規(guī)劃水資源論證的重點(diǎn)內(nèi)容分析

李美香，耿雷華，陳曉燕

（1.江蘇省南京市江寧區(qū)水利局，211106，南京；2.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京）

規(guī)劃水資源論證的重點(diǎn)內(nèi)容分析

李美香1，耿雷華2，陳曉燕2

（1.江蘇省南京市江寧區(qū)水利局，211106，南京；2.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京）

關(guān)于開(kāi)展規(guī)劃水資源論證工作，提出了規(guī)劃水資源論證的主要內(nèi)容，指出規(guī)劃水資源論證的四個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，即區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)利用潛力分析、規(guī)劃需求的合理性分析、規(guī)劃污水排放的區(qū)域納污分析及規(guī)劃實(shí)施影響分析。同時(shí)，就這四方面提出相關(guān)技術(shù)要求，在指導(dǎo)思想和工作層面闡述思考和想法，以期為開(kāi)展規(guī)劃水資源論證提供技術(shù)指導(dǎo)。

規(guī)劃；水資源論證；水資源；技術(shù)要求

一、開(kāi)展規(guī)劃水資源論證的必要性

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)）明確提出了以“三條紅線(xiàn)”與“四項(xiàng)制度”為核心的最嚴(yán)格水資源管理制度，并指出將最嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，起到保障和約束國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的雙向調(diào)節(jié)作用。同時(shí)也明確要求：嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局水資源論證工作。積極推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措之一，是各級(jí)水行政主管部門(mén)一項(xiàng)重要的社會(huì)管理和公共服務(wù)工作。2015年出臺(tái)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕1號(hào)）提出“建立健全規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度”?！吨腥A人民共和國(guó)水法》第二十三條規(guī)定：“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證；在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目加以限制。”黨的十八大報(bào)告提出：“堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以科學(xué)發(fā)展為主題，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)?！蔽覈?guó)水資源管理必須適應(yīng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步發(fā)展”的要求。開(kāi)展規(guī)劃水資源論證工作，深入分析水資源條件對(duì)規(guī)劃的保障力與約束因素，引導(dǎo)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，使之與水資源和水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，既是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的具體舉措，又是貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，對(duì)區(qū)域控制用水總量、提高用水效率、保障水生態(tài)文明具有明顯的前置作用，也是從流域或區(qū)域?qū)用鎱f(xié)調(diào)規(guī)劃與水資源條件適應(yīng)性的重要手段，能夠提高規(guī)劃的科學(xué)性，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的雙贏。因此，開(kāi)展規(guī)劃水資源論證十分必要，而且意義非常重大。

二、規(guī)劃水資源論證的主要內(nèi)容

通過(guò)多年研究，目前已經(jīng)初步明確了規(guī)劃水資源論證主要涉及以下內(nèi)容：

①規(guī)劃分析。主要分析被論證對(duì)象的涉水內(nèi)容、區(qū)域內(nèi)土地利用情況（規(guī)劃）、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人口規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及相關(guān)法律和法規(guī)的協(xié)調(diào)性與相符性。

②水資源條件分析。主要分析論證范圍內(nèi)有關(guān)水資源（量、質(zhì)）狀況、水資源開(kāi)發(fā)利用情況、“三條紅線(xiàn)”實(shí)施情況及水資源開(kāi)發(fā)利用潛力和存在的問(wèn)題等。

③規(guī)劃需水合理性分析。要求對(duì)規(guī)劃提出的水資源需求量進(jìn)行復(fù)核或者預(yù)測(cè)，在進(jìn)行需水預(yù)測(cè)時(shí)，應(yīng)先進(jìn)行規(guī)劃涉及的不同行業(yè)的節(jié)水潛力分析，得到節(jié)水總潛力，規(guī)劃水平年的需水必須是強(qiáng)化節(jié)水條件下的需水。然后在總量控制、用水效率控制、國(guó)內(nèi)外同行業(yè)先進(jìn)的用水指標(biāo)及相關(guān)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額等方面開(kāi)展需水量及用水水平評(píng)價(jià)，論證需水的合理性。

④水源配置合理性和可靠性分析。結(jié)合規(guī)劃區(qū)現(xiàn)有水源工程及供水工程供水能力，根據(jù)未來(lái)規(guī)劃發(fā)展用水需求，分析需新增的水源及供水量，綜合分析規(guī)劃區(qū)水源條件和供水保障能力，評(píng)價(jià)規(guī)劃水源配置的合理性和供水的可靠性。

⑤退水及水功能區(qū)限制納污分析。主要分析計(jì)算規(guī)劃實(shí)施以后廢污水排放量、退水量及入河污水量，分析區(qū)域環(huán)境容量和限排量等。

