對水土保持事件認定的思考

李　婧，薛　贇，常丹東

(1. 中國林業(yè)科學研究院 荒漠化研究所，北京 100091； 2. 山合林(北京)水土保持技術(shù)有限公司，北京 100038；3.國家電網(wǎng) 青海省電力公司 經(jīng)濟技術(shù)研究院，青海 西寧 810003； 4. 水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

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對水土保持事件認定的思考

李婧1，2，薛贇3，常丹東4

(1. 中國林業(yè)科學研究院 荒漠化研究所，北京 100091； 2. 山合林(北京)水土保持技術(shù)有限公司，北京 100038；3.國家電網(wǎng) 青海省電力公司 經(jīng)濟技術(shù)研究院，青海 西寧 810003； 4. 水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

依法治國；水土流失事件；水土流失證據(jù)；水土保持執(zhí)法

從黨的十八屆四中全會依法治國的理念，以及新國家安全法“維護國家安全，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞”的法律規(guī)定出發(fā)，針對水土保持法施行過程中的水土流失證據(jù)法律認定機構(gòu)缺位、水土流失刑事及民事責任行為判定及量刑標準存在短板、水土保持執(zhí)法和公安執(zhí)法未能有效銜接等法制建設(shè)問題，以環(huán)保部的做法為鑒，提出了完善水土保持法制建設(shè)的建議。

1　水土保持法制建設(shè)是適應(yīng)新形勢的客觀需要

黨的十八屆四中全會于2014年10月3日在北京通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》指出：用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過的新國家安全法第三十條規(guī)定：國家完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度，劃定生態(tài)保護紅線，強化生態(tài)風險的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發(fā)展。

“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察”成果表明，嚴重的水土流失是生態(tài)惡化的集中反映，已成為我國生態(tài)環(huán)境最突出的問題之一。新水土保持法于2011年3月1日起施行，對于防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。但在新形勢下，還存在水土流失證據(jù)法律認定機構(gòu)缺位、水土流失刑事及民事責任行為判定及量刑標準存在短板、水土保持執(zhí)法和公安執(zhí)法未能有效銜接等法制建設(shè)問題。進一步完善水土保持法制建設(shè)，依法治理水土流失、保護生態(tài)環(huán)境、推進全面依法治國、維護國家安全，緊迫且重要。

2　環(huán)境保護法制建設(shè)可為水土保持法制建設(shè)提供良好借鑒

“史上最嚴”的環(huán)境保護法于2015年1月1日起正式施行。在全面依法治國的進程中，環(huán)境保護法制建設(shè)有很多好的經(jīng)驗和做法值得借鑒。

2.1環(huán)保部推動“兩高”出臺環(huán)境污染刑事案件司法解釋

2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《解釋》)，同時公布4起污染環(huán)境典型案例。《解釋》通過細化《中華人民共和國刑法修正案(八)》中關(guān)于環(huán)境污染刑責的認定標準(包括私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)在內(nèi)的14種情況，都可被認定為嚴重污染環(huán)境，責任人將被追究刑事責任)，進一步明確環(huán)境污染事件的認定標準及量刑標準，有力地提高了環(huán)保司法審判的可操作性，有效保護了國家生態(tài)環(huán)境。截至2013年底，環(huán)保部門向公安機關(guān)移送了近300起涉嫌環(huán)境污染犯罪案件，比過去5年的總和還多；公安機關(guān)立案偵辦247起該類案件，相當于過去10年立案的總量，共移送檢察機關(guān)起訴145起。

2.2環(huán)保部聯(lián)合公安部推進聯(lián)合執(zhí)法調(diào)查取證

2013年11月，環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2013〕126號)，要求各地環(huán)保和公安機關(guān)建立完善三個制度、四個機制，即聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議制度、聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件會商督辦制度和案件移送機制、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機制、案件信息共享機制、獎懲機制。近年來，浙江、山東、河北、昆明等省已探索建立了環(huán)保與公安聯(lián)動執(zhí)法機制，出臺了文件，成立了專門的機構(gòu)和隊伍，共同執(zhí)法取證。浙江設(shè)立了省公安廳駐環(huán)保廳工作聯(lián)絡(luò)室，全省各地級市均設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室，85%以上的縣(市、區(qū))也設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室。山東省公安廳成立了食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊，全省17個地級市中有14個成立了對口的偵查支隊。河北省公安廳成立了環(huán)境保衛(wèi)警察總隊，要求各地級市設(shè)支隊，重點縣設(shè)大隊。

2.3環(huán)保司法質(zhì)監(jiān)聯(lián)合推進環(huán)保監(jiān)測部門具備司法鑒定資質(zhì)

《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2013〕126號)提出，要樹立證據(jù)意識，依法嚴厲打擊環(huán)境污染犯罪。各級環(huán)境保護、公安部門要牢固樹立證據(jù)意識，及時、全面、準確收集涉嫌環(huán)境污染犯罪的各類證據(jù)。環(huán)境保護部門在執(zhí)法過程中要及時收集、提取、監(jiān)測、固定污染物種類、濃度、數(shù)量等證據(jù)。各級公安機關(guān)依法偵辦環(huán)境污染刑事案件，要借助環(huán)境保護部門的專業(yè)知識和技術(shù)支持，提高辦案質(zhì)量?！稒z驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》(國家質(zhì)檢總局令第163號)規(guī)定，凡是為司法機關(guān)、行政機關(guān)、仲裁機構(gòu)做出的裁決及社會經(jīng)濟、公益活動出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的檢驗檢測機構(gòu)，均須通過國家認證認可監(jiān)督管理委員會的相關(guān)資質(zhì)認定。當前，環(huán)保部為強化環(huán)境污染犯罪取證，正積極溝通司法和質(zhì)檢部門，高層推動賦予環(huán)保監(jiān)測部門司法鑒定資質(zhì)事宜，并積極協(xié)調(diào)爭取將鑒定結(jié)果納入“兩高”的證據(jù)支撐體系。

