綠色發(fā)展的法治路徑

陳曉景

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，鄭州 450002)

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依法治國(guó)研究

綠色發(fā)展的法治路徑

陳曉景

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，鄭州 450002)

[摘要]法治路徑是保障和實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要選擇。法治思維為國(guó)家治理注入了良法的基本價(jià)值，法治方式為國(guó)家治理提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制，綠色發(fā)展的法治路徑必須要遵循良法善治的法治內(nèi)涵。具體來(lái)說(shuō)，首先，綠色發(fā)展應(yīng)以人與自然和諧共生的良法理念為指導(dǎo)，有計(jì)劃的協(xié)調(diào)整合相關(guān)法律法規(guī)，形成一整套協(xié)作配合的綠色發(fā)展法律制度體系。其次，通過(guò)國(guó)家治理能力法治化實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，不僅要依法整合明晰政府部門(mén)的綠色發(fā)展職能，建設(shè)依法治理的服務(wù)型政府，同時(shí)還要堅(jiān)持多元化主體協(xié)同推進(jìn)綠色發(fā)展。另外，健全綠色發(fā)展的相關(guān)法制體系。綠色發(fā)展的法制體系不僅包括嚴(yán)格的源頭保護(hù)法制體系、過(guò)程嚴(yán)管法制體系、后果嚴(yán)懲法制體系，更要建立健全有利于綠色發(fā)展的市場(chǎng)引導(dǎo)法制體系。最后，完善環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化體系建設(shè)，并通過(guò)不同形式的環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)健全環(huán)境資源審判和監(jiān)督制度體系。

[關(guān)鍵詞]綠色發(fā)展；良法善治；法治化

近幾十年來(lái)，高投入、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使中國(guó)能源、資源不堪重負(fù)，資源環(huán)境承載力逼近極限，大范圍霧霾、水體污染、土壤重金屬超標(biāo)等突出環(huán)境問(wèn)題困擾著廣大民眾的生活。大家清醒地認(rèn)識(shí)到，資源環(huán)境危機(jī)已成為當(dāng)前中國(guó)全面建成小康社會(huì)的最大瓶頸制約。

在新的發(fā)展階段，黨的十八屆五中全會(huì)適時(shí)提出了綠色發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)要以人與自然和諧為價(jià)值目標(biāo)，以綠色低碳循環(huán)為主要原則，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、消費(fèi)模式轉(zhuǎn)型、政府環(huán)境治理創(chuàng)新為突破口，全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的良性轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，在依法治國(guó)的背景下，十八屆五中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)綠色發(fā)展理念的實(shí)現(xiàn)。

法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路，法治的核心要義是良法善治，正是法治思維為國(guó)家治理注入了良法的基本價(jià)值，也正是法治方式為國(guó)家治理提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制[1]?，F(xiàn)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)與重心，就是要把良法善治充分融入到國(guó)家治理體系和治理能力中，也就是說(shuō)，要運(yùn)用良法思維實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的“法制化”和治理能力的“法治化”。

運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，其具體路徑也必須要遵循良法善治的法治內(nèi)涵，確立人與自然和諧共生的良法理念，通過(guò)治理能力法治化和國(guó)家治理體系的法制化來(lái)保障和實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

一、 確立人與自然和諧共生的良法理念

法治不僅是要求做到法律至上、實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，而且必須要實(shí)現(xiàn)良法之治。什么是良法呢，“良法”就是良好的制度規(guī)范。一般而言，良法必須要體現(xiàn)法的基本價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)尊重事物發(fā)展的基本規(guī)律，以維護(hù)人的權(quán)益和社會(huì)公平正義為目的，應(yīng)反映時(shí)代變化發(fā)展的根本要求[2]。在當(dāng)今依法治國(guó)的背景下，綠色發(fā)展的法治保障也必須首先確定良法標(biāo)準(zhǔn)，也即應(yīng)在國(guó)家綠色發(fā)展法治建設(shè)中貫通良好的價(jià)值觀和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

綠色發(fā)展應(yīng)該遵循什么樣的良法標(biāo)準(zhǔn)呢？一般性的良法標(biāo)準(zhǔn)是按照法的價(jià)值要求，通過(guò)立法保障人權(quán)、維護(hù)秩序、提高效率，確保公平公正。綠色發(fā)展的良法標(biāo)準(zhǔn)除了包括一般性的良法標(biāo)準(zhǔn)外，還必須從人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史教訓(xùn)中，認(rèn)清綠色發(fā)展的必然性和緊迫性，尊重綠色發(fā)展的內(nèi)涵和特性要求。

