新《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》解讀

為進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)檔案管理工作，提高會(huì)計(jì)檔案現(xiàn)代化管理水平，國家財(cái)政部、國家檔案局對(duì)1998年修訂實(shí)施的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》，以下簡(jiǎn)稱原《管理辦法》）進(jìn)行了重新修訂，以財(cái)政部、國家檔案局令第79號(hào)發(fā)布了新《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱新《管理辦法》），于2016年1月1日起施行。

目前，新《管理辦法》已實(shí)行了半年之久，結(jié)合工作實(shí)際，筆者在對(duì)新舊《管理辦法》學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上，對(duì)新《管理辦法》主要修訂內(nèi)容進(jìn)行初步解讀。

一、修訂出臺(tái)新《管理辦法》的背景和過程

1984年財(cái)政部、國家檔案局聯(lián)合印發(fā)了《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》，并于1998年對(duì)該辦法進(jìn)行了第一次修訂。原《管理辦法》實(shí)施10多年以來，對(duì)規(guī)范和加強(qiáng)單位會(huì)計(jì)檔案管理、促進(jìn)會(huì)計(jì)工作更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，會(huì)計(jì)檔案的內(nèi)容范圍、承載形式、管理手段、利用方式等均發(fā)生了較大變化，原《管理辦法》已經(jīng)不能較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。主要表現(xiàn)在：一是隨著各單位信息化水平和精細(xì)化管理程度的日益提升，越來越多的會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表等會(huì)計(jì)資料以電子形式產(chǎn)生、傳輸、保管，形成了大量電子會(huì)計(jì)檔案，需要予以規(guī)范。二是隨著我國會(huì)計(jì)法律法規(guī)的不斷完善，以及國家檔案管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的制定或修訂，原《管理辦法》的有關(guān)表述已不適應(yīng)，會(huì)計(jì)檔案的范圍、保管、利用、銷毀等方面的規(guī)定相應(yīng)予以調(diào)整或完善。

為做好原《管理辦法》的修訂工作，從2012年開始，財(cái)政部、國家檔案局陸續(xù)組織部分信息化程度較高的企業(yè)和地區(qū)開展會(huì)計(jì)檔案電子化管理試點(diǎn)工作。2013-2014年，財(cái)政部、國家檔案局、國家稅務(wù)總局、國家發(fā)展改革委專門針對(duì)“電子發(fā)票”的入賬和保管問題多次開展研討，并組織部分企業(yè)和地區(qū)開展電子發(fā)票及電子會(huì)計(jì)檔案管理綜合試點(diǎn)工作。隨著試點(diǎn)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，電子發(fā)票相關(guān)政策的逐步完善，2014年，財(cái)政部、國家檔案局著手修訂原《管理辦法》，形成了《會(huì)計(jì)檔案管理辦法（征求意見稿）》，先后于2014年12月、2015年5月兩次向社會(huì)公開征求意見，形成了《會(huì)計(jì)檔案管理辦法（修訂草案）》。2015年9月財(cái)政部、國家檔案局組織有關(guān)專家集中研究討論《會(huì)計(jì)檔案管理辦法（修訂草案）》，最終形成新《管理辦法》。

二、修訂出臺(tái)新《管理辦法》的重大意義

一是有利于推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來，黨中央、國務(wù)院積極推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)和“大眾創(chuàng)業(yè) 萬眾創(chuàng)新”，我國基于互聯(lián)網(wǎng)的新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃興起。新《管理辦法》肯定了電子會(huì)計(jì)檔案的法律效力，電子會(huì)計(jì)憑證的獲取、報(bào)銷、入賬、歸檔、保管等均可以實(shí)現(xiàn)電子化管理，將大大推動(dòng)電子憑證的在線傳遞和線上應(yīng)用，為互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的政策支持。

二是有利于促進(jìn)形成新型生產(chǎn)方式的發(fā)展。黨的十八大報(bào)告及黨的十八屆三中全會(huì)提出：要著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式；要加快建立生態(tài)文明制度。新《管理辦法》允許符合條件的會(huì)計(jì)憑證、賬簿等會(huì)計(jì)資料不再打印紙質(zhì)歸檔保存，同時(shí)要求建立會(huì)計(jì)檔案鑒定銷毀制度，完善銷毀流程，推動(dòng)會(huì)計(jì)檔案銷毀工作有序開展。這些新的規(guī)定將節(jié)約大量紙質(zhì)會(huì)計(jì)資料的打印、傳遞、整理成本以及歸檔后的保管成本，減少社會(huì)資源耗費(fèi)，推動(dòng)節(jié)能減排，有利于形成綠色環(huán)保的生產(chǎn)方式。

