PACE 2016中國(guó)環(huán)境治理國(guó)際研討會(huì)綜述

謝慧明，沈滿洪*

（1. 浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，杭州 310018；2. 浙江省生態(tài)文明研究中心，杭州 310018；3. 寧波大學(xué)商學(xué)院，寧波 315211）

PACE 2016中國(guó)環(huán)境治理國(guó)際研討會(huì)綜述

謝慧明1,2，沈滿洪2,3*

（1. 浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，杭州 310018；2. 浙江省生態(tài)文明研究中心，杭州 310018；3. 寧波大學(xué)商學(xué)院，寧波 315211）

PACE2016中國(guó)環(huán)境治理國(guó)際研討會(huì)就中國(guó)環(huán)境政府治理、環(huán)境市場(chǎng)治理、環(huán)境社會(huì)治理以及環(huán)境治理結(jié)構(gòu)展開了深入研討并達(dá)成以下共識(shí)：大國(guó)模式下的環(huán)境政府治理面臨著突出的“污染避難所效應(yīng)”、“公平與效率的兩難”和“多層次治理體系”等問(wèn)題；不成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下環(huán)境市場(chǎng)治理必然面臨“要不要走環(huán)境治理市場(chǎng)化之路”的疑慮，相關(guān)研究表明市場(chǎng)手段作為有效的環(huán)境治理方式正在逐漸地打消此等疑慮；中國(guó)環(huán)境治理最主要的短板在于社會(huì)治理，提高公眾參與度的主要挑戰(zhàn)在于改變地方政府的態(tài)度，然而社會(huì)企業(yè)家是環(huán)境社會(huì)治理的希望；多元環(huán)境治理結(jié)構(gòu)是中國(guó)環(huán)境治理的必然選擇，政府引領(lǐng)、企業(yè)自覺(jué)、公眾參與的制衡機(jī)制是關(guān)鍵。

環(huán)境治理；政府治理；市場(chǎng)治理；社會(huì)治理；治理結(jié)構(gòu)

引言

由環(huán)球中國(guó)環(huán)境專家協(xié)會(huì)（Professional Association for China’s Environment, 簡(jiǎn)稱PACE）主辦，浙江省高校人文社科重點(diǎn)研究基地——應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)（浙江理工大學(xué)）和浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——浙江省生態(tài)文明研究中心承辦的“PACE2016中國(guó)環(huán)境治理國(guó)際研討會(huì)”于2016年6月13—14日在寧波隆重舉行。本次會(huì)議聚焦中國(guó)環(huán)境治理，吸引了來(lái)自世界自然基金會(huì)、世界銀行、耶魯大學(xué)、斯坦福大學(xué)、香港中文大學(xué)、香港城市大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)和中國(guó)人民大學(xué)等國(guó)（境）內(nèi)外100余名專家學(xué)者與會(huì)，收到中英文論文100余篇。學(xué)者們分別從政府治理、市場(chǎng)治理、公眾治理和治理結(jié)構(gòu)四個(gè)維度對(duì)大氣和水環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境整治和突發(fā)環(huán)境事件處置等提出了真知灼見，現(xiàn)將主要觀點(diǎn)分類綜述如下。

一、環(huán)境政府治理

政府治理是中國(guó)環(huán)境治理的主導(dǎo)模式。環(huán)境政府治理是指政府作為環(huán)境治理的主體通過(guò)法律手段、行政手段或政治手段對(duì)環(huán)境保護(hù)行為進(jìn)行鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行限制和處罰。中國(guó)環(huán)境治理過(guò)程中政府的鼓勵(lì)行為如“美麗中國(guó)”、“環(huán)境友好型社會(huì)”、“資源節(jié)約型社會(huì)”等構(gòu)建，限制行為如“節(jié)能減排”、“生態(tài)紅線”、“主體功能區(qū)”等規(guī)劃。大國(guó)模式下的環(huán)境政府治理面臨著突出的“污染避難所效應(yīng)”、“公平與效率的兩難”和“多層次治理體系”等問(wèn)題。

中國(guó)人民大學(xué)石敏俊教授的研究表明中國(guó)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中部轉(zhuǎn)移，能源密集型產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，污染密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，而此時(shí)環(huán)境負(fù)荷也在西移。環(huán)境規(guī)制的區(qū)域差異是促使部分污染型企業(yè)從沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的重要原因，能源運(yùn)輸約束和環(huán)境容量約束也會(huì)對(duì)中國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)的區(qū)域集聚現(xiàn)象產(chǎn)生一定的沖擊。資源環(huán)境約束下中國(guó)經(jīng)濟(jì)空間布局的重塑方向應(yīng)該是：在宏觀尺度上適度分散，在區(qū)域尺度上相對(duì)集中，即“大分散、小集中”。

