山東沂蒙山區(qū)民營水土保持發(fā)展分析

凌九平

(山東省水利廳 水土保持處，山東 濟南 250013)

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山東沂蒙山區(qū)民營水土保持發(fā)展分析

凌九平

(山東省水利廳 水土保持處，山東 濟南 250013)

民營水土保持；組織形式；優(yōu)勢；沂蒙山區(qū)；山東

民營水土保持是山東省水土流失治理的新力軍，在整個沂蒙山區(qū)乃至山東全省，民營水土保持正保持著快速發(fā)展的良好態(tài)勢，典型縣區(qū)民營水土保持投入達水土保持總投入的1/3，且投資比例仍呈上升趨勢，是當前治理資金不足情況下加快治理速度、改善生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的有效途徑。經(jīng)歷30余年的發(fā)展，山東省民營水土保持出現(xiàn)了承包買斷式、反租倒包式、股份合作式、公司+農(nóng)戶式等多種組織形式，并顯示出強大的生命力和活力，但也存在治理手段單一、掠奪式開發(fā)導致二次流失等問題。今后應進一步加強對民營水土保持的管理，及時掌握治理情況，加快落實配套政策，搞好技術(shù)服務與指導，發(fā)揮典型輻射及帶動作用，在全省營造關(guān)心、重視、支持民營水土保持的良好氛圍。

近年來，山東各地進一步加大政策支持力度，大力鼓勵社會資本投入水土流失治理，民營水土保持已成為全省水土保持的一支不斷發(fā)展壯大的重要力量。沂蒙山區(qū)是其中的典型代表。沂蒙山區(qū)位于山東省中南部，是以蒙山、沂山等山系為地域標志的全國著名革命老區(qū)，也是山東省水土流失最嚴重的地區(qū)，依靠“吃苦耐勞、無私奉獻、勇往直前、永不服輸”的沂蒙精神創(chuàng)造出了厲家寨、九間棚等全國聞名的治山治水典型。近年來，隨著當?shù)孛駹I水土保持的蓬勃發(fā)展，水土流失治理投入不足的局面得到很大改觀，水土保持在改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、促進農(nóng)民脫貧致富、服務經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮的作用越來越突出。

1 民營水土保持現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展歷程

20世紀80年代初期，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的全面確立，山東省農(nóng)村出現(xiàn)了一批先富起來的“尖子戶”、技術(shù)能手，部分經(jīng)濟意識比較強的“能人”開始承包荒山荒坡搞治理開發(fā)，民營水土保持應運而生，從此不斷發(fā)展壯大。20世紀90年代以來，山東省政府辦公廳兩次就治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源、加強水土保持工作做出專項部署。

21世紀以來，農(nóng)村稅費改革深入推進，取消“兩工”等政策給傳統(tǒng)的水土保持工作組織方式帶來了很大沖擊，在沂蒙山區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。過去大規(guī)模的群眾會戰(zhàn)再也組織不起來，廣大農(nóng)村水土流失地區(qū)一度出現(xiàn)了“無錢可出，無工可用，想治而無力治”的被動局面。

面對這種情況，各地積極出臺優(yōu)惠政策，創(chuàng)新投入機制，調(diào)動社會多方面力量加大治山治水投入，迅速扭轉(zhuǎn)了水土流失治理投入嚴重不足的被動局面。特別是2011年以來，各地認真貫徹《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省水利廳等部門關(guān)于進一步加強農(nóng)村“四荒”綜合治理工作的意見的通知》(魯政辦發(fā)〔2011〕76號)精神，放寬政策、搞活機制，大力吸引民營資金投入。臨沂市把發(fā)展民營水土保持納入各級黨政領導干部教育培訓內(nèi)容，推進力度顯著加大。濰坊、日照、淄博、萊蕪等地，將一定比例的財政資金無償補助民營水保，極大地提高了民營資本治理水土流失的積極性。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

