河湖健康問題與建設(shè)水生態(tài)文明

唐克旺

（中國水利水電科學(xué)研究院水資源研究所，100038，北京）

河湖健康問題與建設(shè)水生態(tài)文明

唐克旺

（中國水利水電科學(xué)研究院水資源研究所，100038，北京）

剖析我國河湖健康的內(nèi)涵及焦點問題，在此基礎(chǔ)上根據(jù)生態(tài)文明理念，提出了促進河湖生態(tài)健康的途徑及對策。強調(diào)水生態(tài)文明建設(shè)也要立規(guī)矩、嚴(yán)監(jiān)控、重法治。

健康；河湖；生態(tài)文明

一、河湖健康問題的提出

河流是人類文明的發(fā)祥地，是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。作為重要的生態(tài)系統(tǒng)類型，河流生態(tài)系統(tǒng)還是生物圈物質(zhì)循環(huán)的主要通道之一，很多營養(yǎng)鹽及污染物在河流中得以遷移和降解。因此，河流也是地球生命支撐系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)最重要的組成部分。但在過去的幾十年中，隨著工業(yè)文明的興起，人類對河流開發(fā)利用及干擾程度顯著增強，河流生態(tài)系統(tǒng)逐步退化，一些河流不僅生態(tài)功能喪失，社會經(jīng)濟服務(wù)功能也受到損害。隨著20世紀(jì)末可持續(xù)發(fā)展理念的普及，人們開始重視對河流的保護，并提出了河湖健康的問題，包括概念、內(nèi)涵、評價方法、修復(fù)途徑等。進入21世紀(jì)后，我國很多學(xué)者也開始積極探索河湖健康評價及恢復(fù)的問題。

除學(xué)術(shù)研討外，國家從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度也越來越重視河流保護。黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，同期開展的全國流域綜合規(guī)劃提出“要堅持人與自然和諧，維護河流健康”“維護河流的生態(tài)平衡，創(chuàng)建和諧、優(yōu)美、健康的水生態(tài)和水環(huán)境”等加強河流生態(tài)保護的工作要求。黨的十八大后，全國河流健康評價及修復(fù)進入高潮，在生態(tài)文明的感召下，全國水生態(tài)文明建設(shè)試點、河湖健康評估等工作快速推進。水利部開展的河湖健康評估已經(jīng)完成兩期工作任務(wù)，水生態(tài)文明城市建設(shè)的兩批試點正順利推進，取得了良好的階段效果。全國多數(shù)城市都將河流水系的治理和保護作為重要任務(wù)，開展截污導(dǎo)流、岸線綠化、河道清淤、水系連通、生態(tài)修復(fù)、水景觀建設(shè)等工作。

河湖健康在我國受到政府及社會各階層如此高度的重視，這在上世紀(jì)末是想象不到的，即使當(dāng)時國際上已經(jīng)開展很多的河湖健康修復(fù)實踐。由此也可以看出，自然界有客觀的運行規(guī)律，人類社會也有自身的內(nèi)在規(guī)律，包括發(fā)展理念、價值觀等，不能超越發(fā)展階段強求保護、拔苗助長，更不能違背規(guī)律忽視人類價值觀的變化，繼續(xù)片面強調(diào)開發(fā)、建設(shè)、治理、排污等干擾和破壞河湖健康的行為。可以預(yù)言，未來30年，中國的河湖健康工作只能加強，不能削弱。河湖只能越來越清澈、自然、健康，而不是相反。促進河湖健康，應(yīng)該逐步成為水利工作的首要任務(wù)。

二、河湖健康的標(biāo)尺及問題焦點

前面提到今后的水利工作要重視河湖健康的提升，這就涉及河湖健康目標(biāo)或評價標(biāo)準(zhǔn)。湖泊一般是河流的有機組成部分，因此，從科學(xué)意義上，應(yīng)提河流健康評估，但為了通俗起見，本文沿用河湖一詞。