⑥規(guī)劃實(shí)施影響論證。分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域水資源配置規(guī)劃論證范圍內(nèi)的水資源配置格局、水資源、水生態(tài)環(huán)境所可能產(chǎn)生的直接、疊加和長(zhǎng)期累積影響。

⑦水資源節(jié)約保護(hù)與管理措施。根據(jù)規(guī)劃水資源論證分析成果，結(jié)合規(guī)劃相關(guān)涉水管理目標(biāo)，針對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的影響，提出減輕和消除不利影響的對(duì)策措施和切實(shí)可行的水資源節(jié)約、保護(hù)、管理措施。

規(guī)劃水資源論證最核心的是要回答四個(gè)問(wèn)題：一是規(guī)劃范圍（包括論證范圍）內(nèi)有沒(méi)有水資源滿(mǎn)足未來(lái)發(fā)展的需水要求；二是規(guī)劃實(shí)施以后的用水水平能否滿(mǎn)足用水效率紅線(xiàn)要求；三是規(guī)劃實(shí)施以后排放的廢污水在規(guī)劃范圍內(nèi)還有沒(méi)有環(huán)境容量接納；四是規(guī)劃實(shí)施有沒(méi)有影響。本文就這四部分重點(diǎn)內(nèi)容的技術(shù)要求作具體分析。

三、區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)利用潛力分析

由于規(guī)劃水資源的論證范圍分成論證范圍和規(guī)劃范圍。在論證范圍內(nèi)包括水源論證范圍、取水影響范圍、退水影響范圍等，一般來(lái)說(shuō)論證范圍肯定大于規(guī)劃范圍。

分析區(qū)域開(kāi)源潛力是在區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，結(jié)合水量分配方案和總量控制指標(biāo)，分析開(kāi)發(fā)利用潛力。首先分析論證范圍內(nèi)現(xiàn)狀水平年水資源消耗量與可支配水量，并將可利用量作為論證范圍水資源利用消耗水量的上限控制閾值（也可以稱(chēng)為技術(shù)潛力）；其次以批準(zhǔn)的用水總量控制指標(biāo)為約束，分析規(guī)劃期剩余可用水量及其分布情況，重點(diǎn)論證規(guī)劃范圍內(nèi)水資源開(kāi)發(fā)利用剩余量（也可以稱(chēng)為管理潛力）；另外以省級(jí)政府下達(dá)的用水總量控制為依據(jù)，分析通過(guò)用水指標(biāo)交易獲得用水指標(biāo)的可行性。對(duì)于利用水權(quán)轉(zhuǎn)讓、采用用水結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式獲得取水指標(biāo)的，應(yīng)提出相應(yīng)的方案措施（也可以稱(chēng)為外來(lái)潛力）。

對(duì)這些潛力進(jìn)行量化，總的來(lái)說(shuō)技術(shù)要服從管理，大部分地區(qū)是技術(shù)潛力大于管理潛力，也就是說(shuō)，一個(gè)區(qū)域不是有水就能用的，必須考慮上下游、左右岸的開(kāi)發(fā)利用情況。

四、規(guī)劃需水的合理性分析

應(yīng)結(jié)合規(guī)劃提出的功能定位、發(fā)展方向、擬定的發(fā)展目標(biāo)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展布局規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)與布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局、重大工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目布局、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與保護(hù)目標(biāo)等，開(kāi)展規(guī)劃需水預(yù)測(cè)工作。規(guī)劃中有明確各規(guī)劃水平年需水量和需水結(jié)構(gòu)的，應(yīng)論證其合理性，不合理時(shí)可作必要調(diào)整，并提出需水量核減意見(jiàn)；規(guī)劃文本未明確提出需水總量和需水結(jié)構(gòu)等指標(biāo)的，應(yīng)在水資源論證階段進(jìn)行用水結(jié)構(gòu)分析和需水量預(yù)測(cè)。需水預(yù)測(cè)方法可參考《水資源供需平衡預(yù)測(cè)分析技術(shù)規(guī)范》（SL 429）規(guī)定的要求。

規(guī)劃水平年需水量及用水水平應(yīng)與區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、用水效率控制指標(biāo)、國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的用水指標(biāo)、有關(guān)部門(mén)制定的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額進(jìn)行比較評(píng)價(jià)。分析規(guī)劃范圍內(nèi)的需水與總量控制指標(biāo)的相符性，分析規(guī)劃區(qū)用水效率與上級(jí)政府下達(dá)的用水效率控制指標(biāo)的相符性；對(duì)比分析現(xiàn)狀及規(guī)劃水平年的用水水平，結(jié)合下達(dá)的用水效率控制紅線(xiàn)指標(biāo)分析各規(guī)劃水平年用水效率的合理性和先進(jìn)性。