隨著人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境和安全食品需求的提高，水土資源開發(fā)蘊藏著的巨大的商機，吸引著越來越多的社會投資。企業(yè)和個人承包荒山無論是開發(fā)林果、生產(chǎn)綠色食品，還是開展生態(tài)旅游，都有著良好的發(fā)展前景。很多企業(yè)及個體大戶，通過承包荒山，甚至通過土地流轉(zhuǎn)大規(guī)模承包耕地搞開發(fā)，在治理荒山荒坡的同時還帶動了坡耕地水土流失治理。社會投資規(guī)模越來越大，泗水萬紫千紅、鄒平嘉業(yè)等治理典型投入資金高達數(shù)億元。在整個沂蒙山區(qū)乃至山東全省，民營水土保持正保持著快速發(fā)展的良好態(tài)勢，典型縣區(qū)民營投入占到水土流失治理總投入的1/3，且投資比例仍呈上升趨勢。

2 主要組織形式及特點

2.1 承包買斷式

業(yè)主將荒山荒坡承包治理后，自主安排經(jīng)營項目，一次性或分期繳納承包費。當?shù)卣扇　岸嗤顿Y、多補助”政策，積極整合涉農(nóng)資金，堅持重點突破，典型帶動，向水土保持生態(tài)建設大戶傾斜。鼓勵大戶在享受治理成果的同時，繼續(xù)加大投入擴大生態(tài)建設規(guī)模，帶動周邊群眾參與水土保持生態(tài)建設。沂南縣銅井鎮(zhèn)馬泉村私營業(yè)主盛大慶在承包的馬泉小流域，以發(fā)展休閑旅游為主要目標，打造特色農(nóng)業(yè)觀光采摘、農(nóng)耕文化體驗與鄉(xiāng)野休閑度假相結(jié)合的農(nóng)業(yè)休閑旅游區(qū)，市水利部門整合財政資金130萬元，對其中的溝道攔蓄和坡面整地等工程進行補助。截至2015年底，該小流域內(nèi)已建設梯田87 hm2，營造水保林60 hm2，栽植大櫻桃6萬棵，治理水土流失220 hm2，流域內(nèi)林木覆蓋率提高到80%，累計投資達8 000多萬元。這種形式最為普遍，其優(yōu)點是有效地發(fā)揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，放大了實際治理規(guī)模和治理效益，加快了當?shù)厮亮魇е卫磉M度；不利因素是這種模式是以資金實力一般的個體投資承包為主，常因承包者自身盈利機制不健全導致后期資金投入不足。

2.2 返租倒包式

業(yè)主先從農(nóng)戶手中將土地使用權(quán)承包租賃，然后進行水土流失治理和基礎設施改造，最后倒包給原承包農(nóng)戶或其他農(nóng)戶和單位，這種模式具有明顯的產(chǎn)業(yè)化帶動和科技推廣示范作用。莒南縣十字路鎮(zhèn)劉山流域孟家胡同山一座廢棄的氟石礦被一業(yè)主承包，承包期30年，承包人以發(fā)展林果業(yè)為主進行了開發(fā)性治理，整修梯田6.6 hm2，栽石榴1萬株、大櫻桃2 000株、杏300余株，之后又將這些治理成果返包給當?shù)剞r(nóng)戶經(jīng)營管理，現(xiàn)在治理區(qū)林果年產(chǎn)值達178萬元。這種形式的特點是投資者不必長期經(jīng)營管理，資金和管理分離，投資者和管理者各得其所，可實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