長(zhǎng)期以來(lái)，從農(nóng)業(yè)革命到工業(yè)革命，從原始社會(huì)到資本主義社會(huì)、社會(huì)主義社會(huì)，人們一直孜孜以求人類(lèi)文明的發(fā)展與進(jìn)步，并不惜通過(guò)掠奪自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境而一味追求財(cái)富的增長(zhǎng)。我國(guó)目前資源環(huán)境危機(jī)的根本原因正是源于發(fā)展理念過(guò)分追求人類(lèi)經(jīng)濟(jì)利益，忽視了人與自然和諧一體的基本事實(shí)，從而最終導(dǎo)致資源環(huán)境的惡化，人與自然的背離。綠色發(fā)展理念在反思人對(duì)自然無(wú)序利用的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)人類(lèi)應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，適度有序地利用自然，做到人與自然和諧共生。綠色發(fā)展理念的提出，體現(xiàn)了我們黨對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性和規(guī)律性的科學(xué)把握。走綠色低碳循環(huán)發(fā)展之路，是突破我國(guó)資源環(huán)境瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

因此，保障綠色發(fā)展的法治思維必須確立人與自然和諧共生的價(jià)值理念，堅(jiān)決摒棄強(qiáng)調(diào)人在自然中的主導(dǎo)地位，主張人類(lèi)對(duì)自然絕對(duì)控制和隨意利用的傳統(tǒng)法律理念；并以人與自然和諧共生的良法理念為指導(dǎo)，有計(jì)劃地協(xié)調(diào)整合相關(guān)法律法規(guī)，形成一整套協(xié)作配合的綠色發(fā)展法律制度體系。為此，必須要加大宣傳力度，讓綠色發(fā)展理念深入人心。要通過(guò)多種途徑、運(yùn)用不同方式方法，大力開(kāi)展綠色法治宣傳教育，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)政府和全體民眾的綠色法治意識(shí)。政府要努力改變傳統(tǒng)的權(quán)力思維，應(yīng)通過(guò)法治思維和法治方式解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題，使人民群眾切實(shí)感受到法律的尊嚴(yán)和公平正義。同時(shí)，依法大力倡導(dǎo)健康、低碳的消費(fèi)理念，在全社會(huì)形成節(jié)能減排、綠色消費(fèi)的生活意識(shí)和生活方式，自覺(jué)抵制奢侈的高耗能、高排放和高污染的生活消費(fèi)模式。

二、 通過(guò)國(guó)家治理能力法治化實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展

國(guó)家治理能力，既指各主體對(duì)國(guó)家治理體系的執(zhí)行力，又指國(guó)家治理體系的運(yùn)行力，還包括國(guó)家治理的方式方法[3]?，F(xiàn)代國(guó)家治理能力主要強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)構(gòu)的履職能力，國(guó)家機(jī)構(gòu)依法管理國(guó)家事務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的能力。國(guó)家治理能力法治化是運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化和程序化，促進(jìn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

鑒于生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性，政府在綠色發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因此，國(guó)家治理能力法治化能有效加快綠色發(fā)展的推進(jìn)。面對(duì)我國(guó)目前嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，政府在綠色發(fā)展過(guò)程中必須嚴(yán)格運(yùn)用法治思維和法治方式履行生態(tài)環(huán)境的管理職能，全面提升政府治理能力的法治化，唯此才能有效實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

1. 依法整合明晰政府部門(mén)的綠色發(fā)展職能。目前，政府行政系統(tǒng)中涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的部門(mén)眾多，在綠色發(fā)展的背景下，首先應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)權(quán)威的綠色發(fā)展綜合管理部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)綠色發(fā)展的相關(guān)事宜。其次，各職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定明確自己所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職能，科學(xué)定位其在綠色發(fā)展中的功能地位，并依法與綠色發(fā)展綜合管理部門(mén)進(jìn)行職能履行的協(xié)調(diào)對(duì)接，以確保綠色發(fā)展整體職能的完成和實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，綠色發(fā)展的整體性也需要各部門(mén)、各區(qū)域的協(xié)同配合，而這種協(xié)調(diào)配合只有在法治思維指導(dǎo)下，遵循法治程序，才能使各部門(mén)、各區(qū)域間的交流與合作有效推進(jìn)。否則，在人治思維影響下的多部門(mén)合作就會(huì)因“經(jīng)濟(jì)人利益”而導(dǎo)致多部門(mén)各自為政，進(jìn)而損害綠色發(fā)展的整體利益。另外，如果相關(guān)政府部門(mén)決策的出臺(tái)違背了綠色發(fā)展的整體布局，綠色發(fā)展綜合管理部門(mén)可以否決該行政決策的效力并同時(shí)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)。