對(duì)于用水水平的分析有幾點(diǎn)要求。一是應(yīng)以已批準(zhǔn)下達(dá)的用水效率指標(biāo)考核體系為依據(jù)，論證規(guī)劃各水平年用水效率是否滿(mǎn)足紅線(xiàn)要求。對(duì)于規(guī)劃范圍與下達(dá)效率紅線(xiàn)范圍不一致的，以下達(dá)的原規(guī)劃區(qū)域（大區(qū)域?yàn)闇?zhǔn)則）的效率紅線(xiàn)為分析目標(biāo)，如涉及多個(gè)行政區(qū)域時(shí)，可按面積、人口等權(quán)重因子，采用加權(quán)平均法來(lái)推算。二是對(duì)于用水效率控制指標(biāo)以外的其他指標(biāo)，應(yīng)以水資源綜合規(guī)劃、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃、行業(yè)用水先進(jìn)水平、清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)技術(shù)進(jìn)步的要求為依據(jù)，分析各規(guī)劃水平年用水效率的相符性。

要分析規(guī)劃用水結(jié)構(gòu)及用水趨勢(shì)合理性。分析各規(guī)劃水平年用水結(jié)構(gòu)與現(xiàn)在用水結(jié)構(gòu)的變化及用水變化趨勢(shì)。對(duì)于現(xiàn)狀存在擠占農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水的情況，應(yīng)預(yù)測(cè)用水結(jié)構(gòu)變化情況（現(xiàn)狀水平年和規(guī)劃水平年），分析規(guī)劃水平年的用水結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)期效果，并分析其合理性。

五、規(guī)劃污水排放的區(qū)域納污分析

①根據(jù)區(qū)域水功能區(qū)劃確定的水體功能、水域納污條件及規(guī)劃中提出的污水處理廠(chǎng)建設(shè)方案，分析確定退水受納水域。按照《水域納污能力計(jì)算規(guī)程》（GB/T 25173—2010），結(jié)合未來(lái)水功能區(qū)水體變化趨勢(shì)，復(fù)核分析計(jì)算退水受納水域的納污能力。

②根據(jù)各水平年水功能區(qū)劃水質(zhì)管理目標(biāo)、退水受納水體水功能區(qū)水質(zhì)要求、現(xiàn)狀水質(zhì)（外源污染狀況及內(nèi)源污染狀況）等，提出退水受納水域限排總量。根據(jù)規(guī)劃提出的退水方案，分析規(guī)劃實(shí)施后取、用、耗、排水量平衡關(guān)系，計(jì)算規(guī)劃實(shí)施后不同水平年廢污水排放量。

③結(jié)合污水處理廠(chǎng)建設(shè)方案和污水再生回用規(guī)劃分析各污水處理能力，計(jì)算廢污水處理量及削減入河污染物負(fù)荷量。根據(jù)現(xiàn)狀廢污水收集率預(yù)測(cè)的廢污水污染物濃度及廢污水排放量，結(jié)合污水處理與回用規(guī)劃，估算廢污水入河量和主要污染物入河量。

④污染物入河量應(yīng)小于受納水域限排量，如不能滿(mǎn)足，應(yīng)提出修改污水處理方案、污水再生回用規(guī)劃及水生態(tài)保護(hù)工程等，進(jìn)一步強(qiáng)化污水處理力度，加大污水回用量，或者調(diào)整退水受納水域，使得入河污染物量控制在限排總量范圍內(nèi)。

六、規(guī)劃實(shí)施影響分析

從水資源條件、水資源配置格局和水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等方面，分析規(guī)劃實(shí)施取水影響和退水影響及取退水帶來(lái)的累積影響。規(guī)劃影響論證應(yīng)充分考慮土地、產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的取水和退水的累積和疊加影響。重點(diǎn)論證規(guī)劃實(shí)施對(duì)論證范圍內(nèi)的水資源配置格局、水資源、水生態(tài)環(huán)境所可能產(chǎn)生的直接、疊加和長(zhǎng)期累積影響。

①分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)論證范圍內(nèi)水資源配置格局的影響。由于規(guī)劃的實(shí)施、用水量的增加（或者減少）均會(huì)對(duì)論證范圍內(nèi)水資源配置產(chǎn)生影響。因此，應(yīng)分析規(guī)劃實(shí)施時(shí)論證范圍水源、供水對(duì)象、各區(qū)域用水量、行業(yè)用水量等影響。重點(diǎn)論證相鄰地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)權(quán)益（特別是農(nóng)業(yè)）、水資源配置的變化。

②分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)水資源配置格局的影響。重點(diǎn)對(duì)比規(guī)劃實(shí)施后規(guī)劃范圍內(nèi)供水水源結(jié)構(gòu)和行業(yè)用水結(jié)構(gòu)與現(xiàn)狀，分析與原來(lái)水資源綜合規(guī)劃確定的配置方案相比發(fā)生的變化，評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施對(duì)規(guī)劃區(qū)水源合理配置、各相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理用水（特別是區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水）、現(xiàn)有合法用水戶(hù)和需水增加導(dǎo)致的取水對(duì)區(qū)域水資源承載能力的影響。