2.3 股份合作式

以村集體牽頭成立股份合作社，將農(nóng)戶分散的土地通過流轉(zhuǎn)集中連片，形成一定規(guī)模，然后按照“四統(tǒng)一分”的建設思路進行治理開發(fā)，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一種植管理、統(tǒng)一產(chǎn)品銷售，收益按比例分紅。這種模式能充分調(diào)動群眾參與水土保持生態(tài)建設的積極性。蒼山縣會寶山流域內(nèi)16個村莊的2 600戶村民，立足山丘區(qū)實際，在明確了生態(tài)立村、經(jīng)濟林果產(chǎn)業(yè)脫貧、生態(tài)旅游致富的發(fā)展路子之后，村集體以集體所有的荒山入股，當?shù)厝罕娨再Y金、勞動力和土地經(jīng)營權(quán)入股，技術(shù)人員以技術(shù)入股，成立了會寶山生態(tài)產(chǎn)業(yè)專業(yè)合作社。合作社以發(fā)展林果、養(yǎng)殖和生態(tài)旅游為主，新建、整修水平梯田218 hm2，營造經(jīng)果林933 hm2、水保林200 hm2，完成水土流失治理面積17.6 km2。如今的會寶山小流域“路網(wǎng)縱橫、方田成片、塘壩相連、山上樹木蔥郁、山下林果茂盛、山水林田相得益彰” ，已經(jīng)成為名副其實的生態(tài)清潔小流域，先后獲得“國家級農(nóng)民專業(yè)合作社示范社” “國家級生態(tài)農(nóng)業(yè)科普示范基地” “山東省生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游示范點”等榮譽稱號，年產(chǎn)值326萬元。這種股份合作模式有利于生產(chǎn)要素的科學合理配置，便于規(guī)模化、集約化經(jīng)營，治理成效顯著，發(fā)展?jié)摿艽蟆＝刂?015年底，山東有各類農(nóng)民合作社14萬多家，居全國首位。

2.4 公司+農(nóng)戶式

即以公司為主導，和農(nóng)戶開展合作經(jīng)營。山東省財政補助水土保持項目莒南縣草山子流域治理工程為籌集建設資金，將流域內(nèi)部分土地租賃給煙臺一家公司，由公司提供技術(shù)服務，雇用當?shù)剞r(nóng)戶負責日常管理，建設葡萄生產(chǎn)基地及高效農(nóng)業(yè)生態(tài)園，累計投入治理資金1 300萬元。該項目不僅成功籌集到了建設資金，超標準完成了工程建設任務，還為當?shù)剞r(nóng)民找到了一條致富的路子。這種模式的特點是企業(yè)技術(shù)力量和資金雄厚，治理標準和規(guī)模都很高。截至2015年底，山東規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達9 300家，位居全國前列。

3 優(yōu)勢分析

民營水土保持是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，具有強大的生命力，在水土保持生態(tài)建設中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

(1)緩解資金短缺問題。面對社會公眾對良好生態(tài)和人居環(huán)境的需求，水土流失治理十分緊迫，投入需求很大，依靠財政投入遠遠不夠。民間投資的潛力非常大，一旦合理引導，能有效緩解長期以來水土流失治理資金投入不足的問題。

(2)提升治理質(zhì)量。投資追求回報的本性，決定了民營水土保持的投資力度遠大于一般的水土流失治理，因而治理效果會更突出。從沂蒙山區(qū)來看，民營水土保持每平方公里治理投資少則幾百萬元，多則幾千萬元甚至上億元，治理投入大、治理效果好，真正實現(xiàn)了“治一片，成一片，發(fā)揮效益一片”。

(3)提高管護效果。民營投資的效益來源于水土資源開發(fā)，因而一般都十分重視水土資源的保護。受利益的驅(qū)動，投資者會自覺投入人力物力加強管理和維護，自覺做到建管并重，能很好地解決長期以來水土保持設施管護不到位的問題。

(4)促進重點工程的開展。水土保持重點工程一般由項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委具體負責實施。有的村班子軟弱渙散，凝聚力、號召力不強，致使項目建設速度慢、效果差，資金使用效益不高。沂蒙山區(qū)民營資本試點參與的治理實踐表明，受利益驅(qū)動，民營業(yè)主非常配合項目主管部門的工作，實現(xiàn)了由“要我干”向“我要干”的轉(zhuǎn)變，確保了工程建設的順利實施。

4 存在的問題

4.1 后期治理資金跟不上

水土資源開發(fā)周期長、見效慢，投資量很大。不少投資者對資金需求估計不足，往往在支付了承包款和水、電、路、苗等前期投入后，沒有充足的資金用于治理開發(fā)和經(jīng)營管理，出現(xiàn)了治理開發(fā)水平低、效益差的現(xiàn)象，影響了水土流失治理工作的持續(xù)推進。

