合憲性”“合法性”的檢驗。這種邏輯同樣適用于法律。在1998年國務院出臺行政法規(guī)之后，2002年制定的《環(huán)境影響評級法》也就環(huán)境影響評價審批權劃分作出了幾乎相同的規(guī)定。通過法律劃分審批權限也不是沒有問題。

（一）國務院環(huán)境保護行政主管部門的恣意擴權

出于環(huán)境管理效能的考量，環(huán)境保護從2009年開始陸續(xù)下放了部分環(huán)境影響評價審批權限。這種下放事實上是建立在前期肆意擴權的基礎上，而這種擴權本身也是不合法的。

1998年頒布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》只規(guī)定“國務院審批的或者國務院授權有關部門審批的建設項目”的環(huán)境影響評價由中央審批，但在國家計委2001下放了部分建設項目審批權限之后，環(huán)?？偩秩灶C布了《建設項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》，將部分無需國家計委審批的建設項目環(huán)境影響評價審批權限歸屬于環(huán)?？偩?。

2003年9月1日開始實施的《環(huán)境影響評價法》同樣是規(guī)定“由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目”的環(huán)境影響評價由國務院環(huán)境保護行政主管部門負責審批。但環(huán)?？偩衷?004年發(fā)布的《關于加強建設項目環(huán)境影響評價分級審批的通知》中明確“由國務院投資主管部門核準或審批的建設項目，或由國務院投資主管部門核報國務院核準或審批的建設項目，其環(huán)境影響評價文件原則上由國家環(huán)境保護總局審批”，將由國務院授權有關部門核準的建設項目的環(huán)境影響評價審批權限收歸自身。這不得不讓人懷疑其公平性、合理性?！?〕參見杜萬平《對我國環(huán)境部門實行垂直管理的思考》，《中國行政管理》2006年第3期，第101頁。

國務院環(huán)境保護行政主管部門擴大自身的審批權限，地方保護主義當然可以是一個現(xiàn)實理由，但是這種理由并不充分。從實踐來看，國務院環(huán)境保護行政主管部門并不具備對如此大量建設項目環(huán)境影響評價進行日常監(jiān)管的能力。2005年1月，國家環(huán)保總局掀起了“環(huán)評風暴”叫停了一批未經(jīng)環(huán)評即開工的建設項目?！?〕寶森、張磊、慧智：《環(huán)?？偩纸型?0違法項目》，載《中國電力報》2005年1月23日，第2版。2007年，環(huán)?？偩钟职l(fā)起了“環(huán)評風暴”，也是在這個過程中出現(xiàn)了“區(qū)域限批”這種連坐的辦法。區(qū)域限批這種措施一方面在當時并沒有法律依據(jù)，另一方面也不符合《行政許可法》原理。〔3〕《環(huán)境保護法》第44條第2款：對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件。對與該規(guī)定與行政許可法的沖突的分析可參見竺效：《論新〈環(huán)境保護法〉中的環(huán)評區(qū)域限批制度》，《法學》2014年第6期，第30頁。2008年全國人大常委會開展了《環(huán)境影響評價法》執(zhí)法檢查。在檢查報告中，“一些地區(qū)和部門存在著‘未批先建’、‘批小建大’、‘未評先批’等違法現(xiàn)象”是《環(huán)境影響評價法》實施存在的主要問題之一?！?〕陳至立：《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環(huán)境影響評價法〉實施情況的報告——2008年10月27日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2008年第7期，第732頁。這足以說明國務院環(huán)境保護行政主管部門實際上難以監(jiān)管如此多的建設項目，通過所謂的審批權的集中并不能很好地實現(xiàn)監(jiān)管目標。

以上還只是從實際效果的角度對國務院環(huán)境保護行政主管部門恣意擴權的責難，在合法性層面上，國務院環(huán)境保護行政主管部門的恣意擴權也存在問題。對于建設項目環(huán)境影響評價審批權限的劃分除了由法律、行政法規(guī)予以規(guī)定外，國務院環(huán)境保護行政主管部門事實上也通過部門規(guī)章甚至規(guī)范性文件的形式將審批權限在中央與地方之間予以劃分。依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務院主管部門的業(yè)務指導或者領導。”但是國務院環(huán)境保護行政主管部門的這種劃分審批權限的職權并沒有得到憲法、法律、行政法規(guī)甚至國務院的決定等的確認與認可。

（二）法律位階的迷思

《環(huán)境影響評價法》相對于《建設項目環(huán)境保護管理條例》，對建設項目環(huán)境影響評價審批并沒有新的規(guī)定。將審批權限劃分列入法律看似提高了這些規(guī)范的法律位階，更具權威性，但是這種上升卻帶來了麻煩。

在《環(huán)境影響評價法》正式實施前，全國人大常委會通過了《行政許可法》，該法于2004年7月1日起施行。但《行政許可法》的實施卻讓建設項目環(huán)境影響評價審批的相關規(guī)定面臨合法性問題。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，原有的投資體制已經(jīng)不適應實際需要。2004年7月，國務院發(fā)布了《關于投資體制改革的決定》。該決定對與投資體制的一個重大改變就是：“對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制?！庇捎凇董h(huán)境影響評價法》針對的僅是政府審批的項目〔1〕《環(huán)境影響評價法》第23條第1款第3項：“（三）由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目?！?，這就使得核準和備案的項目的環(huán)境影響評價審批處于法律上的真空狀態(tài)。投資體制改革是從促進經(jīng)濟發(fā)展的角度來考慮的，由此并不能認為核準和備案的項目就不會造成環(huán)境破壞。此時，《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定就會讓私主體認為核準和備案的項目無須進行環(huán)境影響評價。由此，這種法律規(guī)定既導致了不適應性，也損害了法律權威。這種問題當然可以通過修改法律解決，但是對法律予以修改的程序要求又比較高。如果這種權限劃分依然是由行政法規(guī)規(guī)定的，國務院既可以通過修改行政法規(guī)，也可通過決定的方式來規(guī)定核準以及備案項目的環(huán)境影響評價審批。