世界自然基金會(huì)胡濤博士在闡述流域管理體制問(wèn)題時(shí)從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角指出環(huán)境治理的市場(chǎng)機(jī)制會(huì)失靈，而市場(chǎng)失靈主要是由于產(chǎn)權(quán)不清、交易成本太高以及交易價(jià)格難以確定等因素導(dǎo)致。為了解決這一問(wèn)題，環(huán)境政府治理中的政府應(yīng)明晰環(huán)境權(quán)益、減小交易成本、確定交易價(jià)格。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，流域上下游間應(yīng)建立兩級(jí)補(bǔ)償/賠償機(jī)制。一級(jí)補(bǔ)償是指在做整個(gè)流域規(guī)劃時(shí)，高水質(zhì)與低水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)應(yīng)該基于一致標(biāo)準(zhǔn)原則實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的統(tǒng)籌補(bǔ)償或賠償。二級(jí)補(bǔ)償是指在流域規(guī)劃實(shí)施時(shí)，對(duì)超過(guò)預(yù)期實(shí)施力度或沒(méi)有遵守規(guī)劃的違規(guī)行為進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。在多層次流域生態(tài)補(bǔ)償分析框架下，中央政府的職責(zé)在于明確界定責(zé)任與強(qiáng)化賠償機(jī)制；省級(jí)政府應(yīng)對(duì)中央政府負(fù)責(zé)、對(duì)輸出的污染物負(fù)全責(zé)并監(jiān)管省內(nèi)下一級(jí)政府以實(shí)現(xiàn)分層控制；以此可以類推至基層地方政府和污染企業(yè)。

美利堅(jiān)大學(xué)Judith Shapiro教授指出環(huán)境治理中政府最重要的工作是做好環(huán)境信息公開，包括政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開。加州大學(xué)圣迭戈分校Deborah Seligsohn教授則認(rèn)為環(huán)境信息公開制度下自下而上的機(jī)制可能會(huì)被割斷，環(huán)境信息公開不能完全代表透明度；通過(guò)對(duì)中國(guó)110個(gè)重點(diǎn)環(huán)保城市2007—2011年數(shù)據(jù)的實(shí)證研究并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)提高透明度能改變環(huán)境表現(xiàn)，因此透明度并不是對(duì)民主問(wèn)責(zé)制的替代?；舭吞睾屯访芩箤W(xué)院的Darrin Magee教授以水電開發(fā)為例指出，雖然水力發(fā)電在生物物理、地緣政治以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面確實(shí)存在負(fù)面效應(yīng)，但是此類負(fù)面影響是地區(qū)性的或相對(duì)集中的，其正面效應(yīng)的范圍更廣且大。因此，環(huán)境治理中的政府定位有待進(jìn)一步明確，政府的環(huán)境治理績(jī)效需要細(xì)致甄別，環(huán)境政府治理的成本收益分析應(yīng)成為下一階段政府決策的重要依據(jù)。

二、環(huán)境市場(chǎng)治理

市場(chǎng)治理是中國(guó)環(huán)境治理的衍生模式。在政府治理主導(dǎo)下，中國(guó)環(huán)境治理的實(shí)踐派生出了諸如排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳權(quán)交易等環(huán)境市場(chǎng)治理方式。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，中國(guó)環(huán)境治理的市場(chǎng)模式與政府模式的關(guān)系更為密切。以排污權(quán)交易為例，各類污染物是基于減排總量的核定交易，它與總量政策中的政府行為密切相關(guān)。不成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中國(guó)環(huán)境市場(chǎng)治理必然面臨“要不要走環(huán)境治理市場(chǎng)化之路”的疑慮。

歐盟排放交易體系（EU-ETS）是世界上最大的碳排放交易體系，該體系發(fā)展至今已產(chǎn)生顯著成效且能為中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)二氧化碳的市場(chǎng)化減排提供經(jīng)驗(yàn)參考。瑞典烏普薩拉大學(xué)李傳忠教授對(duì)歐盟排放交易體系能否促進(jìn)綠色創(chuàng)新進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，歐盟排放交易體系總體上似乎沒(méi)有提高綠色創(chuàng)新效率。但在考慮國(guó)家間截面相關(guān)后歐盟排放交易體系促進(jìn)了綠色創(chuàng)新，即便該促進(jìn)作用并不比歐盟以外國(guó)家的此種促進(jìn)作用更顯著。