4.2 開發(fā)過程不規(guī)范，造成了新的水土流失

從水土保持角度講，開發(fā)只是手段，治理才是目標。但一些業(yè)主水土資源保護意識不強，不注意在治理開發(fā)中采取必要的防護措施，結(jié)果造成了比較嚴重的水土流失。部分村和民間投資者受利益驅(qū)使暗箱交易，把不宜開發(fā)的荒山承包開發(fā)，有的甚至把好好的水保林毀掉，改為經(jīng)濟林，破壞性開發(fā)常造成新的人為水土流失。個別業(yè)主只顧眼前利益，一味地追求經(jīng)濟效益，對土地資源進行掠奪式開發(fā)，有的還改變土地用途，借治理之名，行大建土木之實，也造成比較嚴重的水土流失。

4.3 治理措施單一，綜合效益差

個別承包戶只注重經(jīng)濟林果的發(fā)展，不進行山、水、田、林、路的綜合治理和治理措施的完善配套，導致綜合治理效益較差。有的順坡栽植，跑土跑水；有的沒有道路，無法實施機械化作業(yè)，勞動效率低下；有的沒有實施溝道治理，缺少必要的配套水利工程，靠天吃飯，致使生物措施難以長久保持；有的管理水平低，嚴重降低了果樹產(chǎn)量和質(zhì)量。

4.4 政策支持和指導監(jiān)督不到位

盡管各級政府相繼出臺了一系列優(yōu)惠政策，鼓勵和吸引民營資本參與水土保持生態(tài)建設，但有些政策沒有得到真正落實。從政府管理服務角度看，相關(guān)部門的管理基本上是統(tǒng)計管理、形式管理、名義管理，沒有一個相對固定的責任部門，相當于誰都管但誰都不管。由此造成的管理工作松懈、資金扶持渠道不暢、技術(shù)服務欠缺等問題相當嚴重地打擊了業(yè)主的信心，阻礙了民營水保的進一步發(fā)展。

5 對 策

5.1 加強管理，保障權(quán)益

要全面加強合同管理，在土地資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同中，應嚴格土地用途管制，堅持土地的農(nóng)業(yè)用途，提出水土流失防治要求，落實水土流失防治主體責任。縣級水行政主管部門要加強日常監(jiān)督檢查，督促落實水土保持措施。對不按規(guī)劃治理、擅自改變土地用途、造成新的嚴重水土流失的，建議依法收回其土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)。同時保護好民營水土保持投資者的合法權(quán)益，讓他們毫無后顧之憂地經(jīng)營發(fā)展。

5.2 大力扶持，強化服務

各級政府應按照中央鼓勵民間資本投資的要求，深化體制機制改革，出臺更加優(yōu)惠的政策，進一步打開民營資本投資水保的“閘門”。各級水行政主管部門要會同農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等部門，加大在資金、技術(shù)、信息等方面的支持力度。要深入貫徹執(zhí)行水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，對水土流失治理規(guī)劃范圍內(nèi)的民間資本投資工程給予有力的資金支持和技術(shù)指導，發(fā)揮其重要作用和獨特優(yōu)勢。

5.3 抓典型，發(fā)揮帶動作用

選擇一批有規(guī)模、發(fā)展?jié)摿Υ?、特色各異、代表性強的民營水保典型項目，在資金與技術(shù)方面給予重點傾斜，建設典型精品，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，認真加以推廣。通過典型示范，帶動中小治理戶共同發(fā)展，激發(fā)全社會參與水保生態(tài)建設的積極性，推動民營水土保持不斷向縱深發(fā)展。

6 結(jié) 語

中央高度重視生態(tài)文明建設，國家鼓勵社會資本投資的政策密集落地，全社會關(guān)注、參與資源保護和生態(tài)建設的氛圍也日趨濃厚，民營水土保持迎來了新一輪發(fā)展機遇。水利水保行業(yè)主管部門要牢記習近平總書記對福建長汀水土流失治理“進則全勝，不進則退”的批示，抓住機遇，乘勢而上，把大力發(fā)展民營水土保持作為新時期水土流失治理工作的一個重要突破口，著力破解投入瓶頸，不斷提高水土流失防治水平，為建設生態(tài)文明做出應有貢獻。

(責任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2016)10-0021-03

凌九平(1965—)，男，山東安丘市人，處長，主要從事水土保持管理工作。

2016-07-28