人民幣資本項(xiàng)目下可兌換問題的國際法視角

黃思穎

華東政法大學(xué)，上?！?00063

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人民幣資本項(xiàng)目下可兌換問題的國際法視角

黃思穎*

華東政法大學(xué)，上海200063

摘要：貨幣的自由兌換是經(jīng)濟(jì)全球化的必然趨勢，通過多個(gè)國際條約，例如涉及成員國較多的《國際貨幣基金協(xié)定》中明確規(guī)定各成員國不得對貨幣經(jīng)常項(xiàng)目下的可兌換做出限制，目前各國已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)常項(xiàng)目下的可兌換，但資本項(xiàng)目下的可兌換各國的開放水平各不相同。人民幣在實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目下可兌換的道路中面臨著國際上基金協(xié)議修改舉步維艱國內(nèi)外匯管理法律以及制度不完善等問題，因此，著眼于我國外匯體制的改革，對人民幣實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目下可兌換做出路徑選擇以及提出相應(yīng)法律對策，具有重要的研究價(jià)值。

關(guān)鍵詞：人民幣；經(jīng)常項(xiàng)目；資本項(xiàng)目；外匯管制

一、貨幣兌換的相關(guān)法律概念

有關(guān)貨幣兌換的法律規(guī)定在諸多國際條約中都有涉及，比如《國際貨幣基金協(xié)定》(以下簡稱“基金協(xié)定”)、經(jīng)合組織頒布的《資本流通自由化守則》、國際開發(fā)協(xié)會章程等。基金協(xié)定相對比較重要因?yàn)閲H貨幣基金組織(以下簡稱“IMF”)為全球性組織，成員國眾多，規(guī)則適用范圍廣泛。并且很多其他規(guī)則也會引用基金協(xié)定。因此筆者根據(jù)基金協(xié)定對貨幣自由兌換進(jìn)行定義。

貨幣自由兌換是貨幣發(fā)行國允許本國貨幣持有人將本國貨幣自由兌換成外國貨幣并不限制地用于對外支付與轉(zhuǎn)移。最開始的基金協(xié)定第十九條規(guī)定，自由兌換貨幣指的是不接受第十四條過渡安排的成員國的貨幣或者基金認(rèn)定為可自由兌換貨幣的非成員國貨幣。第十四條過渡安排指的是成員國可以限制對貨幣經(jīng)常項(xiàng)目的外匯管制。基金協(xié)定的第八條規(guī)定成員國應(yīng)當(dāng)取消貨幣經(jīng)常項(xiàng)目的外匯管制，不接受十四條意味著自愿受第八條的約束，因此按照之前的基金協(xié)定，自由兌換貨幣指的允許經(jīng)常項(xiàng)目下自由兌換的貨幣。即只要各國允許貨幣經(jīng)常項(xiàng)目下的兌換，即使不承認(rèn)資本項(xiàng)目下的兌換，該國的貨幣也屬于自由可以自由兌換的貨幣。雖然基金協(xié)定后來進(jìn)行了修改，取消了第十九條，但是因?yàn)榈诎藯l以及十四條繼續(xù)存在，因此該自由兌換貨幣的概念也在事實(shí)上存在。成員國接受第八條限制并不意味著不能對貨幣經(jīng)常項(xiàng)目的自由兌換進(jìn)行限制。經(jīng)過基金批準(zhǔn)之后，各成員國可以進(jìn)行一定程度的限制。因此，基金協(xié)定實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)過基金組織同意的限制。

