訴訪分離制度初探

羅劍銘

中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北　廊坊　065000

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訴訪分離制度初探

羅劍銘

中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北廊坊065000

當(dāng)前，涉法涉訴信訪案件不斷攀升，已經(jīng)成為我們不得不面對(duì)的問題。一方面，社會(huì)機(jī)制更加透明，更加公平公正，人們?cè)谧非蠊秸x的過程中就帶來了不斷的法律訴訟糾紛，但是由于法律法規(guī)和相關(guān)的社會(huì)保障機(jī)制的滯后性，不能給新的利益沖突帶來合理的解；另一方面，在那些本應(yīng)該納入訴訟程序的案件卻由于種種原因進(jìn)入了信訪渠道，導(dǎo)致了訴和訪的交叉，嚴(yán)重的干擾了司法機(jī)關(guān)正常的工作程序。因此，訴訪不分離不僅不利于當(dāng)事人通過正常訴訟獲得公平正義，也不利于司法機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴信訪矛盾糾紛的妥善解決，所以，訴訪分離制度的建立健全非常有必要。

訴訪分離；利益沖突；制度完善

當(dāng)前，隨著依法治國方略的穩(wěn)步推進(jìn)，我們的時(shí)代正經(jīng)歷著深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型和變革。在這一階段，社會(huì)價(jià)值多元化、矛盾沖突激增、利益訴求多樣化等，相應(yīng)的，法院訴訟案件飆升，信訪局信訪量居高不下，造成了訴訪的大量問題的出現(xiàn)，引起了社會(huì)的強(qiáng)烈不滿。結(jié)合實(shí)際，我們可以得知，問題的出現(xiàn)不僅僅與當(dāng)前社會(huì)問題有關(guān)，最主要的原因是訴訪制度的原因、是行業(yè)隊(duì)伍職業(yè)素養(yǎng)的問題、是文化價(jià)值觀的問題。對(duì)涉法涉訴信訪機(jī)制的改革是當(dāng)前改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，各部門相互盤根錯(cuò)節(jié)，可以說相當(dāng)復(fù)雜，而改革的核心關(guān)鍵內(nèi)容當(dāng)屬：訴訪分離制度?？梢赃@么說，訴訪分離制度能否完善直接關(guān)系到涉法涉訴信訪機(jī)制改革的成敗。文章重點(diǎn)從與訴訪機(jī)制緊密相連的信訪導(dǎo)出機(jī)制、訴訟導(dǎo)入機(jī)制、終結(jié)退出機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行討論，對(duì)訴訪分離制度初探。

一、訴訪不分成因

(一)社會(huì)文化背景原因

我國自古以來就有“以和為貴”的傳統(tǒng)文化觀念，民眾也對(duì)訴訟存在著羞恥與討厭等情緒，認(rèn)為法律不是維護(hù)自身公平正義的手段，在遇到矛盾糾紛時(shí)，不通過正規(guī)的法律程序去解決問題，而是繞開正規(guī)程序，拉關(guān)系找人、上訪鳴冤等非正常渠道去解決問題，給社會(huì)帶來了不良風(fēng)氣，“信訪不信法”、“信官不信法”等傳統(tǒng)觀念依舊大行其道。使得本該通過正常途徑公平公正的解決問題變成了最容易引發(fā)矛盾的上訪的方式來解決問題，上訪不成再進(jìn)行訴訟，向司法機(jī)關(guān)施壓，造成了訴與訪的交織，矛盾不斷加劇。

(二)司法救濟(jì)有限性

所謂司法救濟(jì)就是國家運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行社會(huì)關(guān)系調(diào)整，強(qiáng)制當(dāng)事人履行法定義務(wù)，是一種救濟(jì)手段，具有最終效力。因此，為了防止國家公權(quán)力的濫用，法律對(duì)公民財(cái)產(chǎn)安全、人身安全的司法救濟(jì)行為設(shè)定了明確的框架，超出框架就屬于違法行為。這就導(dǎo)致了司法救濟(jì)的局限性，不可能不受限制、絕對(duì)的保護(hù)權(quán)利人的利益。訴訟具有有償性、機(jī)械性、復(fù)雜性和判決公正的相對(duì)性、權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有限性等，這也就決定了司法救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)性，從而使得越來越多的人通過信訪來表達(dá)自身訴求。還有一些人在訴訟過程中惡意信訪，干擾法律程序，亂發(fā)“控告信”、“舉報(bào)信”，借助外力來施壓審判的公平公正。