虛擬水貿(mào)易是一項(xiàng)傳統(tǒng)的但往往被人們忽略的節(jié)水型市場(chǎng)化地區(qū)戰(zhàn)略。香港中文大學(xué)陳永勤教授基于虛擬水研究了中國(guó)能源行業(yè)的用水特征。他發(fā)現(xiàn)，東部和南部沿海地區(qū)的能源行業(yè)取水量最大；華北的能源行業(yè)耗水量最大；能源貿(mào)易帶來(lái)的虛擬水流動(dòng)占實(shí)際用水量的20%，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且水資源豐富地區(qū)的能源生產(chǎn)實(shí)際上依賴于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且水資源缺乏地區(qū)，這種虛擬水流動(dòng)格局與虛擬水戰(zhàn)略相悖。要改變這種貿(mào)易格局與優(yōu)化水資源的配置和利用就要求國(guó)家以及地區(qū)在制定能源行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和管理政策時(shí)將水資源考慮在內(nèi)。

排污權(quán)有償使用和交易制度在中國(guó)的實(shí)踐已有10多年。南京大學(xué)張炳教授團(tuán)隊(duì)基于中國(guó)1233家電廠數(shù)據(jù)從技術(shù)鎖定視角分析了實(shí)施NOX排污交易政策對(duì)企業(yè)污染減排技術(shù)和減排成本的影響。他們的研究發(fā)現(xiàn)，之前沒(méi)有安裝脫硫設(shè)施的企業(yè)會(huì)傾向于安裝一體化脫硫脫硝技術(shù)；對(duì)于已經(jīng)安裝脫硫設(shè)施的企業(yè)而言排污交易可以節(jié)約10%的總減排成本，而對(duì)于沒(méi)有安裝脫硫設(shè)施的企業(yè)而言排污交易可以節(jié)約15%的總減排成本。浙江理工大學(xué)馬永喜博士構(gòu)建了水資源跨地區(qū)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的價(jià)值增值測(cè)算框架，他指出價(jià)值增值的原因在于區(qū)域間水資源使用效率和使用比例的差異。總之，中國(guó)已經(jīng)開始探索環(huán)境治理的市場(chǎng)化之路，不同階段不同區(qū)域環(huán)境市場(chǎng)治理模式的實(shí)證檢驗(yàn)也表明市場(chǎng)手段是環(huán)境治理的有效方式，故中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)定不移地推進(jìn)環(huán)境治理模式的市場(chǎng)化改革。

三、環(huán)境社會(huì)治理

當(dāng)一部分學(xué)者還在思考中國(guó)綠色發(fā)展道路應(yīng)該靠市場(chǎng)還是靠政府的時(shí)候，世界銀行王華博士等一批學(xué)者早已提出環(huán)境社會(huì)治理理念。王華博士認(rèn)為中國(guó)環(huán)境治理最主要的短板在于社會(huì)治理，公眾對(duì)環(huán)境治理的參與度不高。提高公眾參與度的主要挑戰(zhàn)在于改變地方政府的態(tài)度，而社會(huì)企業(yè)家是環(huán)境社會(huì)治理的希望。社會(huì)企業(yè)家包括環(huán)保組織、環(huán)境學(xué)會(huì)、環(huán)?；饡?huì)、自然之友等社會(huì)組織。它們的影響越大、聲音越高，公眾參與到環(huán)境治理的可能就越高。美利堅(jiān)大學(xué)Judith Shapiro教授也指出社會(huì)組織和媒體在提高公眾參與環(huán)境治理中發(fā)揮著重要作用。紐約大學(xué)Dan Guttman教授從法律視角指出政府實(shí)行環(huán)境公共利益相關(guān)法律同樣需要公眾的共同參與。