1.河湖健康評價的爭議

盡管河湖健康評價已經(jīng)有很多文章論述和實踐探索，但爭議仍存。

爭論之一是如何對待河流湖泊的社會經(jīng)濟服務(wù)功能問題。大部分意見是以河湖自然屬性為主 （劉曉燕，2005），也有一些學(xué)者建議兼顧社會經(jīng)濟服務(wù)屬性，于是，在河湖的水文學(xué)、水化學(xué)、水生物、棲息地等自然指標(biāo)外，單獨增加了防洪標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)利用等社會經(jīng)濟服務(wù)指標(biāo)。其實，兩類功能有時相互抵觸和矛盾，健康評價的目的是為了實現(xiàn)二者的平衡。例如，自然河流水文過程有基流，也有脈沖，所謂的脈沖就是大洪水和小洪水過程，對魚類產(chǎn)卵等生命活動有重要作用，但從防洪角度，就希望洪峰小一些。完全尊重自然過程，必然影響人類安全，完全削減洪峰又對魚類產(chǎn)生影響，因此，需要權(quán)衡。橡膠壩和水景觀建設(shè)也是社會經(jīng)濟服務(wù)功能，對河流健康有害，社會經(jīng)濟發(fā)展有現(xiàn)實需求時也要考慮，但不能說橡膠壩越多，河湖越健康。因此，應(yīng)以河湖的自然屬性為主進行健康評估，但在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定時，要現(xiàn)實地考慮社會經(jīng)濟服務(wù)需求。

爭論之二是標(biāo)準(zhǔn)的尺度。河湖健康和人類的健康一樣，都具有相對性。除橫向的河與河之間的相對性外，還有更重要的，就是自身的相對變化。河流千差萬別，橫向比較往往違背客觀規(guī)律，因此，應(yīng)以自身比較為主。自身的比較包括與其自然規(guī)律及過程的比較，也包括時間上的修復(fù)效果比較。不同地區(qū)河流受損害程度不同，國外有分五級的標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，河流和湖泊沒有絕對的健康與否的臨界值，而是相對健康或不健康。例如，按照國外的五級評估法，海河的平原河流基本都屬于第V級的，最差。但在河流修復(fù)目標(biāo)制定時或者河流健康的橫向比較時，要考慮現(xiàn)實可達性。

2.我國河湖面臨焦點問題

我國河湖健康修復(fù)工作應(yīng)緊密結(jié)合河湖健康面臨的問題以及這些問題對社會經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的影響度來開展。當(dāng)前，河湖連通、水景觀建設(shè)、河道整治、水城建設(shè)等方興未艾，但工作內(nèi)容可能和當(dāng)?shù)睾雍】祮栴}不對應(yīng)，因此，我國目前存在著不管河流自身需求而靠人類主觀臆斷式的河湖修復(fù)，結(jié)果反倒破壞了河流。同時，一談水問題，經(jīng)常用“水多、水少、水臟、水渾”等描述，其實很多不是問題，而是中國的水情，水情是自然規(guī)律，不能違背，人類引發(fā)的水患才是我們要治理的問題，包括如下四類。

焦點一：污染問題。污染仍是困擾我國河流健康及水資源利用的重要瓶頸。“水十條”的提出就是考慮水污染的嚴(yán)峻性和社會經(jīng)濟健康發(fā)展的迫切需求而提出來的。很多城市目前還有黑臭水體，城市化及農(nóng)村規(guī)模養(yǎng)殖等都對河流構(gòu)成新的污染壓力，過去的化工、垃圾填埋場等歷史污染源和新污染源累積疊加，對居民健康有顯著危害。河流健康修復(fù)和水生態(tài)文明建設(shè)仍要首先解決好水質(zhì)問題，尤其是影響深遠(yuǎn)的地下水水質(zhì)。