三是有利于推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入大數(shù)據(jù)、微時(shí)代。與之相適應(yīng)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也需要用大數(shù)據(jù)的支撐來推進(jìn)，需要通過廣度信息聚合、深度數(shù)據(jù)挖掘、扁平網(wǎng)絡(luò)傳遞，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、管理精細(xì)化。電子會(huì)計(jì)檔案是電子會(huì)計(jì)資料的歸屬，新《管理辦法》明確將電子會(huì)計(jì)檔案納入會(huì)計(jì)檔案范圍，將大力推動(dòng)電子會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的深度開發(fā)和有效利用，為政府決策和管理提供更多維度、更具參考價(jià)值的會(huì)計(jì)信息。

三、新《管理辦法》做出的調(diào)整

新《管理辦法》分為正文和附表。正文共31條（原辦法共21條），與原《管理辦法》相比，主要作了以下調(diào)整：一是完善了會(huì)計(jì)檔案的定義范圍。二是增加并明確了電子會(huì)計(jì)檔案的管理要求。三是完善了會(huì)計(jì)檔案的銷毀程序。四是調(diào)整了會(huì)計(jì)檔案的定期保管期限，并延長(zhǎng)了會(huì)計(jì)檔案向單位檔案管理機(jī)構(gòu)移交的期限。五是明確了會(huì)計(jì)檔案出境的管理要求。

一是完善了會(huì)計(jì)檔案的定義范圍，新《管理辦法》首次將電子會(huì)計(jì)檔案納入檔案管理范疇。

原《管理辦法》采用列舉的方式，提出了四類應(yīng)當(dāng)歸檔的會(huì)計(jì)資料，但未對(duì)會(huì)計(jì)檔案的內(nèi)涵進(jìn)行界定。列舉之外的其他會(huì)計(jì)資料是否應(yīng)當(dāng)歸檔，缺少相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各單位在實(shí)際工作中的做法存在較大差異或者出現(xiàn)一些爭(zhēng)議。因此，國家財(cái)政部、國家檔案局，根據(jù)《檔案法》以及相關(guān)制度辦法規(guī)定，進(jìn)一步完善了會(huì)計(jì)檔案定義，即：會(huì)計(jì)檔案是指各單位在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算等過程中接收或形成的，記錄和反映單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的，具有保存價(jià)值的文字、圖表等各種形式的會(huì)計(jì)資料，包括通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、傳輸和存儲(chǔ)的電子會(huì)計(jì)檔案。

二是新增并明確了電子會(huì)計(jì)檔案的管理要求，是新《管理辦法》修訂的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。

新《管理辦法》在會(huì)計(jì)檔案的范圍、保管、移交、銷毀等方面對(duì)電子會(huì)計(jì)檔案均進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，主要包括：一是將電子會(huì)計(jì)檔案納入了會(huì)計(jì)檔案的范圍，規(guī)定會(huì)計(jì)檔案包括通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、傳輸和存儲(chǔ)的電子會(huì)計(jì)檔案。二是規(guī)定滿足一定條件時(shí)單位內(nèi)部生成和外部接收的電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式歸檔保存。三是要求電子會(huì)計(jì)檔案移交時(shí)將電子會(huì)計(jì)檔案及其元數(shù)據(jù)一并移交，且文件格式應(yīng)當(dāng)符合國家檔案管理的有關(guān)規(guī)定；特殊格式的電子會(huì)計(jì)檔案應(yīng)當(dāng)與其讀取平臺(tái)一并移交。四是要求電子會(huì)計(jì)檔案的銷毀由單位檔案管理機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)和信息系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)共同派員監(jiān)銷。

