獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體制改革方案研究

王金南，秦昌波，蘇潔瓊，葛察忠（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體制改革方案研究

王金南，秦昌波*，蘇潔瓊，葛察忠
（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

摘 要加快構(gòu)建獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體制，對(duì)推進(jìn)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)提出的獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的戰(zhàn)略部署、落實(shí)新環(huán)保法賦予生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的新任務(wù)具有重要的意義。本文在梳理我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，剖析了現(xiàn)行監(jiān)測(cè)體制中存在的問題，分析了建立獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制的必要性。根據(jù)強(qiáng)化統(tǒng)一性、權(quán)威性、獨(dú)立性和現(xiàn)實(shí)出發(fā)原則，本文提出改革分兩步走：第一步在環(huán)境保護(hù)部掛牌成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局，先行推進(jìn)省級(jí)以下監(jiān)測(cè)系統(tǒng)垂直管理；第二步配合生態(tài)環(huán)境保護(hù)大部制改革，成立國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局并對(duì)地方監(jiān)測(cè)系統(tǒng)實(shí)行全國(guó)垂直管理。

關(guān)鍵詞環(huán)境監(jiān)測(cè)體制；改革；獨(dú)立；統(tǒng)一；方案

*責(zé)任作者：秦昌波（1981—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，副研究員，博士，主要從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策等方面的研究。

引言

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，并對(duì)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法等做出了戰(zhàn)略部署。獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理和環(huán)境監(jiān)管的基礎(chǔ)保障。為此，本文對(duì)獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制進(jìn)行了思考，設(shè)計(jì)了獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革方案。

1 我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理中存在的問題

1.1 環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)供給能力不足，難以滿足公眾需求

由于地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的性質(zhì)、地位、作用及其管理體制等認(rèn)識(shí)不到位、重視程度不高，作為提供環(huán)境公共服務(wù)的重要載體，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作受到了現(xiàn)行體制的約束。一是環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)供給水平低。在GDP、財(cái)政收支導(dǎo)向的晉升激勵(lì)下，政府財(cái)政對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)的投入有限，監(jiān)測(cè)能力總體水平不高，主要表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系不健全、科技支撐能力不強(qiáng)、監(jiān)測(cè)隊(duì)伍人員編制緊缺、新增業(yè)務(wù)沒有同步安排工作經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施缺口較大、運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)不足等，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)綜合能力與日益繁重的監(jiān)測(cè)任務(wù)已不相適應(yīng)。二是環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)均等化水平低。從區(qū)域看，我國(guó)東中西部之間監(jiān)測(cè)服務(wù)發(fā)展不平衡、供需不平衡，中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力相對(duì)薄弱；從城鄉(xiāng)看，省、市、縣（區(qū)）之間生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力差異大，監(jiān)測(cè)人員素質(zhì)與監(jiān)測(cè)裝備水平逐級(jí)下降，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)能力參差不齊，越到基層監(jiān)測(cè)服務(wù)供給水平越低，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系尚未建立[1]。三是環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)滿意率低。公眾主觀感受與環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果存在差異，不足以全面客觀反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；由于環(huán)境監(jiān)測(cè)主體不同，相同指標(biāo)的監(jiān)測(cè)結(jié)果也不盡相同，公眾無法從中做出判斷。

1.2 環(huán)境監(jiān)測(cè)部門職能交叉，環(huán)境監(jiān)測(cè)體制政事不分

國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門“三定方案”有關(guān)監(jiān)測(cè)的事權(quán)不清，導(dǎo)致各部門監(jiān)測(cè)職能出現(xiàn)交叉。目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)職責(zé)分散在多個(gè)部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。由于環(huán)境監(jiān)測(cè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)、交通、氣象、衛(wèi)生、海洋等部門建立了各自的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，監(jiān)測(cè)管理、站點(diǎn)規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范、信息發(fā)布均不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)較困難，難以形成國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)整體實(shí)力[2]。我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門隸屬地方政府，無法完全開展獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)管工作。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在機(jī)制運(yùn)作、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、財(cái)務(wù)管理等方面缺乏自主權(quán)，易受到地方對(duì)環(huán)境監(jiān)管的掣肘。此外，一些地方政府為應(yīng)對(duì)環(huán)?？己?，利用行政權(quán)力干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)，公正性與權(quán)威性難以保證。