焦點二：流量變異。我國很多河流在開發(fā)利用中，沒有明確河道內(nèi)生態(tài)用水在總用水中的優(yōu)先次序，往往河道外用水優(yōu)先，而河道外分配完剩下的或用水后退回的水給河道內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)用。除黃河明確了生態(tài)用水外，全國其他大江大河盡管有一些生態(tài)流量的研究 （羅小勇等，2011），但幾乎都沒有作為管理規(guī)則明確河道內(nèi)的生態(tài)水權(quán)，更沒有確定流量過程。河道外的不同地區(qū)和用戶用水權(quán)正在確認(rèn)分解，其中生態(tài)水權(quán)是分配的前提，應(yīng)明確將生態(tài)系統(tǒng)作為用戶，而且是僅次于人類基本生活用水后的優(yōu)先用戶來對待。

焦點三：空間占用。河湖受到的損害有一部分是因為空間被占用或阻斷。例如，有研究認(rèn)為 （秦伯強，2002年），太湖的防洪堤防破壞了湖濱帶，導(dǎo)致湖泊生態(tài)系統(tǒng)退化。很多城市河流的渠化硬化更是普遍，甚至在城市建設(shè)中填湖造地，隔斷或封閉河流。河流閘壩建設(shè)也導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡，河水水質(zhì)下降。河道改造以及無序采砂挖沙行為造成行洪斷面縮小或行洪不暢，洪澇災(zāi)害頻發(fā)。

焦點四：結(jié)構(gòu)失衡。河流是千差萬別的，有其自身獨特結(jié)構(gòu)及功能，但也有普遍規(guī)律和特征，如連續(xù)性、流動性、多樣性、波動性等。河流形態(tài)的多樣性為生物多樣性奠定基礎(chǔ)，我國河流治理中存在這樣的傾向，即忽視河流這些獨特的結(jié)構(gòu)特征，不尊重其自身規(guī)律，按照人的主觀意志和社會經(jīng)濟需求，進行河流的改造和重建，結(jié)果導(dǎo)致河流生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失衡，功能退化，如河流湖泊化問題。

上述河湖保護的四類焦點問題其實不僅僅是河流生態(tài)系統(tǒng)問題，同時也關(guān)系河流的社會經(jīng)濟服務(wù)功能。如污染不僅傷害水生態(tài)系統(tǒng)也影響人類用水安全，過度用水導(dǎo)致水事糾紛和利益沖突，占用河湖空間導(dǎo)致洪澇災(zāi)害損失，生態(tài)系統(tǒng)退化導(dǎo)致魚類資源退化等。“十三五”期間，水利應(yīng)圍繞上述4個焦點問題，全面推進河流健康修復(fù)工作，而不僅僅推進水系連通等單項工作。水庫的生態(tài)調(diào)度及魚道建設(shè)、河流湖泊灘地及岸線的整治修復(fù)、社會經(jīng)濟水循環(huán)再生利用體系、用水權(quán)排污權(quán)的分配等等都是投資巨大影響深遠(yuǎn)的課題。

3.河湖健康與水生態(tài)文明建設(shè)的異同

河湖健康和相關(guān)流域里生活的人的水生態(tài)文明程度有緊密的相關(guān)性，但不完全是一回事。河湖健康是建設(shè)流域水生態(tài)文明的目標(biāo)之一，水生態(tài)文明建設(shè)本身也是改善民提高人民福祉的重要工作（陳明忠，2013）。流域水情不同，社會經(jīng)濟發(fā)展和水資源的承載負(fù)荷差異也很大，因此，水生態(tài)文明建設(shè)更應(yīng)側(cè)重于對人類水行為的規(guī)范和約束，包括用水總量控制、效益和效率、再生及循環(huán)利用、管理制度體系、監(jiān)督監(jiān)控和計量、污染削減與排放、水文化挖掘、愛水護水意識培育等等。這些是水生態(tài)文明的核心工作，河湖修復(fù)也是水生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，目的也是恢復(fù)河流生命力，把人類對河湖的干擾退回來，彌補歷史欠賬，如以前開展的退田還湖等。