為了確保電子檔案的真實(shí)、完整、可用、安全，對(duì)于電子會(huì)計(jì)資料僅以電子形式歸檔保存的方式，提出了明確要求：一是形成的電子會(huì)計(jì)資料來源真實(shí)有效，由計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成和傳輸；二是使用的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)能夠準(zhǔn)確、完整、有效接收和讀取電子會(huì)計(jì)資料，能夠輸出符合國家標(biāo)準(zhǔn)歸檔格式的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表等會(huì)計(jì)資料，設(shè)定了經(jīng)辦、審核、審批等必要的審簽程序；三是使用的電子檔案管理系統(tǒng)能夠有效接收、管理、利用電子會(huì)計(jì)檔案，符合電子檔案的長(zhǎng)期保管要求，并建立了電子會(huì)計(jì)檔案與相關(guān)聯(lián)的其他紙質(zhì)會(huì)計(jì)檔案的檢索關(guān)系；四是采取有效措施，防止電子會(huì)計(jì)檔案被篡改；五是建立電子會(huì)計(jì)檔案?jìng)浞葜贫龋軌蛴行Х婪蹲匀粸?zāi)害、意外事故和人為破壞的影響；六是形成的電子會(huì)計(jì)資料不屬于具有永久保存價(jià)值或者其他重要保存價(jià)值的會(huì)計(jì)檔案；七是電子會(huì)計(jì)資料附有符合《中華人民共和國電子簽名法》規(guī)定的電子簽名。以上要求中第一、七項(xiàng)規(guī)定是確保電子會(huì)計(jì)檔案的真實(shí)，第二、三、六項(xiàng)是確保電子會(huì)計(jì)檔案的準(zhǔn)確、完整、可用，第四、五項(xiàng)規(guī)定是確保電子會(huì)計(jì)檔案的安全。單位內(nèi)部生成的電子會(huì)計(jì)資料僅以電子形式歸檔保存必須同時(shí)滿足第一至六項(xiàng)規(guī)定；單位外部接收的電子會(huì)計(jì)資料僅以電子形式歸檔保存必須同時(shí)滿足第一至七項(xiàng)規(guī)定。

三是完善了會(huì)計(jì)檔案的銷毀程序。

會(huì)計(jì)檔案的銷毀是會(huì)計(jì)檔案管理的重要環(huán)節(jié)，其中鑒定銷毀工作是檔案銷毀的前提和基礎(chǔ)。原《管理辦法》未規(guī)定會(huì)計(jì)檔案銷毀的具體程序，要求“單位負(fù)責(zé)人在會(huì)計(jì)檔案銷毀清冊(cè)上簽署意見”，但未明確銷毀前是否開展會(huì)計(jì)檔案的鑒定工作以及鑒定的工作程序和有關(guān)具體職責(zé)，這在一定程度上將會(huì)計(jì)檔案銷毀的最主要責(zé)任歸于單位負(fù)責(zé)人。在實(shí)際工作中，為避免可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，單位負(fù)責(zé)人往往傾向于不對(duì)到期的會(huì)計(jì)檔案進(jìn)行銷毀，致使單位保存了大量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過最低保管期限、已失去保存價(jià)值且符合銷毀條件的會(huì)計(jì)檔案，占據(jù)了大量的檔案儲(chǔ)存空間，造成了一定的資源浪費(fèi)。因此，新《管理辦法》增加了鑒定銷毀環(huán)節(jié)，要求“單位應(yīng)當(dāng)定期對(duì)已到保管期限的會(huì)計(jì)檔案進(jìn)行鑒定，并形成會(huì)計(jì)檔案鑒定意見書。經(jīng)鑒定，仍需繼續(xù)保存的會(huì)計(jì)檔案，應(yīng)當(dāng)重新劃定保管期限；對(duì)保管期滿，確無保存價(jià)值的會(huì)計(jì)檔案，可以銷毀?！北O(jiān)銷是保證檔案銷毀工作按照規(guī)定程序和要求進(jìn)行的一項(xiàng)制度安排。原《管理辦法》規(guī)定，“銷毀會(huì)計(jì)檔案時(shí)，應(yīng)當(dāng)由單位檔案管理機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)共同派員監(jiān)銷。國家機(jī)關(guān)銷毀會(huì)計(jì)檔案時(shí)，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)財(cái)政部門、審計(jì)部門派員參加監(jiān)銷。財(cái)政部門銷毀會(huì)計(jì)檔案時(shí)，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)審計(jì)部門派員參加監(jiān)銷”。但是，會(huì)計(jì)檔案銷毀屬于單位的內(nèi)部管理事務(wù)，理應(yīng)由單位自行組織。原《管理辦法》關(guān)于國家機(jī)關(guān)銷毀會(huì)計(jì)檔案由財(cái)政部門、審計(jì)部門派員監(jiān)銷的規(guī)定，在實(shí)踐中往往由于相關(guān)部門人手緊缺、管理責(zé)任不清等原因，既難以真正貫徹落實(shí)，又增加了行政管理成本，無法切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用。新《管理辦法》刪除了財(cái)政部門、審計(jì)部門派員監(jiān)銷的規(guī)定，同時(shí)進(jìn)一步明確了單位內(nèi)部組織監(jiān)銷的有關(guān)要求：即“單位檔案管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織會(huì)計(jì)檔案銷毀工作，并與會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)共同派員監(jiān)銷。監(jiān)銷人在會(huì)計(jì)檔案銷毀前，應(yīng)當(dāng)按照會(huì)計(jì)檔案銷毀清冊(cè)所列內(nèi)容進(jìn)行清點(diǎn)核對(duì)；在會(huì)計(jì)檔案銷毀后，應(yīng)當(dāng)在會(huì)計(jì)檔案銷毀清冊(cè)上簽名或蓋章。