1.3 現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)體制不適應(yīng)環(huán)境監(jiān)管新需求

我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門隸屬于地方政府，因此開展工作時(shí)監(jiān)測(cè)區(qū)域的劃分往往決定于行政區(qū)域劃分，對(duì)本地區(qū)以外的行政區(qū)域與企業(yè)沒有行政效力[3]。因此，現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)測(cè)體制無法形成跨區(qū)域的監(jiān)測(cè)力量，使得各行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境信息人為地獨(dú)立開來，不能完整準(zhǔn)確的對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行大尺度的宏觀綜合監(jiān)測(cè)與分析，就造成了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的片面，既不利于處理跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題與糾紛，也不利于開展區(qū)域間的決策管理與生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)管理。同時(shí)，我國(guó)在土壤、電磁波、放射性、環(huán)境振動(dòng)、熱污染、光污染等監(jiān)測(cè)領(lǐng)域能力不強(qiáng)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合分析能力薄弱，針對(duì)新型環(huán)境問題的監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力存在不足。

1.4 社會(huì)監(jiān)測(cè)發(fā)展不完善，政府對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)行為缺乏有效監(jiān)管

目前社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)技術(shù)能力不足，國(guó)內(nèi)從事環(huán)境監(jiān)測(cè)的企業(yè)普遍規(guī)模小、起點(diǎn)低，管理不規(guī)范，大部分監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)存在人員、設(shè)備不足，現(xiàn)場(chǎng)采樣操作不規(guī)范，實(shí)驗(yàn)室分析經(jīng)驗(yàn)有限等缺陷。政府對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位，由于缺少法律授權(quán)，地方環(huán)保部門對(duì)社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)管，存在權(quán)責(zé)不清、定位不明、準(zhǔn)入門檻過低、退出機(jī)制不完善、跨界監(jiān)管難等一系列問題，尚未形成對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)機(jī)制不健全，在社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)資格認(rèn)定、監(jiān)測(cè)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任、委托方式、價(jià)格機(jī)制、數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面缺乏相應(yīng)的制度安排[4]。

2 建構(gòu)獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體制的必要性

2.1 提供環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)滿足公眾對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的訴求

環(huán)境監(jiān)測(cè)工作不僅是為政府管理和決策提供技術(shù)支撐，同時(shí)也是公眾了解環(huán)境狀況的重要途徑。隨著環(huán)境問題的突顯和公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的日益關(guān)注，公眾對(duì)了解環(huán)境質(zhì)量狀況、參與環(huán)境決策、監(jiān)督政府環(huán)保工作和企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任的訴求日趨強(qiáng)烈，促進(jìn)了公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)。為了準(zhǔn)確了解生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及環(huán)境質(zhì)量預(yù)測(cè)情況，公眾要求生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是基于客觀事實(shí)的、是真實(shí)準(zhǔn)確的，能夠通過官方發(fā)布的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)等信息去合理安排自己的生活。為此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的內(nèi)容、廣度、頻度、信息發(fā)布上都需進(jìn)一步完善。

2.2 獨(dú)立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的有力支撐

環(huán)境監(jiān)測(cè)為環(huán)境預(yù)警、監(jiān)察、執(zhí)法工作提供必要、及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的環(huán)境數(shù)據(jù)，是環(huán)境監(jiān)管的工作基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)明確了環(huán)境監(jiān)管需要開展獨(dú)立的執(zhí)法與行政監(jiān)管，這對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作提出了更高的要求。然而我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)長(zhǎng)期以來以政府投入為主導(dǎo)，隸屬于地方行政管理序列、區(qū)域分割的、條塊分割的各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在提供準(zhǔn)確高效的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中存在困難，已無法完全滿足環(huán)境監(jiān)管工作的發(fā)展要求[5]。一是整合現(xiàn)有力量建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，明確監(jiān)測(cè)隊(duì)伍發(fā)展定位；二是環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)亟需統(tǒng)一的管理責(zé)任部門，保證各數(shù)據(jù)口徑、精度等的一致性，為環(huán)境管理工作提供技術(shù)保證。因此，建立協(xié)同互聯(lián)的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系能夠?yàn)楦玫亻_展環(huán)境監(jiān)管工作提供保障。