2. 建設(shè)依法治理的服務(wù)型政府。在綠色發(fā)展進(jìn)程中，政府不能一味使用傳統(tǒng)控制的命令模式開(kāi)展環(huán)境治理，而應(yīng)根據(jù)時(shí)代發(fā)展要求建設(shè)講法治的服務(wù)型政府。近年來(lái)，屢次發(fā)生的“環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)”使政府部門(mén)陷入“一建就鬧、一鬧就?！钡睦Ь?。解決這種困境，一方面，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目前置審批事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境項(xiàng)目的事中控制和事后監(jiān)管。同時(shí)轉(zhuǎn)變環(huán)境治理觀念和執(zhí)法方式，從傳統(tǒng)管控企業(yè)排污到引導(dǎo)鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從單一懲罰污染到引領(lǐng)全民環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理。另一方面，政府在自身遵從法律的同時(shí)，也要努力提高整個(gè)社會(huì)的法治意識(shí)，讓公民對(duì)法律懷有敬畏之心，自覺(jué)維護(hù)公共部門(mén)正當(dāng)執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。而且，政府對(duì)綠色發(fā)展的相關(guān)決策也要在公開(kāi)透明的話語(yǔ)空間里確立可以統(tǒng)一適用的規(guī)則體系，通過(guò)遵循明確的規(guī)程贏得社會(huì)信任，進(jìn)一步促進(jìn)政府信用體系建設(shè)。

3. 堅(jiān)持多元化協(xié)同推進(jìn)綠色發(fā)展。盡管政府在綠色發(fā)展中起著引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，但并不意味著政府是綠色發(fā)展的唯一主體。綠色發(fā)展具有全局性、整體性，必須發(fā)揮全社會(huì)的力量，通過(guò)多種方法和手段實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)器，政府應(yīng)著力把握綠色發(fā)展的運(yùn)行方向和發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)實(shí)施整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體的重要作用，摒棄人治和權(quán)力思維，讓法治思維貫穿于綠色發(fā)展的全過(guò)程，運(yùn)用法治方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。同時(shí)，在有關(guān)綠色發(fā)展的權(quán)力運(yùn)行中，要把公眾參與、專(zhuān)家研討、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序確定為重大行政決策法定程序，確保綠色發(fā)展的決策制度科學(xué)合理，并采取“政府管理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)調(diào)整”等綜合調(diào)整機(jī)制，形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與”的綜合善治機(jī)制，真正促進(jìn)綠色發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

三、通過(guò)國(guó)家治理體系的法制化保障綠色發(fā)展

國(guó)家治理體系本質(zhì)上就是國(guó)家制度體系。國(guó)家治理制度只有通過(guò)法制化，才能定型化、精細(xì)化，才能增強(qiáng)其執(zhí)行力和運(yùn)行力[4]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心，地方政府重視運(yùn)用政策規(guī)章來(lái)推動(dòng)地方發(fā)展，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的事宜常常是朝令夕改，靈活性很強(qiáng)，致使相關(guān)決策缺乏穩(wěn)定性和預(yù)期性。國(guó)家治理制度的法制化能使綠色發(fā)展的相關(guān)規(guī)章制度更具有穩(wěn)定性，從而改變地方政府的隨意性規(guī)定，使地方政府遵循法治程序，培養(yǎng)依法辦事的法治思維，也使公眾更易于監(jiān)督地方政府的行為。保障綠色發(fā)展的國(guó)家治理體系法制化可重點(diǎn)從以下方面入手：

( 一) 綠色發(fā)展相關(guān)立法體系的法制化。綠色發(fā)展涉及生態(tài)保護(hù)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面，具有全局性和整體性，相關(guān)綠色發(fā)展的制度安排必須協(xié)調(diào)各部門(mén)、各方面的利益，統(tǒng)籌兼顧，綜合布局，唯此才能使相關(guān)制度真正起到保障綠色發(fā)展的作用。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)很多，但有些法律制度在實(shí)踐中落實(shí)困難，制度間不協(xié)調(diào)不配合現(xiàn)象嚴(yán)重。究其原因，這些立法安排缺乏統(tǒng)一布局和整體理念，大多僅考慮單一環(huán)境要素或者某一部門(mén)的利益訴求，忽視了環(huán)境資源的整體性特征。比如，我國(guó)分別出臺(tái)了《水法》《水污染防治法》《漁業(yè)法》等，這些分散的法律賦予水利部門(mén)管水量、環(huán)保部門(mén)管水質(zhì)、漁業(yè)部門(mén)管漁業(yè)等，各部門(mén)把一個(gè)統(tǒng)一的水生態(tài)系統(tǒng)分割成不同的勢(shì)力范圍，必然導(dǎo)致整體水生態(tài)系統(tǒng)受損。因此，綠色發(fā)展立法程序的法制化非常重要，尤其在當(dāng)前地方立法權(quán)擴(kuò)張的情況下，有關(guān)綠色發(fā)展立法的出臺(tái)必須堅(jiān)決擯棄部門(mén)立法、草率立法，應(yīng)在人大組織并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)立法、民主立法，尊重立法程序，廣泛征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，引入立法程序爭(zhēng)辯，把相關(guān)綠色發(fā)展的立法程序規(guī)范化、制度化、法制化。