環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)的一系列實(shí)證結(jié)果驗(yàn)證了居民對(duì)良好環(huán)境有著強(qiáng)烈的渴望，對(duì)參與環(huán)境治理有著強(qiáng)大的意愿。格羅寧根大學(xué)Henk Folmer教授以金川礦區(qū)嚴(yán)重的空氣污染為例應(yīng)用結(jié)構(gòu)方程模型研究了當(dāng)?shù)鼐用衩鎸?duì)嚴(yán)重空氣污染時(shí)的不同心理以及行為反應(yīng)，他指出政府應(yīng)該發(fā)布實(shí)時(shí)的污染信息并幫助居民更好地采取防護(hù)措施來(lái)減少空氣污染對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窠】档膿p害。謝布魯克大學(xué)何潔教授研究了心理因素對(duì)空氣質(zhì)量支付意愿的影響，她指出計(jì)劃變更、適應(yīng)能力、生活習(xí)慣以及預(yù)期與實(shí)際的偏差等均會(huì)對(duì)支付意愿產(chǎn)生影響；此外，峰-終定律、媒體以及特殊事件也會(huì)對(duì)支付意愿產(chǎn)生顯著影響。

然而，環(huán)境社會(huì)治理在中國(guó)剛剛起步，依然面臨著諸多突出問(wèn)題。Dan Guttman教授在對(duì)比中美環(huán)境非政府組織（ENGO）的特征后進(jìn)一步指出中國(guó)實(shí)行環(huán)境公共利益相關(guān)法律所面臨的挑戰(zhàn)主要是缺乏ENGO專家、多政府問(wèn)題以及大規(guī)模環(huán)境問(wèn)題等。最后，他還指出提供有中國(guó)特色的、可供公民和ENGO了解和使用環(huán)境法律的在線平臺(tái)可能是解決此類問(wèn)題的一種嘗試?！蹲匀恢选吠趸墼?shī)涵指出環(huán)境公益訴訟是環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境社會(huì)治理的重要方式，但當(dāng)前我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟存在自身能力欠缺以及往往秉持主觀意愿謹(jǐn)慎觀望的態(tài)度等問(wèn)題，同時(shí)相應(yīng)資金短缺問(wèn)題也十分突出。

四、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)

環(huán)境治理按照治理主體可分為政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理，但三者之間關(guān)系如何且在進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)應(yīng)如何選擇？多元共治是基礎(chǔ)。武漢大學(xué)秦天寶教授認(rèn)為環(huán)境多元共治不僅有自生秩序理論和公眾參與原則分別提供的法理視角和正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且也是我國(guó)通過(guò)環(huán)境治理關(guān)系與治理機(jī)制的重構(gòu)來(lái)建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系和治理能力的必然選擇。與此同時(shí)，他還指出多元共治應(yīng)從分析和管理機(jī)制、主體價(jià)值定位、保障機(jī)制三方面來(lái)具體構(gòu)建。香港城市大學(xué)李萬(wàn)新博士構(gòu)建了四位一體的環(huán)境治理體系，包括政府、個(gè)人和家庭、城市社會(huì)組織與商業(yè)機(jī)構(gòu)，并從功利主義、報(bào)應(yīng)性司法、修復(fù)式正義和分配公正四個(gè)維度探討了環(huán)境治理的趨勢(shì)以及公平與正義問(wèn)題。中南大學(xué)陳海嵩教授則以國(guó)內(nèi)PX事件為例指出多元共治框架下中國(guó)政府權(quán)利運(yùn)作存在短期性與隨意性，消除該治理困境關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府決策模式的轉(zhuǎn)型，改變策略思維和實(shí)用思維支配下的“嵌入式?jīng)Q策”，在綜合評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共問(wèn)題的“善治”。

寧波大學(xué)沈滿洪教授以“五水共治”為載體回答了環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水）是浙江治水的重大戰(zhàn)略舉措。五個(gè)客體“共”治的合理性體現(xiàn)為“五水”之間高度關(guān)聯(lián)，片面治水、局部治水、單一治水的做法都是低效的。他認(rèn)為，“五水共治”應(yīng)由政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方主體共同參與，做到政府引領(lǐng)治水、企業(yè)自覺(jué)治水、公眾參與治水，形成三方主體相互制衡的機(jī)制，避免“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”合一的情況發(fā)生。與此同時(shí)，他還指出“五水共治”的相關(guān)制度在時(shí)間截面上應(yīng)相互配合，做到以管制性制度為前提、以選擇性制度為重心、以引導(dǎo)性制度為輔助，在時(shí)間隧道上應(yīng)由硬及軟，即由管制性制度為主向由選擇性、引導(dǎo)性制度為主進(jìn)行調(diào)整。

