修改《人民警察法》應(yīng)當(dāng)借鑒吸收相關(guān)立法的有益成果

江蘇警官學(xué)院 高 新副教授

修改《人民警察法》，從不同的角度和切入點(diǎn)，可以有許多不同的建議?！度嗣窬旆ā肥┬?0年以來，我國的法治建設(shè)得到了重大發(fā)展，取得了巨大進(jìn)步。本文以與《人民警察法》關(guān)系密切的現(xiàn)行相關(guān)立法為參照的角度，談點(diǎn)修改建議。

一、借鑒有關(guān)規(guī)定，在總則和附則中對人民警察范圍作出更全面的界定

界定人民警察范圍是 《人民警察法》的重要內(nèi)容，是人民警察履行職責(zé)、行使職權(quán)和對人民警察實施有效管理的前提，其范圍界定既要全面、具體，又要實事求是?，F(xiàn)行規(guī)定的問題，一是勞動教養(yǎng)法律制度被廢止了，但警察法上勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察的表述沒有相應(yīng)取消；二是專門公安機(jī)關(guān)及其人民警察的性質(zhì)地位沒有明確；三是事業(yè)單位的人民警察被遺漏在人民警察的范圍之外。

全面、正確地界定人民警察的范圍，解決上述存在的問題，有兩個現(xiàn)行有效的法規(guī)可以參考。一是2014年4月30日，民政部、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、國家安全部、司法部、財政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布的 《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》（民發(fā)〔2014〕101 號），其第 2 條對該辦法所稱人民警察的范圍作了明確的界定。二是1992年9月10日公布實施的 《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部評定授予人民警察警銜實施辦法的通知》，在評定授予警銜的范圍中明確規(guī)定，“評定授予警銜的人員，必須是屬于人民警察建制的在編在職的人民警察。凡不具有人民警察性質(zhì)的單位和不擔(dān)任人民警察職務(wù)的人員，不實行警銜制度?！痹u定授予警銜的人員包括“警察專業(yè)技術(shù)單位、院校、報社、醫(yī)院中擔(dān)任人民警察職務(wù)的人員?！?/p>

參照上述規(guī)定，建議在修改的《人民警察法》總則中規(guī)定：“人民警察，是指公安機(jī)關(guān)（含鐵路、交通、民航、森林公安機(jī)關(guān)和海關(guān)緝私部門）、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。同時，建議在《人民警察法》附則中規(guī)定“實行參照公務(wù)員法管理的警察專業(yè)技術(shù)單位、院校、報社、醫(yī)院中擔(dān)任人民警察職務(wù)的人員，適用本法關(guān)于人民警察管理的規(guī)定，未實行參照公務(wù)員法管理的警察專業(yè)技術(shù)單位、院校、報社、醫(yī)院中擔(dān)任人民警察職務(wù)的人員，參照適用本法關(guān)于人民警察管理的規(guī)定?！?/p>

這樣規(guī)定全面、真實地反映了我國人民警察隊伍的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。具體表明：一是把政法機(jī)關(guān)的人民警察范圍的界定放在總則中，表明了政法機(jī)關(guān)的人民警察是我國人民警察的主體，是《人民警察法》要規(guī)范和保障的核心。二是在警察基本法中明確鐵路、交通、民航、森林公安機(jī)關(guān)和海關(guān)緝私部門屬于專門公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，明確其民警屬于公安民警的屬性。三是明確無論是政法機(jī)關(guān)的人民警察，還是事業(yè)單位的人民警察，都屬于我國人民警察的范疇，以免遺漏了事業(yè)單位的人民警察這支隊伍。四是針對目前人民警察所屬事業(yè)單位有些參公管理，有些未參公管理，實事求是的分別規(guī)定適用和參照適用該法有關(guān)人民警察管理的規(guī)定。

二、借鑒有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確和完善人民警察職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制與職務(wù)序列

作為具有人民警察組織法性質(zhì)的 《人民警察法》，應(yīng)當(dāng)是規(guī)范和調(diào)整所有人民警察機(jī)關(guān)及其人民警察的基礎(chǔ)性、基本性法律，應(yīng)當(dāng)對所有人民警察機(jī)關(guān)的職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制與人民警察的職務(wù)序等警察機(jī)關(guān)與警察人員的基本性問題作出直接、明確的規(guī)范。

（一）在警察法中明確司法警察的職權(quán)

司法警察，作為人民警察的特定組成部分，其職權(quán)問題理應(yīng)在作為警察基本法的《人民警察法》之中加以明確和規(guī)范。而現(xiàn)行的《人民警察法》，在總則、義務(wù)和紀(jì)律、組織管理、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任部分是規(guī)范所有人民警察的，職權(quán)部分比較詳盡的規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察的職權(quán)，對其他人民警察僅在第18條中概括性的規(guī)定 “國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，分別依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定履行職權(quán)。”關(guān)于司法警察的職權(quán)，既沒有法律、也沒有行政規(guī)定對其予以專門規(guī)范，只有最高人民法院、最高人民檢察院各自制定的司法警察條例的規(guī)范。修改《人民警察法》，應(yīng)當(dāng)借鑒、吸收最高人民法院制定的《人民法院司法警察條例》、最高人民檢察院制定的《人民檢察院司法警察條例》關(guān)于司法警察職權(quán)的規(guī)定，結(jié)合司法改革中涉及司法警察改革的成果，使其上升、固化為法律依據(jù)，以解決長期以來司法警察職責(zé)任務(wù)、權(quán)限等司法警察建設(shè)的重大事項事實上無法律授權(quán)、無法律可依、僅靠有章可循運(yùn)行的現(xiàn)狀。

