大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作的法律機制研究

普官秀　鄭方圓

昆明理工大學(xué)，云南　昆明　650500

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大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作的法律機制研究

普官秀鄭方圓

昆明理工大學(xué)，云南昆明650500

大湄公河次區(qū)域現(xiàn)已形成了全方位、多層次的合作機制，但從總體上看，流域內(nèi)的合作大多停留在經(jīng)貿(mào)、交通、水電等與經(jīng)濟息息相關(guān)的領(lǐng)域，而環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的合作機制卻存在著諸多問題。為了使大湄公河次區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，做到“通過合作保護環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展”，本文梳理了大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作法律機制的現(xiàn)狀及存在的問題，并通過給出完善建議的方式為流域的可持續(xù)發(fā)展提供了一個新思路。

大湄公河次區(qū)域；環(huán)境合作；法律機制；存在問題；完善建議

一、大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作機制現(xiàn)狀分析

大湄公河次區(qū)域的合作已經(jīng)持續(xù)了二十幾個年頭，隨著合作機制的逐步成熟與穩(wěn)定，圍繞環(huán)境保護開展的合作越來越受到各方的關(guān)注。從大的方向看，現(xiàn)有的合作機制主要有以下四個類型，一是國際組織積極推動的合作，如亞行主導(dǎo)的次區(qū)域合作機制，二是次區(qū)域國家間的相互合作，如大湄公河委員會；三是次區(qū)域外國家參與的合作，如美國的“湄公河下游行動計劃”；四是國際間非政府組織參與的合作，如“拯救湄公河”聯(lián)盟。

(一)亞行主導(dǎo)的大湄公河次區(qū)域的合作機制

1992年，湄公河沿岸的中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國在亞洲開發(fā)銀行的倡議下舉行了首次部長級會議，標(biāo)志著大湄公河次區(qū)域的經(jīng)濟合作機制正式建立。亞行作為出資方，主要為該區(qū)域的各項合作提供資金和技術(shù)支持，在沿岸國的共同努力下，各項合作進展的如火如荼，現(xiàn)已在交通運輸、能源開發(fā)、電信通訊、環(huán)境保護、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、人力資源開發(fā)、貿(mào)易便利化等多個領(lǐng)域進行了合作。

1995年大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制將“環(huán)境”確定為主要的合作領(lǐng)域之一，正式將次區(qū)域的環(huán)境保護工作提到了一個新的高度上來。目前的環(huán)境合作主要分為三個層次：環(huán)境工作組會議、環(huán)境部長會議、具體的環(huán)境合作項目。

大湄公河環(huán)境工作組會議每年都在各國召開年會，其會議目標(biāo)在于對次區(qū)域內(nèi)的環(huán)境進行管理，促進環(huán)境項目，特別是核心環(huán)境項目的順利實施。大湄公河環(huán)境部長會議作為一種各國間的高層環(huán)境對話形式，第一屆會議于2005年5月在上海市成功舉辦，不僅表現(xiàn)出了中國作為一個對環(huán)境負責(zé)任的大國形象，更突出了各國高層對環(huán)境問題的熱切關(guān)注。大湄公河次區(qū)域的核心環(huán)境項目包括了生物多樣性保護、自然資源保護、扶貧、流域環(huán)境監(jiān)測等領(lǐng)域?，F(xiàn)階段，正在執(zhí)行的核心環(huán)境項目是近年來規(guī)模最大的合作項目，主要包括五個子項目：大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟部門戰(zhàn)略與經(jīng)濟走廊的環(huán)境影響評價、生物多樣性保護與生物多樣性走廊建設(shè)、環(huán)境績效評估和可持續(xù)發(fā)展計劃、環(huán)境管理能力建設(shè)的發(fā)展與制度化以及項目發(fā)展與可持續(xù)財政項目。

(二)湄公河次區(qū)域內(nèi)國家間建立的合作機制

1.大湄公河委員會

1995年，由泰國、老撾、柬埔寨、越南共同簽署的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》引發(fā)了各國對環(huán)境合作的關(guān)注，該協(xié)定將公平合理利用、不造成重大損害等作為流域可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性原則。同時決定在湄公河流域開發(fā)和管理的一切領(lǐng)域進行合作，包括了水資源的利用與保護、漁業(yè)捕撈、水生生物多樣性保護等領(lǐng)域，目的是在流域發(fā)展經(jīng)濟的同時維護其生態(tài)平衡，以實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。湄公河委員會由三個常設(shè)機構(gòu)組成：即理事會、聯(lián)合委員會和秘書處。三個常設(shè)機構(gòu)相互配合，共同管理流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。

