排污許可證管理政策與支撐技術(shù)研究

蔣洪強

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室，北京　100012）

排污許可證管理政策與支撐技術(shù)研究

蔣洪強

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室，北京100012）

“國家重點研發(fā)計劃”

【編者按】2016年6月23—25日，國家科技管理信息系統(tǒng)公布了2016年國家重點研發(fā)計劃的評審結(jié)果，水資源高效開發(fā)利用、典型脆弱生態(tài)修復(fù)與保護研究、大氣污染成因與控制技術(shù)研究、全球變化及應(yīng)對、農(nóng)業(yè)面源和重金屬污染農(nóng)田綜合防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)、綠色建筑及建筑工業(yè)化6個領(lǐng)域共支持222個項目，總金額42.65億元。本刊將陸續(xù)對項目進行跟蹤報道，敬請關(guān)注。

“排污許可證管理政策與支撐技術(shù)研究”（項目編號：SQ2016ZY01002975）屬于國家重點研發(fā)計劃大氣污染成因與控制技術(shù)研究專項空氣質(zhì)量改善管理支持技術(shù)方向，牽頭單位是環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心、北京大學(xué)、清華大學(xué)、河北省環(huán)境科學(xué)研究院、中國環(huán)境監(jiān)測總站等單位參與，該項目負責(zé)人為蔣洪強研究員，實施期間為2016年7月至2020年6月。

一、開展排污許可證管理政策與支撐技術(shù)研究，建立完善排污許可證制度是實現(xiàn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、強化污染源管控的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

排污許可是根據(jù)環(huán)境保護相關(guān)法律對企業(yè)的排放行為和實施監(jiān)督做出規(guī)定，并通過許可證法律文書加以載明的制度。20世紀70 年代以來，美國、德國、英國、加拿大、日本、澳大利亞等國家先后建立了排污許可制度，并將其納入國家法律體系。排污許可是發(fā)達國家普遍實行并有效的管理制度，可實現(xiàn)污染源“一證式”監(jiān)管，是環(huán)境質(zhì)量改善的基礎(chǔ)核心制度。

中國從20世紀80年代后期試點排污許可制度至今，已經(jīng)有20多個省市區(qū)向總計20萬家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證，取得了積極進展，但仍存在許多問題：一是缺乏頂層的方案設(shè)計與制度框架體系，二是缺乏明確的法律依據(jù)與具體立法辦法，三是與已有環(huán)境管理制度之間銜接不清晰，四是許可限值等關(guān)鍵技術(shù)問題未取得突破，五是缺乏有效支撐機制體系，證后監(jiān)管薄弱等。由于這些問題未得到解決，導(dǎo)致各地實施效果不佳，一直未能成為地方管理污染源的有效抓手。隨著我國環(huán)境形勢的日益嚴峻，黨的十八大以來，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》等文件明確提出要完善污染物排放許可制度。新修訂《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》均明確規(guī)定排污許可證制度，加大對無證排污懲罰力度。為此，分析既往經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒國際經(jīng)驗，加強排污許可證管理政策和支撐技術(shù)研究，設(shè)計和實施好排污許可制度顯得十分緊迫和必要。

二、項目立足于改善環(huán)境質(zhì)量、強化企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任，為建立綜合性、一體化、全過程的排污許可證制度體系提供支持。

項目以改善大氣環(huán)境質(zhì)量、強化企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任為出發(fā)點，針對當前我國排污許可證制度存在的法律、政策和技術(shù)上的關(guān)鍵問題，通過相關(guān)課題研究，最終建立我國大氣排污許可關(guān)鍵支撐技術(shù)體系和管理政策體系，為全國建立制度化、程序化、規(guī)范化的排污許可制度提供支持。項目將實現(xiàn)以下具體目標：提出排污許可制度頂層方案與關(guān)聯(lián)制度，提出排污許可的法律體系與立法方案，建立大氣排污許可限值核定的關(guān)鍵技術(shù)方法，完成區(qū)域和行業(yè)（火電、鋼鐵、水泥）試點應(yīng)用，建立排污許可證實施的監(jiān)督管理體系，開發(fā)完成國家大氣排污許可管理信息平臺。

三、項目以“管理-技術(shù)-試點-平臺”為主線，將開展“一個頂層方案、兩個核心技術(shù)、兩個試點應(yīng)用、兩個管理支撐”等7個課題研究。

一個頂層方案研究：通過開展排污許可證的國際對比研究，研究構(gòu)建中國排污許可證制度框架，研究排污許可證與污染物總量控制制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境標準等制度關(guān)聯(lián)關(guān)系，提出排污許可證實施路線圖。

兩個核心技術(shù)研究：一是排污許可法律體系與立法方案研究。通過比較研究國際排污許可立法經(jīng)驗，研究提出排污許可法律體系，開展排污許可專門立法研究、排污許可立法預(yù)評估研究，提出《排污許可法（建議稿）》或《排污許可條例（建議稿）》。二是大氣排污許可關(guān)鍵支撐技術(shù)方法體系研究。開展基于環(huán)境質(zhì)量與最佳可行技術(shù)（BAT）許可排放限值核定理論方法體系研究、提出核定思路和構(gòu)建核定技術(shù)方法體系，建立典型區(qū)域和典型行業(yè)許可排放限值核定技術(shù)，構(gòu)建重點污染源主要大氣污染物排放量核算體系和數(shù)據(jù)準確性校驗機制等。