(三)再審權(quán)保障不力

當(dāng)前法律不健全，對(duì)申訴理由、申訴時(shí)間、申訴主體等多方面毫無限制，給訴訟秩序帶來了相當(dāng)大的麻煩，這不僅給信訪申訴帶來錯(cuò)誤的引導(dǎo)，還導(dǎo)致當(dāng)事人的再審權(quán)空置。不能對(duì)再審權(quán)依法行使，渠道也不夠規(guī)范和通常，這也就導(dǎo)致了當(dāng)事人的無奈，信訪來表達(dá)，來訴求也就不足為奇了。

二、訴訪分離機(jī)制概述

訴訟和信訪屬于不同的糾紛解決途徑，但目的都是實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，二者既有共同存在的必要，又有分離的必要。將訴訪進(jìn)行分離，不應(yīng)該是機(jī)械式的分離，而應(yīng)該是辯證性的看待，應(yīng)該是程序分離，理念融合。當(dāng)前在訴訪分離機(jī)制構(gòu)建中，應(yīng)該使訴訪分離的前提下達(dá)到訴訪相濟(jì)。使訴訪機(jī)制不僅僅是簡單地分，更是辯證的合，是各訴和訪都進(jìn)入各自合理的軌道，即使對(duì)訴中的訪或者訪中的訴，也要確保合理公正的受理，最終解決問題是目的。

(一)三個(gè)要素

訴訪分離機(jī)制內(nèi)涵包括三個(gè)要素，主要指邏輯要素、處置要素和載體要素。邏輯要素是指訴與訪之間的邏輯關(guān)系，訴是訪的過程之一，訪是訴的結(jié)果，這種訴和訪的邏輯關(guān)系對(duì)制度分離起到指導(dǎo)性作用；處置要素是說訴和訪在處置方式上的本質(zhì)區(qū)別，訴遵循嚴(yán)格的法律程序，有相應(yīng)的法律保障，司法機(jī)關(guān)根據(jù)訴訟人依法進(jìn)行每一個(gè)階段的程序辦理，但是訪沒有如此嚴(yán)格的程序，解決方式依靠教育，這也是訪的制度最難解決的原因；載體要素主要包含制度構(gòu)建和資源調(diào)配，制度構(gòu)建是指各種資源調(diào)配操作技術(shù)的規(guī)則化，資源調(diào)配是指對(duì)涉訴問題中的責(zé)權(quán)、程序和組織的調(diào)整和配置。

(二)三項(xiàng)機(jī)制

訴訪分離機(jī)制外延包括三項(xiàng)機(jī)制，主要指穩(wěn)控機(jī)制、息訪機(jī)制和受訴機(jī)制。穩(wěn)控機(jī)制主要針對(duì)非正常上訪的防范和控制，主要是指地方政府的基層組織；息訪機(jī)制呈現(xiàn)多元化的特征，其內(nèi)容包含甚廣，既包括司法機(jī)關(guān)，也包括各級(jí)黨委、政府基層組織，整體遵循地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)管理基本原則，通過責(zé)權(quán)的劃分，進(jìn)行配合工作；訴訟機(jī)制是主要的內(nèi)容，主要對(duì)訴求進(jìn)行把控，明晰哪些能導(dǎo)入訴訟程序，哪些不能導(dǎo)入，整體引導(dǎo)信訪流程。

三、司法實(shí)踐中存在的問題

(一)訴訪分離缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)當(dāng)前市場調(diào)查可知，訴與訪之間并沒有給出明確的劃分界限，當(dāng)前區(qū)分的形式是一一列舉，將司法機(jī)關(guān)經(jīng)常碰到的信訪形式予以分類羅列，并對(duì)各種類型做出具體的規(guī)定，方便訴訪工作的規(guī)范化開展。但是實(shí)際工作中遇到的問題五花八門，遇到的人更是雜亂紛紛，工作人員職業(yè)素質(zhì)也不是那么高，這就造成了很多問題無法一一入座，信訪事件變得更加復(fù)雜，工作人員沒有具體案例不敢做出決定，導(dǎo)致信訪問題遲遲得不到解決。