2.東盟—湄公河流域開發(fā)合作

東盟—湄公河流域的發(fā)展合作機制始于1996年6月。東盟7國加上老撾、緬甸、柬埔寨和中國在馬來西亞首都吉隆坡召開了首次部長級會議，建立了東盟—湄公河合作機制。通過各國間的一系列對話和共同的合作項目，增進了東盟及湄公河流域國互惠互利的經(jīng)濟伙伴關(guān)系，推動了湄公河流域經(jīng)濟和環(huán)境的健康與可持續(xù)發(fā)展。該機制最具代表性的項目如“發(fā)展農(nóng)業(yè)、加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持國內(nèi)消費與出口”、“促進森林資源的可持續(xù)發(fā)展、提高礦產(chǎn)資源的附加值與技工出口能力”等。這些合作項目旨在開發(fā)資源，提升自然資源管理與保護流域生態(tài)環(huán)境的能力，倡議有關(guān)國家和地區(qū)以及金融援助機構(gòu)參與到合作機制中來，爭取通過各方的共同努力，實現(xiàn)次區(qū)域的美好未來。

3.湄公河上游四國的合作

由于次區(qū)域六國在湄公河流域所處的地理位置不同，導(dǎo)致了上下游國家在資源利用方面很難達成統(tǒng)一的合作機制。對于同處湄公河上游的中國、老撾、緬甸、泰國四個國家來說協(xié)商合作似乎是次區(qū)域經(jīng)濟和環(huán)境實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。中、老、緬、泰四國的合作被稱為“黃金四角計劃”。該計劃的主要目標(biāo)是建設(shè)中國西南通向中南半島的陸上通道和經(jīng)濟走廊，實現(xiàn)人、財、物各項資源在區(qū)域內(nèi)流通，實現(xiàn)兩大市場的對接，并促進小范圍區(qū)域內(nèi)的經(jīng)貿(mào)合作與發(fā)展。

(三)湄公河次區(qū)域外國家參與的合作

1.美國

美國國務(wù)卿希拉里.克林頓于2009年7月與湄公河下游的泰國、越南、柬埔寨、老撾、緬甸等國家在普吉舉行了外長會議，宣示著湄公河下游行動計劃的正式開啟。在環(huán)境領(lǐng)域，美國僅2010年對次區(qū)域的環(huán)境項目投資就高達2200多萬美元，主要支持以下四個項目：一是利用三年的時間協(xié)助湄公河下游國在應(yīng)對氣候變化對水資源、糧食保障、居民生計的影響方面進行合作；二是湄公河委員會和密西西比河委員會簽署的“姊妹河”合作協(xié)定，目的在于加強流域內(nèi)水資源的綜合管理。三是開發(fā)“預(yù)測湄公河”這一預(yù)測性模型，用以預(yù)測氣候變化對湄公河流域可持續(xù)發(fā)展的影響。四是資助流域沿岸諸國的各大高校進行關(guān)于流域如何治理有機污染的研究。

2.日本

日本與大湄公河次區(qū)域國家間的合作由來已久。2007年以來，日本投入到湄公河次區(qū)域的治理資金已經(jīng)達到了4億多日元，除此之外，2009年，日本政府還承諾將在未來3年內(nèi)向湄公河次區(qū)域國家提供56億日元的援助，以穩(wěn)定次區(qū)域國家的經(jīng)濟繁榮和發(fā)展。其中，有關(guān)環(huán)保項目的援助包括：控制氣候變化的自然環(huán)境保護項目、擴大森林面積、打造綠色湄公河流域的水分配項目等。推動了“產(chǎn)業(yè)大動脈構(gòu)想”的實施。除此之外，日本將憑借著高度發(fā)達的科技和先進的環(huán)保理念帶動次區(qū)域環(huán)境保護的發(fā)展。

3.印度

印度也是積極參與湄公河次區(qū)域合作的國家之一，早在20世紀(jì)90年代，印度就大力發(fā)展了與次區(qū)域各國的合作伙伴關(guān)系，并在2000年與泰國、老撾、緬甸、柬埔寨、越南5國達成了恒河—湄公河流域的合作。此外，六國在2001年還共同簽署了《恒河—湄公河行動計劃》，該行動計劃加強了印度與流域國的貿(mào)易聯(lián)系，僅2009年雙方的貿(mào)易額已經(jīng)達到了480億美元。隨著東盟—印度自貿(mào)協(xié)定開始實施，意味著印度與湄公河次區(qū)域的合作力度也在不斷加強。