基金協(xié)定鼓勵(lì)貨幣的兌換是為了修補(bǔ)混亂的國際貨幣秩序。二戰(zhàn)前各個(gè)國家展開貿(mào)易大戰(zhàn)，貿(mào)易保護(hù)主義盛行，競爭性貨幣貶值引發(fā)世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。二戰(zhàn)中獲勝的以美國為主的西方大國建立“布雷頓森林體系”，其本質(zhì)是建立一個(gè)以美元為中心的國際貨幣體系，基本內(nèi)容包括美元和黃金，其他貨幣與美元掛鉤，并實(shí)行固定匯率制度。系統(tǒng)建立了國際貨幣基金組織和世界銀行兩大國際金融機(jī)構(gòu)，國際貨幣基金組織負(fù)責(zé)維護(hù)有序的成員國之間交換安排，以避免競爭性貨幣貶值；國際匯率的穩(wěn)定；保證一定條件下適當(dāng)?shù)膿?dān)保，基金提供成員臨時(shí)普通資金，使其有信心利用此機(jī)會糾正國際收支的失調(diào)，而不損害國家或國際繁榮的措施等；協(xié)助會員國建立正常交易的多邊支付制度，消除世界貿(mào)易的外匯管制等；基金協(xié)定雖然鼓勵(lì)貨幣兌換但對其做出相對寬松規(guī)定有其特定的歷史背景，資本的流動難以短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)各國主張對貨幣資本項(xiàng)下的兌換進(jìn)行限制，如同美國財(cái)政部所言“二三十年代歷史表明，很多國家無法承擔(dān)將大量本國貨幣兌換成黃金和資本逃避的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)證明，國家的黃金以及外匯儲備應(yīng)當(dāng)主要為了經(jīng)常項(xiàng)目而進(jìn)行?！眹覜]有能力接受非由于國內(nèi)需求而流入的資本，擔(dān)心這些游資的流入所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。這些擔(dān)心也充分的反映在《基金協(xié)定》中，允許不接受貨幣的經(jīng)常項(xiàng)目下的兌換，即使接受也允許在基金組織的同意下進(jìn)行一定程度的限制，而對于資本項(xiàng)下的兌換不進(jìn)行規(guī)定。

外匯管制是貨幣兌換的對立面，外匯管制越松，貨幣兌換程度越高。實(shí)現(xiàn)貨幣自由兌換的過程同時(shí)就是逐步解除外匯管制的過程。按照國際通行做法，外匯管制可分為對經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目的管制。根據(jù)國際貨幣基金組織頒布的《國際收支手冊》(第5版)，資本項(xiàng)目改稱為“資本和金融項(xiàng)目”。包含兩部分內(nèi)容：第一資本項(xiàng)目，包括設(shè)計(jì)資本轉(zhuǎn)移的收取或支付以及非生產(chǎn)、非金融資產(chǎn)的收買、放棄的所有交易。第二為金融項(xiàng)目，包括設(shè)計(jì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體對外資產(chǎn)和負(fù)債所有權(quán)變更的所有交易。這類變更情況包括世界其他地方雙向的債券的產(chǎn)生和清償。從該規(guī)定來看，資本項(xiàng)目包括交易本身以及為此所發(fā)生的資本的對內(nèi)收取和對外支付。

從法律關(guān)系上講，貨幣兌換實(shí)際上反映了國家貨幣主權(quán)與貨幣持有人貨幣兌換權(quán)之間的關(guān)系，是國家經(jīng)濟(jì)利益和貨幣持有人私人利益之間的妥協(xié)。19世紀(jì)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，自由兌換是指一種制度結(jié)構(gòu)，它利用主權(quán)國家間互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使最為有害的國家干預(yù)減少到最低限度。其定義暗含著國際貿(mào)易和支付體系中最大程度的多邊性、穩(wěn)定性和自由性。

二、人民幣兌換的歷史發(fā)展及現(xiàn)狀

人民幣誕生之時(shí)為不可兌換的貨幣，1945年8月25日，國民政府批準(zhǔn)中國參加基金協(xié)定，1980年4月1日黃華外長致函IMF總裁聲明，中華人民共和國政府是中國唯一合法政府，只有中華人民共和國才能在國際上代表中國。中華人民共和國認(rèn)為當(dāng)時(shí)中國政府對IMF的基金協(xié)定的批準(zhǔn)有效。因此，中國是IMF的創(chuàng)始國，應(yīng)該遵守基金協(xié)定的規(guī)定，開始逐步實(shí)現(xiàn)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目下的可兌換。1993年10月22日，我國向IMF承諾在2000年之前接受基金協(xié)定第八條的義務(wù)。1993年11月的十四屆三中全會通過的《中國共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中首次提出“逐步使人民幣成為可兌換貨幣”。1996年7月1日，外商投資企業(yè)的經(jīng)常項(xiàng)目外匯首次納入銀行結(jié)售匯體系；居民改變外匯標(biāo)準(zhǔn)每次兌換2000美元；居民離開這個(gè)國家的居民，退役金，退職金和養(yǎng)老金都可以兌換成外匯；出入境展覽、招商等非貿(mào)易經(jīng)常性用匯的限制也被取消。1996年12月1日，中國宣布實(shí)現(xiàn)了經(jīng)常項(xiàng)目下的可兌換。目前，根據(jù)《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》第五條，國家對經(jīng)常性的國際貨幣支付與轉(zhuǎn)移不予限制。