四是調(diào)整了會(huì)計(jì)檔案的定期保管期限。

近年來，國家檔案局對(duì)機(jī)關(guān)和企業(yè)文件材料的定期保管期限進(jìn)行了調(diào)整，《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》（國家檔案局令第8號(hào)）、《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》（國家檔案局令第10號(hào)）分別將企業(yè)管理類檔案和機(jī)關(guān)文書檔案的定期保管期限統(tǒng)一為10年、30年。另外，會(huì)計(jì)檔案在很多民事案件中都作為重要證據(jù)，民事案件的訴訟時(shí)效最長(zhǎng)為20年，但大部分會(huì)計(jì)檔案的最低保管期限都低于20年；使用期的資產(chǎn)，在其會(huì)計(jì)檔案保管期限達(dá)到后，仍在使用或存續(xù)，其會(huì)計(jì)檔案需要繼續(xù)被調(diào)閱查用等情況的存在。為便于單位檔案的統(tǒng)一管理，并結(jié)合會(huì)計(jì)檔案的實(shí)際利用需求，我們將會(huì)計(jì)檔案的定期保管期限由原3年、5年、10年、15年、25年五類調(diào)整為10年、30年兩類，并將原附表中1、2中保管期限為3年、5年、10年的會(huì)計(jì)檔案統(tǒng)一規(guī)定保管期限為10年；將保管期限為15年、25年的會(huì)計(jì)檔案統(tǒng)一規(guī)定保管期限為30年。其中，會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿等主要會(huì)計(jì)檔案的最低保管期限已延長(zhǎng)至30年，其他輔助會(huì)計(jì)資料的最低保管期限延長(zhǎng)至10年。

另外，新《管理辦法》也明確了“各類會(huì)計(jì)檔案的保管期限原則上應(yīng)當(dāng)按照本辦法附表執(zhí)行，本辦法規(guī)定的會(huì)計(jì)檔案保管期限為最低保管期限。單位會(huì)計(jì)檔案的具體名稱如有同本辦法附表所列檔案名稱不相符的，應(yīng)當(dāng)比照類似檔案的保管期限辦理”。本條是對(duì)第十四條的補(bǔ)充。本條對(duì)會(huì)計(jì)檔案保管期限的“靈活處置原則”進(jìn)行了規(guī)定。即各單位在劃分檔案保管期限時(shí)，可不限于永久、30年、10年三個(gè)時(shí)間期限，而可根據(jù)自身實(shí)際需要，劃設(shè)會(huì)計(jì)檔案的保管期限，但其劃設(shè)的會(huì)計(jì)檔案保管期限不得低于《管理辦法》規(guī)定的各類會(huì)計(jì)檔案的保管期限要求。如應(yīng)劃分為永久的會(huì)計(jì)檔案不得定為50年，應(yīng)劃分為30年的會(huì)計(jì)檔案不得定為低于30年的保管期限，但可以定為35年或40年的保管期限。單位的會(huì)計(jì)檔案如不能與《管理辦法》附表中的各類會(huì)計(jì)檔案名稱一一對(duì)應(yīng)，可以根據(jù)會(huì)計(jì)檔案的使用價(jià)值劃定保管期限。如具有憑證價(jià)值的會(huì)計(jì)檔案應(yīng)參照憑證類會(huì)計(jì)檔案，最低保管期限為30年。

五是明確了會(huì)計(jì)檔案的出境要求。

單位的會(huì)計(jì)檔案及其復(fù)制件需要攜帶、寄運(yùn)或者傳輸至境外的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。會(huì)計(jì)檔案出境必須符合以下國家有關(guān)規(guī)定：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國保守國家秘密法》、《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，做好相關(guān)報(bào)備工作。

新《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》解讀

■ 和愛麗

云南省檔案局