3　建　議

水土資源關(guān)乎人類的生存和發(fā)展，水土流失直接關(guān)系國家生態(tài)安全，危及國家安全。依法治國是實現(xiàn)中國夢的法制保障，水土保持法制建設(shè)是治理水土流失、建設(shè)生態(tài)文明、保障國家安全、全面推進依法治國的重要舉措?！八街梢怨ビ瘛?，以環(huán)保部法制建設(shè)為鑒，針對目前水土保持法的特點，提出法制建設(shè)意見如下。

3.1關(guān)于水土流失行為認定

水土保持法中涉及水土流失行為的條文較多，有第八條、第十五條、第十七條、第十八條、第二十五條、第三十二條、第三十八條、第四十八條、第五十二條等；第五十八條還規(guī)定了“造成水土流失危害承擔民事責任，構(gòu)成犯罪追究刑事責任”，但法律實踐表明，這些規(guī)定只是原則性的，對造成什么樣的水土流失危害應(yīng)依法承擔民事責任，什么樣的水土流失危害是構(gòu)成犯罪應(yīng)依法追究刑事責任，尚需進一步從法律層面細化解釋。建議參考環(huán)保部的做法，推進最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理水土流失民事和刑事案件適用法律若干問題的解釋》，并輔以相關(guān)典型案例，細化說明承擔水土流失民事責任和構(gòu)成犯罪的水土流失刑事責任的行為及認定標準，推進司法審判的客觀性和公正性。

3.2關(guān)于水土流失調(diào)查取證

水土保持法第四十四條和第五十八條對水土流失調(diào)查取證做出了原則規(guī)定，如第五十八條“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰”，僅原則上明確對違反水土保持法構(gòu)成違反治安管理行為的處理方式，但沒有涉及水行政主管部門與公安機關(guān)在水土保持執(zhí)法過程中的相互關(guān)系，以及水政監(jiān)督檢查人員單獨調(diào)查取證的結(jié)果在司法審判中是否可以作為證據(jù)等內(nèi)容。同時，水行政主管部門在日常水土保持執(zhí)法中，由于部門權(quán)限、執(zhí)法手段有限，阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法的情況大量存在，嚴重影響水土保持執(zhí)法效率和執(zhí)法人員的人身安全。鑒于此，建議水利部與公安部建立、完善銜接配合的水土保持執(zhí)法(水行政執(zhí)法的重要內(nèi)容之一)工作機制，力爭做到水利和公安共建執(zhí)法機構(gòu)、共享執(zhí)法人員、共同調(diào)查取證、共處水土流失案件，具體為：建立聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議制度，解決重大聯(lián)動事項；建立聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度，強化日常聯(lián)動執(zhí)法；建立完善案件移送機制，規(guī)范聯(lián)動執(zhí)法程序；建立重大案件會商和督辦制度，加強案件風險研判；建立緊急案件聯(lián)合調(diào)查機制，做到執(zhí)法工作無縫銜接；建立案件信息共享機制，提高聯(lián)動執(zhí)法效率；建立獎懲機制，提高執(zhí)法效率。

3.3關(guān)于水土流失事件及危害仲裁機構(gòu)

水土保持法第四十條規(guī)定“縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)發(fā)揮水土保持監(jiān)測工作在政府決策、經(jīng)濟社會發(fā)展和社會公眾服務(wù)中的作用”，第四十二條規(guī)定“國務(wù)院水行政主管部門和省級人民政府水行政主管部門應(yīng)根據(jù)水土保持監(jiān)測情況定期公告水土流失類型、面積、強度、分布及變化，水土流失危害，水土流失預(yù)防和治理情況”。這些法律規(guī)定都對水土流失的法律責任做了原則要求，但水土流失事件的認定主體，水土流失事件的追根溯源判定及鑒定相關(guān)責任歸屬，水土流失危害及經(jīng)濟損失評價等具體內(nèi)容，尚需從法律層面進一步完善。按照水土保持法，水土保持監(jiān)測機構(gòu)具有水土流失生態(tài)環(huán)境狀況和動態(tài)監(jiān)測的公益性職能，部分省份已在水土保持法實施辦法或水土保持條例中植入了水土保持監(jiān)測機構(gòu)的水土流失事件認定職能。綜上，水土保持監(jiān)測機構(gòu)是為司法機關(guān)、行政機關(guān)、仲裁機構(gòu)做出的裁決出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的最佳支持單位，由水利聯(lián)合司法、國家質(zhì)檢部門賦予水土保持監(jiān)測機構(gòu)司法鑒定資質(zhì)，及時、全面、準確地開展水土流失犯罪證據(jù)的監(jiān)測、收集、提取工作，并將水土保持監(jiān)測機構(gòu)確定的證據(jù)納入“兩高”認可的證據(jù)體系，可為水土流失案件審判提供有力的專業(yè)和技術(shù)支撐。

4　結(jié)　語

依法治國在于有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴，依法執(zhí)法講究證據(jù)。水土流失事件認定、水土流失證據(jù)采集，造成水土流失面積、強度及危害等的評估仲裁機構(gòu)建設(shè)都是水土保持執(zhí)法，乃至司法審判的重要基礎(chǔ)和面臨的重大瓶頸，這些工作和依法治國密切相連，意義重大，亟待推進，刻不容緩。

(責任編輯孫占鋒)

2015-11-25

S157

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1000-0941(2016)04-0017-03

李婧(1980—)，女，北京市人，高級工程師，博士，主要從事水土保持工作。