2.3 獨(dú)立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境質(zhì)量管理的有效保證

我國(guó)正處在向以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理模式改革中，與從前的總量控制管理相比，該質(zhì)量管理模式對(duì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)提出了更為嚴(yán)格的要求。獨(dú)立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測(cè)能夠保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息的代表性、準(zhǔn)確性、精密性、可比性、完整性和公信度，為環(huán)境質(zhì)量管理提供有效的技術(shù)支撐，引領(lǐng)環(huán)境質(zhì)量管理工作規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化地開展。政府依托監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠準(zhǔn)確識(shí)別環(huán)境問題，制定可靠的環(huán)境保護(hù)決策，采取相應(yīng)的措施解決存在的問題，進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境管理的整體水平得以全面提高[6]。同時(shí)，為統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放、全部污染源、所有納污介質(zhì)，需在國(guó)家層面統(tǒng)籌各領(lǐng)域、各層次、跨區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測(cè)力量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)規(guī)劃、管理、標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布的統(tǒng)一。獨(dú)立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測(cè)還能夠避免政府干預(yù)監(jiān)測(cè)行為，為環(huán)境質(zhì)量管理提供準(zhǔn)確公正的基礎(chǔ)信息。

2.4提供環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)契合環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的需求

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，以及社會(huì)公眾對(duì)于良好環(huán)境的訴求日益強(qiáng)烈，加之對(duì)環(huán)境問題認(rèn)識(shí)的不斷深入，使得環(huán)境監(jiān)測(cè)在監(jiān)測(cè)內(nèi)容與范圍、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目與頻度、監(jiān)測(cè)技術(shù)上都有了更廣、更多、更深的要求。如許多家庭出于自身健康的考慮，往往尋求監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的幫助進(jìn)行室內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)。此外，隨著日益嚴(yán)格的企業(yè)污染物排放管理與越來越高的排污成本，企業(yè)需要自行或通過第三方機(jī)構(gòu)自測(cè)污染物排放情況，以確保污染物達(dá)標(biāo)排放，同時(shí)為開展排污許可及排污權(quán)交易提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這也加大了企業(yè)對(duì)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的需求。然而我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行體制在反應(yīng)速度、監(jiān)測(cè)能力和服務(wù)提供等諸方面暴露出一系列與社會(huì)需求不相適應(yīng)的問題，單純依靠政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已無法滿足社會(huì)公眾和企業(yè)的要求，因此第三方獨(dú)立監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)設(shè)備機(jī)構(gòu)將在越來越廣闊的環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)中獲得更大的發(fā)展空間[7]。

3獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體制改革方案設(shè)計(jì)

3.1 改革目標(biāo)

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)改革的總體目標(biāo)為：完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建設(shè)統(tǒng)一、權(quán)威、獨(dú)立的立體生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，將地表水、地下水、海洋、生態(tài)等生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)資源進(jìn)行整合，建立陸海統(tǒng)籌、天地一體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體制，為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境管理提供有力的基礎(chǔ)保障。實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)必須循序漸進(jìn)，符合國(guó)家生態(tài)文明體制改革和生態(tài)保護(hù)管理體制改革的指導(dǎo)思想和推進(jìn)時(shí)序?？紤]生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)大集中一步整合到位的難度和阻力較大，建議生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革分兩步走。

3.2 改革方案和實(shí)施路線圖

根據(jù)強(qiáng)化統(tǒng)一性、權(quán)威性、獨(dú)立性和現(xiàn)實(shí)出發(fā)原則，建議改革分兩步走：第一步在環(huán)境保護(hù)部掛牌成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局，先行推進(jìn)省級(jí)以下監(jiān)測(cè)系統(tǒng)垂直管理；第二步配合生態(tài)環(huán)境保護(hù)大部制改革，成立國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局并對(duì)地方監(jiān)測(cè)系統(tǒng)實(shí)行全國(guó)垂直管理。具體改革方案和實(shí)施路線圖設(shè)計(jì)如下：