三、水生態(tài)文明建設(shè)新策略

水生態(tài)文明建設(shè)不僅僅指工程建設(shè)，包括上面提到的針對四類問題系統(tǒng)部署的各項工程，更重要的是制度和機制的形成，使得人們的思想從“不敢破壞”轉(zhuǎn)變到“不想破壞”河湖健康，實現(xiàn)質(zhì)的升華。尤其是在新常態(tài)和依法治國、深化改革總要求下，河湖健康保護及水生態(tài)文明建設(shè)要有新思路，這個新思路就是建立規(guī)矩、監(jiān)控、法治三位一體的依法保護河流新秩序。

以往的河流治理及保護規(guī)劃及計劃以建設(shè)為主、管理為輔，這有其內(nèi)在的客觀要求。但新常態(tài)下，規(guī)范人的行為是首要任務(wù)。以“水十條”為標(biāo)志，我國今后的水治理和河流保護要從工程轉(zhuǎn)向管理，從項目建設(shè)為重心轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄕ铝⒅茷楹诵?，提要求，重獎懲，淡化事前監(jiān)管，強調(diào)事中事后依法追究。無論是環(huán)境監(jiān)管還是水資源利用監(jiān)管，都有這樣的教訓(xùn)：事前監(jiān)管很嚴(yán)，但沒有跟蹤監(jiān)督和獎懲，結(jié)果違法違規(guī)的情況比較普遍。

1.立規(guī)矩

所謂規(guī)矩，一是河湖保護的標(biāo)準(zhǔn)，二是社會經(jīng)濟活動的行為規(guī)范。當(dāng)前，我國的河湖保護還有很多標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范沒有設(shè)定，這里不是指國標(biāo)或行標(biāo)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)文本，而是針對每一條河流設(shè)定系統(tǒng)的保護標(biāo)準(zhǔn)。如水功能區(qū)管理僅有水質(zhì)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏生態(tài)流量過程、指示性生物、岸線區(qū)劃、連通性等標(biāo)準(zhǔn)。一條河流所在的流域居住的每個用水戶，在不同的年景應(yīng)該允許消耗多少水，允許排放多少污染物以及最大濃度的控制等都需要立規(guī)矩，也就是用水權(quán)和排污權(quán)。明確相應(yīng)的權(quán)力后，超過的部分就是違法的，就要接受法律處罰。目前，我國的很多河流都沒有把生態(tài)水權(quán)、社會經(jīng)濟耗水權(quán)、排污權(quán)的規(guī)矩立起來，因此，出現(xiàn)問題難以找到責(zé)任者。一條河流是否允許阻斷，需要定標(biāo)準(zhǔn)，不允許阻斷的，水電站必須建設(shè)有效的魚道工程。河流的藍(lán)線在哪里，要明確劃分出來，藍(lán)線內(nèi)禁止建設(shè)各種與河流保護無關(guān)的建設(shè)項目。

2.嚴(yán)監(jiān)控

標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)矩確定后，就是監(jiān)督和監(jiān)控，目的是發(fā)現(xiàn)違法者和河流的破壞者。在這方面，我國同樣是十分薄弱的，建議從三個方面加強。一是用眼睛監(jiān)控，也就是公眾舉報制度。對偷排、滲井排污、偷采地下水等違法行為，要鼓勵舉報，舉報核實有效的，要重獎并保護個人隱私。社區(qū)和群眾的監(jiān)督是最有效的途徑。二是用媒體監(jiān)控，媒體的核心作用之一是發(fā)現(xiàn)社會上的黑暗面，使其及時得到處理和糾正，促進社會的健康發(fā)展，可以通過設(shè)立水事監(jiān)督新聞獎等形式鼓勵媒體的公益性監(jiān)督。三是儀器監(jiān)控，就是利用各級行政管理部門建設(shè)的監(jiān)測及計量設(shè)施進行監(jiān)督監(jiān)測，如在線水質(zhì)監(jiān)測、排污口計量監(jiān)測等。我國的計量監(jiān)測工作任務(wù)十分艱巨，很多工業(yè)企業(yè)污染源、加油站、垃圾場、養(yǎng)殖場、高爾夫球場等都沒有建設(shè)獨立第三方監(jiān)測設(shè)施。