最后，專家學(xué)者們?cè)趫A桌會(huì)議上再次表達(dá)了對(duì)改進(jìn)中國(guó)環(huán)境治理的看法。政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理三位一體的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)是中國(guó)環(huán)境治理的基本分析框架。中國(guó)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與完善離不開每一治理維度的具體戰(zhàn)略與舉措。在政府治理方面，政府應(yīng)明確立法，嚴(yán)于執(zhí)法，公正司法，注重監(jiān)督；加強(qiáng)政府考核，調(diào)整現(xiàn)行各級(jí)地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn)；增強(qiáng)環(huán)境透明度，做好環(huán)境數(shù)據(jù)的公開等。在市場(chǎng)治理方面，要積極推動(dòng)交易，研究EU-ETS等已有交易體系，建立符合中國(guó)國(guó)情的交易體系；鼓勵(lì)企業(yè)積極參與環(huán)境治理。在社會(huì)治理方面，提高社會(huì)組織、媒體以及個(gè)人等主體對(duì)環(huán)境治理的參與度；構(gòu)建居民幸福感評(píng)價(jià)指標(biāo)并建立環(huán)境污染與居民幸福感之間的反饋機(jī)制，進(jìn)而明確中國(guó)環(huán)境治理目標(biāo)。

五、結(jié)論和展望

在綠色發(fā)展理念的指引下，中國(guó)環(huán)境治理正在邁向“深水區(qū)”。PACE2016中國(guó)環(huán)境治理國(guó)際研討會(huì)從方式與結(jié)構(gòu)視角嘗試為“深水區(qū)”中的中國(guó)環(huán)境治理把脈并提供學(xué)界思考。研討結(jié)果表明，中國(guó)環(huán)境治理離不開政府的作用，環(huán)境公共政策依然是當(dāng)下中國(guó)環(huán)境治理最重要的手段；市場(chǎng)化治理手段的改革方向日益明確，改革思路逐漸明晰，其環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)在局部領(lǐng)域和地區(qū)業(yè)已突顯；面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境治理形勢(shì)，中國(guó)環(huán)境治理應(yīng)充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用，進(jìn)而彌補(bǔ)“政府—企業(yè)—公眾”三足鼎立治理框架的短板，并為“政府—市場(chǎng)”相耦合的治理方式運(yùn)作提供群眾基礎(chǔ)與社會(huì)環(huán)境。與此同時(shí)，環(huán)境公共政策的績(jī)效評(píng)價(jià)、企業(yè)參與環(huán)境治理的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)、以及公眾參與環(huán)境治理的方式與路徑探索等是下一階段中國(guó)環(huán)境治理研究和實(shí)踐的重要議題。

Summary of PACE 2016 International Conference on Chinese Environmental Governance

Huiming Xie1,2, Manhong Shen2,3
(1. School of Economics and Management, Zhejiang Sci-tech University, Hangzhou 310018;
2. Center for Ecological Civilization of Zhejiang Province, Hangzhou 310018;
3. School of Business, Ningbo University, Ningbo 315211)

The international conference on Chinese environmental governance hosted by the Professional Association for China's Environment (PACE) in 2016 focused on the following four aspects: government-oriented governance, marketoriented governance, social governance and its structure. Several common views could be concluded as follows. First, China encounters such big issues of big country as the pollution haven, the equity and efficiency of environmental governance and the multi-level systems when the government-oriented mode applies. Second, China faces whether it should take the marketoriented environmental governance instrument under such immature market conditions, while more evidences are emerging and demonstrate that the market-oriented ways are more effective. Third, social governance is the great weakness of Chinese environmental governance, local government's attitude is the major factor for promoting public participation while the social entrepreneurs are the hope of the future. Last but not least, combined environmental governance mode is the inevitable choice of China, and its key issue lies in the checks and balances of the government, the enterprise and the public.

environmental governance; government-oriented governance; market-oriented governance; social governance; governance structure

X22

1674-6252（2016）06-0104-03

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.104

浙江省優(yōu)勢(shì)學(xué)科社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“生態(tài)文明制度建設(shè)研究”（編號(hào)：14YSXK03ZD）。

謝慧明（1983—），男，浙江臨海人，副教授，碩士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、旅游經(jīng)濟(jì)學(xué)，E-mail: xhmdyx@163.com。

*責(zé)任作者： 沈滿洪（1963—），男，浙江東陽(yáng)人，教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論與政策，E-mail: smh@nbu.edu.cn。