第一步：以職能有機(jī)整合為突破口，在環(huán)境保護(hù)部掛牌成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局，先行推進(jìn)省級(jí)以下監(jiān)測(cè)系統(tǒng)垂直管理，按照監(jiān)測(cè)規(guī)劃、基礎(chǔ)站點(diǎn)、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布“四個(gè)統(tǒng)一”要求，合理調(diào)整與相關(guān)部門的專業(yè)性監(jiān)測(cè)的職能劃分。

橫向上職能有機(jī)調(diào)整，在環(huán)境保護(hù)部部掛牌成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局。在環(huán)境保護(hù)部下設(shè)立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局，強(qiáng)化國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)統(tǒng)一管理職能，加強(qiáng)監(jiān)督職能的集中和專門化。梳理國(guó)務(wù)院相關(guān)部門涉及環(huán)境監(jiān)測(cè)的法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)職能，對(duì)交叉重復(fù)的監(jiān)測(cè)任務(wù)，堅(jiān)持“一件事情由一個(gè)部門做，一個(gè)要素由一個(gè)部門監(jiān)測(cè)”的原則，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局與各相關(guān)部門的專業(yè)性監(jiān)測(cè)職責(zé)。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局“監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他部門開展環(huán)境監(jiān)測(cè)工作”的職能，強(qiáng)化以生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局為主導(dǎo)的國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)劃、站點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)和信息發(fā)布體系建設(shè)，實(shí)行“四個(gè)統(tǒng)一”。

縱向上推進(jìn)省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)垂直管理。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而市級(jí)以下環(huán)保部門及其監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)受地方行政干預(yù)是最大的。因此，建議先行實(shí)施有限垂直管理，推進(jìn)省級(jí)以下監(jiān)測(cè)系統(tǒng)垂直管理，在保證監(jiān)測(cè)的獨(dú)立性的同時(shí)強(qiáng)化地方環(huán)境監(jiān)測(cè)力量。國(guó)家、省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管，各地市級(jí)環(huán)境保護(hù)部門不再單獨(dú)設(shè)立環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)部門負(fù)責(zé)國(guó)控站位的建設(shè)和運(yùn)行，省級(jí)監(jiān)測(cè)部門作為省級(jí)環(huán)保行政管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬單位管理本省監(jiān)測(cè)工作。市級(jí)監(jiān)測(cè)部門將作為省級(jí)監(jiān)測(cè)部門的派出機(jī)構(gòu)，直接接受省級(jí)監(jiān)測(cè)部門的領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物均由省級(jí)監(jiān)測(cè)部門直接保障和管理，人員經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入省財(cái)政列支。實(shí)行省管市、市管縣或省管市、省直管縣的模式，現(xiàn)有地市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站由省環(huán)保廳統(tǒng)一管理，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站由地市級(jí)環(huán)保局或省環(huán)保廳統(tǒng)一管理。

啟動(dòng)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)開放的前期準(zhǔn)備，加快試點(diǎn)與市場(chǎng)規(guī)則制度建設(shè)。一是試行委托社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分監(jiān)測(cè)任務(wù)。社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作為政府監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的有益補(bǔ)充，可協(xié)助開展一些常規(guī)性監(jiān)測(cè)，如環(huán)評(píng)現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、企業(yè)排污申報(bào)監(jiān)測(cè)、研究性監(jiān)測(cè)、調(diào)查性監(jiān)測(cè)等。二是試行部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域放開環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)。適度放開環(huán)評(píng)現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、企業(yè)排污申報(bào)監(jiān)測(cè)、研究性監(jiān)測(cè)、調(diào)查性監(jiān)測(cè)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。三是加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)則制度建設(shè)。健全法律法規(guī)與社會(huì)誠(chéng)信體系，進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。發(fā)揮政府對(duì)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的監(jiān)督、審核和認(rèn)證作用，完善監(jiān)督管理機(jī)制。