③分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域水資源及水生態(tài)的影響。對(duì)于供水取用地表水的，應(yīng)分析取水量增加對(duì)所在河流的徑流過(guò)程、洪水與枯水特性可能造成的影響，分析取水對(duì)主要河流控制斷面下泄流量的影響，分析河道生態(tài)環(huán)境用水保證率的變化情況，分析取地表水對(duì)地下水補(bǔ)給的影響，分析對(duì)河湖生態(tài)環(huán)境用水量的影響，分析取水對(duì)流域水資源總量及其時(shí)空分配的累積影響，分析對(duì)上下游用水戶(hù)的影響；對(duì)于供水取用地下水的，應(yīng)分析對(duì)同一水文地質(zhì)單元其他取水戶(hù)的影響、對(duì)相鄰水文地質(zhì)單元的影響以及對(duì)周邊地區(qū)地表水體及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域地下水水位的綜合影響和累計(jì)影響，分析地下水取用是否引發(fā)地下水超采以及因超采引發(fā)地面沉降、地裂縫、地面塌陷、海水入侵、土地沙化荒漠化等，如有應(yīng)進(jìn)行量化（地面沉降面積、海水入侵面積等）。論證規(guī)劃實(shí)施有關(guān)涉水方面對(duì)區(qū)域生態(tài)紅線(xiàn)的具體影響。

④分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域水環(huán)境的影響。分析規(guī)劃實(shí)施后新增退水、新增主要污染物排放量及與現(xiàn)狀退水疊加條件下可能對(duì)重要江河湖泊水功能區(qū)、重要飲用水水源地和重要江河湖泊生態(tài)水量等產(chǎn)生的長(zhǎng)期累積影響和對(duì)區(qū)域水環(huán)境承載能力的影響。特別應(yīng)分析對(duì)下游水功能區(qū)水質(zhì)的影響。分析規(guī)劃水平年入河排污總量增加對(duì)水資源保護(hù)階段控制目標(biāo)的影響，分析論證規(guī)劃水平年入河污染物總量是否滿(mǎn)足水功能區(qū)限制納污管理指標(biāo)的要求。

⑤對(duì)于水資源緊缺、干旱缺水的地區(qū)，還應(yīng)對(duì)規(guī)劃水平年進(jìn)行水資源量與耗損量之間的水平衡分析，論證分析單一水源或多種供水水源同時(shí)取水條件下對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)水生態(tài)系統(tǒng)的綜合影響及累積影響。

七、結(jié)論

當(dāng)前，涉水規(guī)劃水資源論證工作尚處于起步階段，在指導(dǎo)思想上應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，以實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度為契機(jī)，立足現(xiàn)有水資源條件，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力、水環(huán)境承載能力之間的關(guān)系，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)促進(jìn)合理用水、節(jié)約用水，提高水資源保障程度，避免或減少取退水產(chǎn)生的不利影響。在具體操作層面上，借鑒有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、水資源評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水資源綜合規(guī)劃等工作的成熟經(jīng)驗(yàn)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快形成分類(lèi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各地全面開(kāi)展規(guī)劃水資源論證工作，形成適合各種類(lèi)型規(guī)劃水資源論證的可行理論和實(shí)施體系，并逐步使該項(xiàng)工作走向規(guī)范化和制度化?！?/p>

Analysis on key areas in water resources assessment for planning

//LiMeixiang，Geng Leihua，Chen Xiaoyan

Four areas are defined as critical for water resources assessment during planning，including potential for water resources development and utilization，rationality of water demand，bearing capacity of pollution discharge area and impact analysis of plan implementation.Technical requirement in these four areas needs to be reflected in guiding principle and actions atworking level at the same time.The aim of this study is to provide technical guidance for water resources assessment during planning.

planning；water resources assessment；water resources；technical requirements

TV213.4

B

1000-1123（2016）09-0022-03

責(zé)任編輯董明銳

2016-01-27

李美香，高級(jí)工程師。

水利部公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目（201201020），江蘇省水利科技項(xiàng)目“江寧區(qū)水生態(tài)監(jiān)測(cè)與安全評(píng)估體系研究”（2015060），南京水利科學(xué)研究院中央級(jí)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金“水生態(tài)文明視角下的河湖水生態(tài)監(jiān)測(cè)體系與安全評(píng)估研究”（Y515011）。

［1］中華人民共和國(guó)水利部.水資源供需平衡預(yù)測(cè)分析技術(shù)規(guī)范（SL 429—2008）［S］.北京：中國(guó)水利水電出版社，2009.