3.重法治

保護河湖，提高人類的水生態(tài)文明程度，不僅僅靠宣傳教育，更需要依法保護和治理。過去三十年河湖健康退化的原因，除社會經(jīng)濟發(fā)展的自身需求等客觀規(guī)律外，違法成本低是主要原因。監(jiān)督缺位，處罰不力，除客觀因素外，政府和企業(yè)的利益相關(guān)性也是重要的體制原因。今后政府要從市場中脫離出來，專心制定規(guī)則和監(jiān)控規(guī)則的執(zhí)行，并進行處理，政府不能在社會經(jīng)濟活動中，即是裁判員又是運動員。

建議進一步修訂水法、水污染防治法等法律規(guī)定，按照深化水利改革文件的相關(guān)要求，全面推進河湖的依法保護，打破體制及機制瓶頸。應(yīng)細(xì)化、量化并強化對違法活動的懲罰，使違法成本遠(yuǎn)高于違法效益，這樣才能鼓勵守法依規(guī)。

四、建 議

①從社會發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，今后水利工作應(yīng)轉(zhuǎn)變過去基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的理念，建設(shè)和管理并重，而建設(shè)的任務(wù)應(yīng)重點是河湖健康修復(fù)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)的水高效利用工程，管理的重點是強化法制、理順體制、完善機制，明確規(guī)則，強化監(jiān)管。水利部深化水利改革及依法治水等相關(guān)文件的頒布都是實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。

②建議將河湖健康修復(fù)作為重點工程，列入“十三五”規(guī)劃中。不應(yīng)再沿用河道“治理”或“整治”這樣人工干擾性強的術(shù)語，項目實施的主導(dǎo)思想應(yīng)是修復(fù)為主，兼顧安全保障。水庫“棄水”一詞也應(yīng)摒棄，要建立各大中型水庫的生態(tài)調(diào)度規(guī)則，作為水事行為的規(guī)矩之一和評估考核水庫管理者的標(biāo)尺。

③水生態(tài)文明建設(shè)和評估要重點評估河流湖泊的改善和文明程度提升情況，分析自身的變化，而不應(yīng)一味強調(diào)橫向的地區(qū)間流域間對比。

④河湖保護涉及價值觀問題。很多生態(tài)資產(chǎn)是不能用金錢來衡量的，例如珍稀魚類。作為河流代言人的水主管部門，應(yīng)明確水生態(tài)紅線，制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，保護自然生態(tài)資產(chǎn)。

總之，我國河湖保護的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、監(jiān)管、法治等工作還任重道遠(yuǎn)，尤其是這些涉水事務(wù)的管理規(guī)則、監(jiān)控體系、法制及體制建設(shè)等都是相對嶄新的課題，挑戰(zhàn)多，風(fēng)險大，宜試點先行，穩(wěn)步推進。但這些工作都是落實黨的十八屆三中、四中及五中全會精神的具體實踐，也是保護河湖、建設(shè)生態(tài)文明的根本措施，需要積極推進。

[1]董哲仁.河流健康的內(nèi)涵[J].中國水利，2005（4）.

[2]劉曉燕.試論河流健康[C]//中國環(huán)境與生態(tài)水力學(xué)2008年會論文集，2008.

[3]崔樹彬，劉俊勇，陳軍.對中國河流健康評價的探討[J].水利發(fā)展研究，2006(12).

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[6]羅小勇，邱涼.漢江流域控制斷面生態(tài)基流量的確定[J].人民長江，2011(2).

[7]陳明忠.關(guān)于水生態(tài)文明建設(shè)的若干思考[J].中國水利，2013(15).

責(zé)任編輯李建章

Health of river and lake and construction of water ecological civilization

Tang Kewang

An analysis is made on connotation and focal points regarding health of river and lake.Measures and solutions for improving health of river and lake ecosystem are proposed based on the idea of ecological-friendly.

health;river and lake;ecological civilization

X84+TV213.4

B

1000-1123（2016）04-0001-03

2015-10-28

唐克旺，教授級高級工程師。