第二步：配合生態(tài)環(huán)境保護(hù)大部制改革，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局脫離環(huán)境保護(hù)部并完全整合各部門的生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)性監(jiān)測(cè)力量，成立國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局，并對(duì)地方監(jiān)測(cè)系統(tǒng)實(shí)行全國(guó)垂直管理。

橫向上職能大整合，建立直屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局。配合生態(tài)環(huán)境保護(hù)大部制改革，掛牌成立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局脫離環(huán)境保護(hù)部，成立獨(dú)立的國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局，直屬于國(guó)務(wù)院，完全整合水利部、國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家氣象局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)這些部門中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理職責(zé)。國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局應(yīng)充分發(fā)揮各部門現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)，建立陸海統(tǒng)籌、天地一體的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。同時(shí)，統(tǒng)一管理的國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局改革實(shí)施也可為生態(tài)保護(hù)與污染防治統(tǒng)籌的大部制改革方案奠定基礎(chǔ)，該局建立之初可作為直屬國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位。

縱向上推動(dòng)全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)垂直管理。建議參照現(xiàn)行氣象和水文監(jiān)測(cè)系統(tǒng)管理模式，在省級(jí)以下監(jiān)測(cè)系統(tǒng)垂直管理的基礎(chǔ)上推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局對(duì)全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的垂直管理。國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局在省一級(jí)設(shè)監(jiān)測(cè)分局作為國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局的派出機(jī)構(gòu)，省級(jí)監(jiān)測(cè)分局可根據(jù)需要在地（市）一級(jí)設(shè)立辦事處。國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局對(duì)設(shè)在地方的派出機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。各級(jí)監(jiān)測(cè)站受其國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局或者其所在省（自治區(qū)、直轄市）的國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局省分局的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受上一級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的指導(dǎo)。

理順與相關(guān)部門及地方政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系。一是相關(guān)部門保留以執(zhí)法監(jiān)督性監(jiān)測(cè)為主的專業(yè)性監(jiān)測(cè)職能。由于履行部門職責(zé)的需要，環(huán)保、海洋、水利、國(guó)土資源等部門在將部分生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)職責(zé)劃出后還將保留必要的專業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)職能，特別是與部門執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)的監(jiān)測(cè)職能，如環(huán)境保護(hù)部的污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)等。二是國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估局應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制，及時(shí)免費(fèi)向國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境管理有關(guān)部門及各級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)部門提供其匯總的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息。三是相關(guān)部門及地方政府可委托生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)局執(zhí)行額外監(jiān)測(cè)任務(wù)，并支付相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)。

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A Reform Design of Independent and Unifi ed Eco-environmental Monitoring and Assessment System for China

Wang Jinnan, Qin Changbo*, Su Jieqiong, Ge Chazhong
(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Speeding up establishing the independent and unifi ed eco-environmental monitoring and assessment system, is signifi cant in promoting the implementation of independent environmental monitoring proposed in the third plenary session of the 18th National Congress of the Communist Party of China and in carrying out the new tasks of ecoenvironmental monitoring given by the new Environmental Protection Law. Based on studying the current situation of Chinese eco-environmental monitoring and assessment system, this paper fi gured out the issues in existing system and analyzed the necessity of setting up independent and unified eco-environmental monitoring and assessment system.According to the principles of unity, authority, independence and reality, this paper suggested the reform should be carried out with two steps. Firstly, establish an Eco-environmental Monitoring Agency under the Ministry of Environmental Protection of the People’s Republic of China, to promote the vertical management to monitoring system under provincial level in advance. Secondly, to coordinate with super ministry system reform of eco-environment protection, establish a National Eco-environmental Monitoring and Assessment Agency under the State Council, and implement the national vertical management to local monitoring system.

Keywords:eco-environmental monitoring and assessment system; reform; independent; unifi ed; scheme

作者簡(jiǎn)介：王金南（1963—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工，研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等。

基金項(xiàng)目：中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心《國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系研究》和中國(guó)工程院《中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)若干重大戰(zhàn)略問題研究》項(xiàng)目資助。

中圖分類號(hào)：X830

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-6252(2016)01-0034-04