（二）是要在警察法中明確規(guī)定警察的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職務(wù)序列

現(xiàn)行的《人民警察法》第24條規(guī)定“國家根據(jù)人民警察的工作性質(zhì)、任務(wù)和特點(diǎn)，規(guī)定組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職務(wù)序列?！苯?jīng)過20年的實踐和探索，現(xiàn)在修改警察法，就應(yīng)當(dāng)將這一方向性、概括性規(guī)定變?yōu)楦用鞔_、具體的規(guī)定。2006年11月國務(wù)院發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》，已經(jīng)對公安機(jī)關(guān)的設(shè)置、公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)等問題作了體現(xiàn)改革精神的具體規(guī)定。但是該條例屬于行政法規(guī)，并且只適用于公安機(jī)關(guān)。修改作為警察基本法的《人民警察法》，就應(yīng)當(dāng)吸收并提升《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》的有關(guān)規(guī)定，同時，積極吸收中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案中關(guān)于“根據(jù)人民警察的性質(zhì)特點(diǎn)，建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機(jī)制。按照職位類別和職務(wù)序列，對人民警察實行分類管理”的改革精神，明確各人民警察系統(tǒng)（包括國家設(shè)置在鐵路、交通、民航、森林等專門公安機(jī)關(guān)）的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制與組織指揮關(guān)系以及有別于其他公務(wù)員的人民警察職務(wù)序列等人民警察組織建設(shè)的基本問題，使其法律化、具體化，使其對所有人民警察機(jī)關(guān)及其人民警察具有普適性。

三、與現(xiàn)行相關(guān)立法保持一致性

《人民警察法》施行后，依法治國、依法行政、建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程日益加快，特別是近年來國家頒布、體現(xiàn)法治發(fā)展成果的新法律法規(guī)，《人民警察法》與其不一致的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)的修改。

2012年3月修改后的《刑事訴訟法》第285條規(guī)定，依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人的“強(qiáng)制醫(yī)療，由人民法院決定?！薄皩嵤┍┝π袨榈木癫∪?，在人民法院決定強(qiáng)制醫(yī)療前，公安機(jī)關(guān)可以采取臨時的保護(hù)性約束措施?！爆F(xiàn)行《人民警察法》第14條關(guān)于公安機(jī)關(guān)對精神病人采取保護(hù)性約束措施，以及送往指定的單位、場所加以監(jiān)護(hù)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)修改后的《刑事訴訟法》作相應(yīng)的修改。

2006年1月施行的《公務(wù)員法》在第12條關(guān)于公務(wù)員的義務(wù)規(guī)定 “執(zhí)行上級依法作出的決定和命令”，在第54條規(guī)定“公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！?，《人民警察法》第32條關(guān)于人民警察必須執(zhí)行上級的決定和命令的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作出與上述規(guī)定相一致的修改。

2007年6月施行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第16條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)經(jīng)人民法院、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者上級行政機(jī)關(guān)依法認(rèn)定有行政違法行為或者其他違法違紀(jì)行為，需要追究紀(jì)律責(zé)任的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予處分?！?/p>

《道路交通安全法》第115條第二款規(guī)定“公安機(jī)關(guān)交通管理部門有前款所列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分?！边@兩部法律、行政法規(guī)，都確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)違法違紀(jì)追究紀(jì)律責(zé)任的規(guī)定，而現(xiàn)行的《人民警察法》只對違法違紀(jì)的民警個人規(guī)定了行政責(zé)任，而對人民警察機(jī)關(guān)違法違紀(jì)行政責(zé)任問題未作規(guī)定。修改《人民警察法》，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)增加人民警察機(jī)關(guān)有違法違紀(jì)行為，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)行政處分的規(guī)定。

2010年12月施行的修改后的 《國家賠償法》第2條規(guī)定 “國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”，即確認(rèn)除了國家機(jī)關(guān)工作人員侵權(quán)以外，國家機(jī)關(guān)侵權(quán)的，也同樣要承擔(dān)國家賠償責(zé)任?，F(xiàn)行《人民警察法》第50條應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的修改為：人民警察機(jī)關(guān)及人民警察人員行使職權(quán)，侵犯公民或者組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國國家賠償法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予賠償。

2009年8月公布施行的《人民武裝警察法》第2條規(guī)定 “人民武裝警察部隊擔(dān)負(fù)國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)以及防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災(zāi)、參加國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)等任務(wù)。”現(xiàn)行《人民警察法》第51條應(yīng)當(dāng)作出與之相一致的修改。

現(xiàn)行《刑法》、《治安管理處罰法》都有 “本法所稱以上、以下、以內(nèi)，包括本數(shù)”的規(guī)定?，F(xiàn)行《人民警察法》第9條、第14條、第15條、第17條分別涉及“經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)”、“縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)”的規(guī)定，第26條、第28條涉及“高中畢業(yè)以上”、“大學(xué)專科以上”的規(guī)定，在第36條“沒收非法制造、販賣、持有、使用的人民警察警用標(biāo)志、制式服裝、警械、證件，由公安機(jī)關(guān)處十五日以下拘留或者警告，可以并處違法所得五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡囊?guī)定。在修改后的《人民警察法》中，仍然會涉及行使職權(quán)機(jī)關(guān)的級別、文化程度的最低要求、處罰幅度等同類問題，應(yīng)當(dāng)借鑒相關(guān)法律規(guī)定，在附則中明確“以上”、“以下”包含本數(shù)的規(guī)定，以免理解和執(zhí)行中發(fā)生歧義。