(二)信訪線索導(dǎo)出途徑不暢

隨著涉法涉訴信訪機(jī)制的逐步改革，導(dǎo)入檢察機(jī)關(guān)的案件逐漸增多，但是導(dǎo)出的案件卻逐步下降，這表明信訪線索導(dǎo)出途徑出現(xiàn)了問題，相關(guān)接收單位拒接等問題。因此，在完成訴改革的同時(shí)還要加強(qiáng)訪的制度推行，明確對(duì)訪的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)訪的管理。

(三)導(dǎo)入訴訟程序不暢

當(dāng)前各個(gè)管理部門權(quán)利交叉，對(duì)于導(dǎo)入程序的申訴、舉報(bào)和控告等各個(gè)機(jī)關(guān)部門之間存在管轄爭議，主要涉及以下：第一，村民委員會(huì)中工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的案件；第二，在進(jìn)行私企、社會(huì)團(tuán)體中工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的案件；第三，進(jìn)京上訪的涉嫌犯罪案件。這三類線索導(dǎo)入訴訟程序存在著立案難、取證難、涉及政府行為無法定性等問題，造成導(dǎo)入訴訟的概率較低。

(四)缺乏有效的退出機(jī)制

信訪案件終結(jié)退出機(jī)制在下發(fā)的文件規(guī)定中早有涉及，在制度建設(shè)上也有相應(yīng)的保障機(jī)制。但是在實(shí)際的司法實(shí)踐中訴訪案件啟動(dòng)終結(jié)退出機(jī)制的少之又少，其原因有三：其一，終結(jié)退出機(jī)制的要求門檻較高，司法資源限制，使得面對(duì)大量案件不能有效分散精力；其二，訴訪終結(jié)退出機(jī)制實(shí)施后，很多司法部門怕被信訪人纏鬧，就不啟動(dòng)終結(jié)退出機(jī)制，降低自身的風(fēng)險(xiǎn)；其三，終結(jié)退出機(jī)制的意義更多是在程序的處理上，即使對(duì)某一案件作出終結(jié)退出決定，但是信訪人仍對(duì)司法機(jī)關(guān)胡攪蠻纏，司法機(jī)關(guān)即使不辦理，也會(huì)耗費(fèi)大量精力去解釋，這對(duì)司法機(jī)關(guān)人力資源是嚴(yán)重的浪費(fèi)，也是對(duì)司法公信力的降低。

四、完善訴訪分離機(jī)制建議

(一)明確訴訪分離標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)有文件進(jìn)行分類整理，劃分統(tǒng)一的訴訪分離標(biāo)準(zhǔn)，可以分兩種形式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)劃分，一是以實(shí)質(zhì)案件進(jìn)行劃分，二是以形式要件進(jìn)行劃分。實(shí)質(zhì)案件劃分就是以信訪人的訴訟內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)案內(nèi)的訴訟請(qǐng)求劃分給訴訟程序，對(duì)案外的訴訟請(qǐng)求劃分給信訪程序；形式要件進(jìn)行劃分就是以程序是否終結(jié)為標(biāo)準(zhǔn)，如果訴訟程序尚未終結(jié)，就得在訴訟程序中來解決，如果已經(jīng)終結(jié)，信訪人脫離了當(dāng)事人的身份，就得在信訪程序中解決。

(二)暢通信訪導(dǎo)入導(dǎo)出機(jī)制

第一，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議作用。隨著涉訴信訪機(jī)制改革的推進(jìn)，各個(gè)相關(guān)部門，司法機(jī)關(guān)也都遇到了不少的難題，很多問題都具有各個(gè)地方，各個(gè)機(jī)關(guān)的自身特點(diǎn)，不是大方向的制度所能解決的。因此，無論我們的司法制度多么完善，在平時(shí)的工作中總會(huì)遇到新的問題、新的情況，所以，進(jìn)行各個(gè)部門，機(jī)關(guān)的充分溝通十分有必要，首先，針對(duì)信訪導(dǎo)入訴訟程序不暢等問題要及時(shí)解決；其次，針對(duì)信訪線索對(duì)外導(dǎo)出不暢也要進(jìn)行認(rèn)真梳理；最后，建立各信訪部門、黨委、政府等部門協(xié)商機(jī)制，遇到問題及時(shí)溝通解決。針對(duì)具體問題進(jìn)行切入，建立健全涉法涉訴信訪的流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確事項(xiàng)導(dǎo)入、導(dǎo)出標(biāo)準(zhǔn)，整合資源，完善協(xié)議規(guī)范，確立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的制度。政府信訪部門還可以設(shè)立專門的涉法涉訴信訪問題處理小組，保證相關(guān)工作的順利開展，協(xié)調(diào)統(tǒng)一各個(gè)部門，防止相互推諉的情況發(fā)生。