經(jīng)常項(xiàng)目下人民幣可兌換實(shí)現(xiàn)之后，中國開始走向人民幣資本賬戶可兌換的歷程。1999年初逐漸放松資本項(xiàng)目管理，如海外投資海外加工項(xiàng)目，外國援助項(xiàng)目，允許外國投資，實(shí)物支付免除利潤率等。2001年12月11日，中國正式加入世貿(mào)組織，從那時(shí)起，中國頒布一系列的法律法規(guī)，加快資本自由化的過程，如《金融資產(chǎn)管理公司吸收外資參與資產(chǎn)重組與處置的暫行規(guī)定》、《關(guān)于上市公司涉及外商投資有關(guān)問題的若干意見》等。

三、促進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目下可兌換的必要性

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國際交流日益頻繁，資本項(xiàng)目的可兌換已經(jīng)成為不可逆的世界潮流，其存在的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)資本項(xiàng)目下的人民幣可兌換是世界經(jīng)濟(jì)一體化的要求。加快國際貿(mào)易和資本流動的發(fā)展，需求除了定期開放政策的支持，中國也應(yīng)該有貨幣自由兌換等相應(yīng)的配套措施。(2)資本項(xiàng)下可兌換是中國實(shí)現(xiàn)WTO金融服務(wù)貿(mào)易開放的要求。WTO服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定不僅包含投資規(guī)則還涉及資本項(xiàng)目規(guī)則。該總協(xié)定對于服務(wù)提供方式的有幾種不同的模式規(guī)定，其中一種模式要求免除與服務(wù)有關(guān)的對于外國投資的資本流動的嚴(yán)格條件。商業(yè)存在作為一種提供服務(wù)的模式，在服務(wù)提供者可以在他國投資的情況下商業(yè)存在才可以實(shí)現(xiàn)。(3)實(shí)現(xiàn)寬松的外匯管制有利于促進(jìn)國際投資，使得中國成為對外國有吸引力的國家。(4)便利監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管。我國目前的資本管制效率下降，逃避資本管制的有許多金融工具，比如貿(mào)易商品和服務(wù)的價(jià)格轉(zhuǎn)讓，外匯互換，建立公司外倒，全球網(wǎng)絡(luò)第三方支付，海外貿(mào)易的國內(nèi)資產(chǎn)，等，在一個(gè)開放的項(xiàng)目下，部分經(jīng)常賬戶和資本賬戶的開放可以很容易地混合著非法資金開放項(xiàng)目“合理”外流，越來越多的控制漏洞，控制效果下降，控制無法放下內(nèi)外資本流動。不妨放開控制使得暗流成為開放的通道，方便統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和監(jiān)管措施。

四、人民幣資本項(xiàng)目下可兌換的障礙

基金協(xié)議第八條規(guī)定了貨幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換的最低義務(wù)，但對于資本項(xiàng)目下的可兌換做出規(guī)定。因此各個(gè)成員國對于資本項(xiàng)目下可兌換不存在條約義務(wù)，因此各國該領(lǐng)域中的貨幣管制程度各不相同。