另外，要努力做到運(yùn)用法治思維和法治方式調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)傳統(tǒng)高耗能、高污染的行業(yè)及設(shè)備要堅(jiān)決關(guān)停并轉(zhuǎn)的同時(shí)，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益沖突，注意化解社會(huì)矛盾、維護(hù)公平正義，最大限度地減少不和諧因素，減少發(fā)展轉(zhuǎn)型帶來(lái)的社會(huì)成本。

2.健全綠色發(fā)展的法制體系?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出: “建設(shè)生態(tài)文明, 必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系, 實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度, 完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度, 用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”[5]綠色發(fā)展本身即是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，因此，從源頭嚴(yán)防、過(guò)程保護(hù)到生態(tài)補(bǔ)救的一系列生態(tài)文明制度體系自然也是綠色發(fā)展制度體系的應(yīng)有之義。不過(guò)，綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)是兩個(gè)不同維度的含義。綠色發(fā)展是我國(guó)面對(duì)新的發(fā)展階段及發(fā)展形勢(shì)提出的新發(fā)展理念。綠色發(fā)展的基礎(chǔ)是發(fā)展，是針對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、市場(chǎng)新特點(diǎn)而做出的選擇。因此，綠色發(fā)展的法制體系不僅包括嚴(yán)格的源頭保護(hù)法制體系、過(guò)程嚴(yán)管法制體系、后果嚴(yán)懲法制體系，更要建立健全有利于綠色發(fā)展的市場(chǎng)引導(dǎo)法制體系。尤其在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，構(gòu)建完善的、政府引導(dǎo)的綠色市場(chǎng)法制體系非常必要。一方面，應(yīng)當(dāng)建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制等，在明晰產(chǎn)權(quán)、有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的基礎(chǔ)上，平衡協(xié)調(diào)各方利益，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)自然資源利用模式，依托技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，全面建立健全環(huán)境保險(xiǎn)、綠色信貸等環(huán)境經(jīng)濟(jì)法制體系，完善排污權(quán)、林業(yè)碳匯等價(jià)格交易機(jī)制。

3.強(qiáng)化綠色發(fā)展法制體系的司法保障。司法是法制體系保障的最后屏障。目前，從最高人民法院到地方人民法院大部分都成立了環(huán)境資源審判庭，有的地方專(zhuān)門(mén)設(shè)立了環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)和環(huán)保公安偵查機(jī)構(gòu)，還有的地方為了加強(qiáng)環(huán)境司法的可操作性，甚至已經(jīng)建立了環(huán)境行政執(zhí)法與司法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制[6]?？偟貋?lái)看，司法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。綠色發(fā)展的司法保障應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立生態(tài)文明理念，堅(jiān)持正確的生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向，尊重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性、復(fù)合性特點(diǎn)，嚴(yán)懲環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，引導(dǎo)人們?cè)谧鹬刈匀?、保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

同時(shí)，完善環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化體系建設(shè)，并通過(guò)不同形式的環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)健全環(huán)境資源審判和監(jiān)督制度體系，比如，可以通過(guò)發(fā)禁止令、訴前保全等加強(qiáng)審判機(jī)構(gòu)與相關(guān)環(huán)境資源行政部門(mén)的司法聯(lián)動(dòng)，通過(guò)充分發(fā)揮司法的能動(dòng)性，及時(shí)糾正環(huán)境違法行為。進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，拓寬環(huán)境公益訴訟主體資格，最大限度地通過(guò)環(huán)境民主化推進(jìn)我國(guó)環(huán)境司法的改革與發(fā)展。

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〔責(zé)任編輯：張毫〕

[收稿日期]2016-04-01

[基金項(xiàng)目]河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2013BFX019)“河南省環(huán)境治理范式及其法制保障”的階段性成果

[作者簡(jiǎn)介]陳曉景(1972—)，女，河南遂平人，教授，河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)訴訟法研究中心主任，從事環(huán)境資源法學(xué)研究。

[中圖分類(lèi)號(hào)]D90

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)05-0025-04