兩個試點應(yīng)用研究：一是典型區(qū)域大氣排污許可管理體系設(shè)計與試點研究。以完善排污許可管理制度為目的，以河北省唐山市為試點區(qū)域，以排污許可管理信息平臺應(yīng)用和“一證式”管理企業(yè)示范為核心，開展應(yīng)用研究。二是重點大氣污染控制行業(yè)排污許可管理體系設(shè)計與試點研究。開展重點行業(yè)排污許可實施路徑研究、重點行業(yè)排污許可試點實施管理辦法研究、基于排污許可證的重點行業(yè)大氣污染源管理試點研究，開展重點行業(yè)排污許可實施效果評估研究等。通過試點研究，為排污許可制度體系的建設(shè)、實現(xiàn)排污許可證的全國實施積累經(jīng)驗。

兩個管理支撐研究：一是國家大氣排污許可管理信息平臺開發(fā)研究。研究國家大氣排污許可管理信息平臺總體框架和關(guān)鍵技術(shù)，提出平臺總體設(shè)計、技術(shù)路線、實施策略、測試驗證機制、數(shù)據(jù)初始化機制等，重點開發(fā)國家及試點區(qū)域排污許可管理信息平臺，研究國家、試點區(qū)域、企業(yè)、公眾四級數(shù)據(jù)共享與交換機制，完成平臺成果應(yīng)用示范。二是排污許可證實施的監(jiān)督管理體系研究。按照持證單位監(jiān)測和公開排污狀況為主體，政府部門監(jiān)督檢查為保障，公眾參與為約束的基本原則，建立大氣排污許可證實施的監(jiān)督管理體系。重點研究排污許可實施過程中持證單位監(jiān)測、政府部門核查和公眾獲取信息等各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵技術(shù)。

四、項目將提出全面系統(tǒng)的排污許可證頂層設(shè)計方案和基于排污許可證的大氣環(huán)境管理制度建議方案，建立基于環(huán)境質(zhì)量與BAT的排污許可限值核定技術(shù)方法體系，填補我國排污許可的立法和法律保障空白，開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的排污許可管理信息和大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺。

解決6大關(guān)鍵技術(shù)。一是解決中國排污許可證的頂層設(shè)計問題，提出今后5～10年的實施路線圖。二是解決排污許可與環(huán)評、總量控制、標準等現(xiàn)有環(huán)保制度的銜接關(guān)系。三是解決排污許可的若干法律障礙問題并將其通過立法的方式固化強化。四是解決科學(xué)、合理、可行的排污許可量和排放量核定與管理技術(shù)。五是解決排污許可管理信息平臺關(guān)鍵技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)。六是解決排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制技術(shù)、核查監(jiān)管技術(shù)。

實現(xiàn)4個方面創(chuàng)新。一是首次全面系統(tǒng)設(shè)計我國排污許可證頂層方案和實施路線圖，研究提出基于排污許可證的大氣環(huán)境管理制度改革方案。二是系統(tǒng)建立基于環(huán)境質(zhì)量與BAT的排污許可限值核定技術(shù)方法，使環(huán)境質(zhì)量改善要求在微觀層面落實到具體排放源。三是填補我國排污許可的國家立法和法律保障空白，處理排污許可與環(huán)境影響評價、總量控制、三同時、污染源監(jiān)測等現(xiàn)有環(huán)境管理制度的銜接關(guān)系并將其通過立法的方式固化強化。四是首次開發(fā)集“許可申報—排污權(quán)核定—數(shù)據(jù)審核—排放跟蹤—總量預(yù)警”的全“生產(chǎn)”周期“數(shù)據(jù)匯集—大數(shù)據(jù)分析—數(shù)據(jù)服務(wù)—信息發(fā)布”于一體的排污許可管理信息平臺和大數(shù)據(jù)平臺。

五、項目成果將為我國排污許可證制度改革，為實施污染源的精細化、科學(xué)化“一證式”監(jiān)管提供有力技術(shù)和管理支撐，有效促進區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善，取得重要理論貢獻與環(huán)境社會效果。

（1） 項目將從“理論-管理-技術(shù)-平臺”建立一整套排污許可證制度理論與技術(shù)方法體系，在排污許可證制度的關(guān)鍵理論技術(shù)方面做出貢獻。

（2） 項目可為我國排污許可證制度的改革提供技術(shù)支撐。項目緊密結(jié)合環(huán)境保護部深化排污許可證制度改革的進程，為貫徹落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件中關(guān)于排污許可證的要求提供技術(shù)支撐。

（3） 項目可為落實環(huán)保法律的要求提供重要支撐。新修訂的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》以及《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》都對排放許可證提出了規(guī)定，研究建立排污許可證制度必然有助于落實相關(guān)環(huán)保法律和法規(guī)、文件具體要求。

（4） 項目可為實施企業(yè)精細化、科學(xué)化、制度化的環(huán)境監(jiān)管提供有力支撐。利用排污許可證對排污單位實行一證式管理和全過程監(jiān)管，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量和改善目標的差異，進行差別化的排放許可限值要求，通過許可證落實各項環(huán)境管理要求，有力的控制企業(yè)排污行為，同時有效率地解決排污單位和環(huán)保部門信息不對稱問題以及解決環(huán)保守法失據(jù)問題。

（5） 項目可為改善大氣環(huán)境質(zhì)量提供有效支撐。通過環(huán)境質(zhì)量改善與排放總量關(guān)系模擬，排污許可載明了企業(yè)排放總量限值要求，使得區(qū)域內(nèi)企業(yè)的污染物許可排放總量與區(qū)域污染物總量控制目標相銜接，最終將會為主要污染物總量減排、大氣環(huán)境質(zhì)量改善等提供強有力的技術(shù)保障。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.109

蔣洪強（1975—），男，博士，研究員，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，主要從事環(huán)境規(guī)劃與政策模擬研究，

E-mail：jianghq@caep.org.cn。