近年來，許多工業(yè)化國家逐漸放松資本管制，主張離岸金融市場一體化以及實(shí)現(xiàn)金融的自由化，這些的實(shí)現(xiàn)都離不開資本自由化。因此，基金也開始關(guān)注這一問題。至1995年，所有工業(yè)化國家都取消了對資本流入流出的外匯管制。自此，工業(yè)國家開始推動基金放松資本管制。雖然基金沒有將其納入自身管轄范圍，但其一直通過以下方式對該領(lǐng)域進(jìn)行管理：1、根據(jù)基金協(xié)議第四條監(jiān)督與磋商程序同成員國就資本賬戶自由兌換進(jìn)行討論。2、給成員國提供資本自由化方面的技術(shù)協(xié)助，例如提供有關(guān)資本自由化步驟、匯率安排以及貨幣政策等方面的意見。3、提供資金?；鹩邢驀H收支失衡的成員國提供資金的職能，但通常成員國使用資金必須滿足行為準(zhǔn)則，通過行為準(zhǔn)則來限制、管理成員國行為。例如，東南亞金融危機(jī)時(shí)，泰國、韓國為了獲得基金的資金而承諾開放銀行，允許外匯銀行控股。4、通過與其他國際組織合作，借鑒資本自由化的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。5、嘗試將資本自由化規(guī)定為成員國義務(wù)。通過1997年《臨時(shí)委員會關(guān)于修改基金協(xié)定實(shí)現(xiàn)資本自由流動的說明》，基金臨時(shí)委員會的執(zhí)行董事會建議修改基金協(xié)定的工作內(nèi)容，將資本流動自由化納入到基金的宗旨中，并通過將有關(guān)資本流動自由化的定義和與之一致的義務(wù)嚴(yán)格化來擴(kuò)大基金的管轄權(quán)。但是基金關(guān)于該項(xiàng)的修改至今尚未完成。按照基金規(guī)定，修改需要五分之三成員國并持有85%總投票同意。并且，在該項(xiàng)目上各國仍舊存在分歧。例如，波拉克反對基金享有資本自由化流動的管轄權(quán)，因?yàn)樗J(rèn)為這會使得基金超出其固有的維護(hù)國際收支平衡的職責(zé)范圍并干涉WTO的管轄權(quán)。這些因素都使得基金協(xié)議的修改面臨巨大的困難。

我國國內(nèi)目前一方面是個(gè)人資本項(xiàng)目可兌換程度還不夠高。另一方面是金融市場不完善，金融體制十分脆弱，資本充足率過低、資本金嚴(yán)重不足，資本收益率低，經(jīng)營成本高等問題嚴(yán)重阻礙貨幣自由化。

五、人民幣資本項(xiàng)目下可兌換的障礙掃除

筆者認(rèn)為可以通過以下幾個(gè)方面促進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目下的可兌換：(1)大力推進(jìn)基金協(xié)定將資本自由化納入自身職責(zé)范圍的進(jìn)程，為人民幣資本項(xiàng)目下可兌換提供積極的國際環(huán)境。例如，比照經(jīng)常項(xiàng)目下貨幣的可兌換規(guī)定，資本項(xiàng)目也可以規(guī)定兌換標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)做出過渡性安排。同時(shí)，基金也應(yīng)該評價(jià)與分析不同類型的資本管制，如區(qū)控制資本流入與流出的渠道，以市場為中心的控制和以數(shù)量為中心的控制機(jī)制，使得成員對于資本管制目標(biāo)和資本自由化的進(jìn)展有更加清晰明確的認(rèn)識。(2)改變立法模式，從肯定性立法改為否定性立法，如《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織資本流動的自由化通則》，附錄部分關(guān)于保留資本流動的自由化的一般原則，列出了每個(gè)成員的管轄貿(mào)易資本項(xiàng)目，隨著對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展，貿(mào)易和資本流動的自由兌換將越來越多地合法化。因此，我國應(yīng)盡快修改相關(guān)法條中可自由兌換的內(nèi)容。(3)完善外匯監(jiān)管、外匯賬戶管理、外匯收支管理的相關(guān)制度。加強(qiáng)事中檢查和事后核銷措施，放寬開立外匯賬戶的條件。(4)完善財(cái)政貨幣政策和外貿(mào)政策，當(dāng)國際資本大量流入以及外匯儲備大量增加時(shí)，靈活運(yùn)用貨幣政策，通過各種貨幣政策工具阻止貨幣供應(yīng)的增長。資本項(xiàng)目開放后不可避免的會造成匯率的不穩(wěn)定，這種不穩(wěn)定無疑會對外貿(mào)造成很大的沖擊。因此，將對外貿(mào)易政策調(diào)整為以改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為目的是十分必要和有效的。中國下一步應(yīng)該致力于將外資投資在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、升級產(chǎn)業(yè)鏈以及相關(guān)產(chǎn)品上等。(5)完善金融法律體制，建立金融協(xié)調(diào)機(jī)制，中央銀行、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立支持配合和溝通機(jī)制，建立健全信息披露制度，增加投資透明度。建立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，確保防患于未然，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)與分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，幫助市場監(jiān)管部分、金融機(jī)構(gòu)以及金融市場及時(shí)采取應(yīng)對手段。

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*作者簡介：黃思穎(1993-)，女，漢族，上海人，華東政法大學(xué)，2015級國際法專業(yè)碩士研究生，研究方向：國際法。

中圖分類號：D996.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0049-(2016)12-0076-02