環(huán)評法要求的是政府審批的投資項目，并沒有規(guī)定核準或備案的投資項目。為了解決國家環(huán)保總局發(fā)布的相關規(guī)定的合法性問題，國家環(huán)?？偩钟?007年就《環(huán)境影響評價法》第23條的適用問題向全國人大常委會法工委進行了請示。該請示內容包括“‘國務院審批的或者國務院授權有關部門審批的建設項目’中的‘審批’是否可以擴大理解為：‘審批、核準和備案’”。全國人大常委會法工委在答復中認為：

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十三條第一款第三項規(guī)定的“國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目”中“審批”的建設項目，可以包括《國務院關于投資體制改革的決定》中規(guī)定的由國務院或者國務院投資主管部門“核準”的建設項目?！皞浒浮钡慕ㄔO項目中對環(huán)境可能造成重大影響，依照國務院及國務院有關部門的規(guī)定屬于本條第一款第一項規(guī)定的“特殊性質”的建設項目的，其環(huán)境影響評價文件的審批按照本條的規(guī)定辦理。

暫且不論這種答復程序是否合法有效，內容是否適當，但是這么一個過程起碼反映出由法律來劃分中央與地方的職權難以適應其他規(guī)定的變化。造成這種不適應性的原因是我國目前尚處于轉型時期，各種制度甚至基本制度都存在著變革的可能性。2013年11月，中國共產(chǎn)黨通過了關于全面深化改革若干重大問題的決定。該決定涉及的改革范圍十分廣泛?！?〕參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《求是》2013年第13期，第3—18頁。在該決定內容以一定的程序和方式正式實施之后，現(xiàn)有的諸多制度都將會發(fā)生改變。這會對既有的法律規(guī)定形成一定的影響。

七、回到《憲法》的規(guī)定

當前，在中央與地方政府之間存在著普遍性的職權同構的現(xiàn)象?！?〕參見朱光磊、張志紅《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期，第101—112頁；赫廣義《中國縱向間政府“職責同構”模式解析》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2005年第2期，第39—43頁。在這種職權同構下，區(qū)分具體的管理權限既是現(xiàn)實也是有必要的。

環(huán)境影響評價審批一直是中央與地方的共同職權。只是對于職權劃分，一方面存在著國務院部委通過各種形式予以規(guī)定并表現(xiàn)出恣意擴權，另一方面通過法律來劃分審批權限則又體現(xiàn)出了一定的不適應性。事實上，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，國務院部委并不是央地職權劃分的合法主體；而中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機關職權具體劃分的主體是國務院。

1982年修改的《憲法》除了規(guī)定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”外，還在國務院的職權條款部分規(guī)定了“統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”〔2〕《憲法》第89條第4項。。另外，在地方人民政府的職權部分，《憲法》規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”〔3〕《憲法》第107條第1款?！稇椃ā返倪@些規(guī)定在后續(xù)的修正過程中并沒有改變，由此可見，國務院部委并不是央地職權劃分的合法主體。〔4〕經(jīng)法律以及國務院明確授權的暫時不予討論。

對于法律制定機關——全國人大及其常務委員會的職權劃分主體地位，表面上似乎難以從《憲法》上予以判斷，因為《憲法》也規(guī)定地方政府可以“根據(jù)法律規(guī)定的權限”開展工作。但從體系的角度出發(fā)，這種解釋錯誤的。

對于職權劃分，憲法使用了職權的“具體劃分”的表達。從語義上來講，有具體劃分就還有一般劃分，且行使主體相異。從這一點看，通過法律的權限劃分表達應該是職權的一般劃分的含義。但是，到底什么是職權的一般劃分并不好回答。行政職權并不是抽象的存在，在實踐中它表現(xiàn)為行政機關采取的各種具有約束力的行政措施，環(huán)境影響評價審批就屬于具體行政措施的一種。對于行政職權的劃分沒有比劃分采取具體行政措施的權力更具體的了。故筆者認為對環(huán)境影響評價審批權的劃分屬于職權的具體劃分是合適的。從這個角度來看，環(huán)境影響評價審批權的劃分應由國務院來行使，而劃分形式可以是行政法規(guī)或國務院的決定。由國務院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機關職權的具體劃分是其法定權力。從實踐效果來看，由國務院規(guī)定相比由法律直接規(guī)定更具穩(wěn)定性和適應性的特點。

八、結語

從總體上講，自市場經(jīng)濟體制建設以來，我國的建設項目環(huán)境影響評價制度并沒有達到預期的效果。本文從中央與地方政府間建設項目環(huán)境影響評價審批權限劃分的角度對此進行了一定的解釋。從管理效能的角度看，中央政府在掌握大量建設項目環(huán)境影響評價審批權限的同時并不能很好地實現(xiàn)監(jiān)管。在審批權限的劃分過程中還存在著國務院環(huán)境保護行政主管部門恣意擴權的現(xiàn)象。從審批權限劃分方式上看，通過法律的劃分給環(huán)境保護實踐操作帶來了不必要的麻煩。依照《憲法》的規(guī)定，對采取具體行政措施的權力的劃分應由國務院作出。根據(jù)對建設項目環(huán)境影響評價審批權劃分的分析而得出的上述結論，既可以用來審視環(huán)境法律中其他管理權限的劃分，又可以用來評判其他領域中央與地方職權的劃分。