第二，加強(qiáng)第三方的矛盾化解功能。當(dāng)前訴訪問題隨著社會(huì)的發(fā)展越來越復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該利用廣泛的政府、社會(huì)資源，加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)、人大代表、社區(qū)基層組織以及司法局的聯(lián)系，利用他們的第三方立場參與到訴訪問題矛盾中去，充分利用他們的專業(yè)性、中立性、社會(huì)性的優(yōu)勢，對(duì)信訪人進(jìn)行引導(dǎo)，消除其對(duì)檢察機(jī)關(guān)的抵觸心理，以便合理、合法的解決問題，加深檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)中的公信力，同時(shí)又解決了涉法涉訴信訪問題。

(三)完善司法程序，防止空轉(zhuǎn)

第一，強(qiáng)化訴訟監(jiān)督。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)限有限，對(duì)于公安機(jī)關(guān)拒絕出具法律文書或者久拖不決等問題缺乏明確的監(jiān)督規(guī)范，難以起到監(jiān)督作用。但是，這一問題對(duì)訴訟人造成很大影響，極大的侵害到了信訪人得到權(quán)益，因此，加強(qiáng)對(duì)訴訟監(jiān)督機(jī)制的重視，拓寬司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段和監(jiān)督范圍，防止公安機(jī)關(guān)對(duì)案件的當(dāng)立不力、當(dāng)決不決。

第二，完善信息共享和反饋機(jī)制。司法機(jī)關(guān)建立穩(wěn)定的信息共享和反饋機(jī)制，有助于訴訪問題的合理有效進(jìn)行，有助于案件的快速解決，反饋機(jī)制能夠?qū)Π讣绦騿栴}及時(shí)獲取，第一時(shí)間解決出現(xiàn)的問題，避免法律程序空轉(zhuǎn)，真正提高了案件班里的質(zhì)量。

(四)完善信訪終結(jié)退出機(jī)制

涉法涉訴信訪終結(jié)退出機(jī)制的完善對(duì)當(dāng)前司法改革具有重要的意義，終結(jié)退出機(jī)制可以確保司法程序的法律性和權(quán)威性，總的來說，終結(jié)退出機(jī)制可以使信訪人獲取合理的信訪預(yù)期，增強(qiáng)司法的權(quán)威，增強(qiáng)司法部門的社會(huì)公信力；還可以更深層次的實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理。完善信訪救濟(jì)機(jī)制，對(duì)有理信訪和無理信訪進(jìn)行明確區(qū)分，對(duì)有理信訪應(yīng)該加強(qiáng)司法援助，解決當(dāng)事人面臨的困難。完善息訪、穩(wěn)控機(jī)制，當(dāng)前訴訪分離機(jī)制主要停留在了受訴機(jī)制上，如果訴訪不能解決就會(huì)遺留很多社會(huì)問題，我們加強(qiáng)息訪、穩(wěn)控機(jī)制，就是要依靠當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門，針對(duì)具體困難予以實(shí)際救助，解決人們的生活、生產(chǎn)等困難，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。

[1]謝家銀，陳發(fā)桂.訴訪分離：涉訴信訪依法終結(jié)的理念基礎(chǔ)與行動(dòng)策略[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2014(06).

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[5]潘慶林.再審程序訴訪分離實(shí)證研究——以一個(gè)高院和兩個(gè)中院為對(duì)象[J].法學(xué)雜志，2011(06).

D926；D632.8

A

2095-4379-(2016)21-0066-02

羅劍銘(1975-)，男，甘肅會(huì)寧人，法學(xué)碩士，中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，法律顧問，主要從事法學(xué)、軍事法理論與實(shí)踐研究。