(四)非政府組織參與的合作

非政府組織(NGO)在世界范圍內(nèi)的各個領(lǐng)域都起著不可或缺的作用。目前，仍有大量的國際非政府組織活躍在大湄公河次區(qū)域，他們往往比較關(guān)注流域的生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝?。在政府對環(huán)保等事項進行決策時，NGO組織通過相互配合，開展調(diào)研、制造輿論，給政府施加輿論壓力，從而讓政府決策更偏向于環(huán)保建設(shè)和居民的福祉。2009年，多家國際民間組織在曼谷成立了國際非政府組織聯(lián)盟—“拯救湄公河”，并通過多項措施，增強了湄公河沿岸居民的環(huán)保意識，督促流域各國政府保護湄公河的生態(tài)環(huán)境。

二、大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作機制存在的問題

目前，大湄公河次區(qū)域的合作已經(jīng)進入了第三個十年，次區(qū)域的合作機制也在不斷完善，在新的發(fā)展階段，中國政府也在積極推動該區(qū)域的各項合作。習(xí)近平主席于2013年10月在印度尼西亞國會發(fā)表演講時提出，中國愿加強與東盟國家的互聯(lián)互通建設(shè)，希望與東盟國家發(fā)展好海洋合作伙伴關(guān)系，共同建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”。“一帶一路”背景下海上絲綢之路的建設(shè)為大湄公河次區(qū)域的環(huán)境合作增添了新的契機。

(一)環(huán)境合作法律機制的專門化程度低

1.缺少專門化的環(huán)境合作協(xié)定

隨著大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟的不斷繁榮與發(fā)展，流域內(nèi)國家間以及流域內(nèi)國家與流域外國家間的各項合作也在與日俱增，但合作項目大多停留在與經(jīng)濟息息相關(guān)的水電開發(fā)、經(jīng)濟貿(mào)易、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域，而與生態(tài)安全和環(huán)境保護密切相關(guān)的專門化的環(huán)境合作協(xié)定卻遲遲沒有制定，一些涉及到與環(huán)保有關(guān)的約定僅僅散見于其他各項合作協(xié)定當(dāng)中，如《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》、《關(guān)于21世紀(jì)合作計劃的聯(lián)合聲明》、《赫爾辛基規(guī)則》等，這些協(xié)定雖說均有提及環(huán)保合作的有關(guān)方面，但畢竟不是專門化的環(huán)境合作協(xié)定，不能系統(tǒng)的解決棘手的環(huán)境問題。

2.缺少專門化的環(huán)境合作委員會

大湄公河委員會(以下簡稱“湄委會”)是次區(qū)域最具代表性的合作組織機構(gòu)，但由于所管轄的合作事項過于繁雜，往往不能很好的兼顧到環(huán)境合作方面的相關(guān)事宜。湄委會從性質(zhì)上來說僅是一個各國進行交流與合作的平臺，且其活動經(jīng)費大多來自各國的資助和捐贈，這使得湄委會不能保持中立地位，所做決策也不能客觀公正。現(xiàn)階段，環(huán)境問題日益成為各方關(guān)注的焦點，在湄委會下設(shè)專門的環(huán)境合作委員會是明智之舉，不僅能專職環(huán)境保護事務(wù)，而且能夠與環(huán)境為紐帶擴大流域國的交流與合作。

3.缺少專門化的環(huán)境爭端解決機制

一個有效的法律機制若缺少了爭端解決方式，必然會導(dǎo)致該機制的運行受阻。環(huán)境保護法律法規(guī)由于其特殊性，不能完全照搬其他合作機制的爭端解決方式，而要在遵循一般爭端解決機制原則的背景下發(fā)展一套適合環(huán)境保護合作機制的爭端解決方案。正如上文所提，要設(shè)立專門的環(huán)境合作協(xié)定，建立專門的環(huán)境合作委員會，若以上都能實現(xiàn)，那么專門化得環(huán)境爭端解決機制也是必不可少的，只有環(huán)境保護范圍內(nèi)的各個子系統(tǒng)相互配合，相互統(tǒng)籌，才能從根本上系統(tǒng)化的解決環(huán)境問題。

(二)尚未建立流域各國均參與的環(huán)境合作標(biāo)準(zhǔn)

1995年4月5日，湄公河下游的柬埔寨、老撾、泰國、越南四國共同加入了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》。但流域上游的中國和緬甸由于地緣位置等原因沒有加入該合作協(xié)定。究其原因，主要是該合作協(xié)定很大程度上代表的是湄公河流域下游國家的利益，卻不能很好的保障到上游國家利益?？偟膩碚f，大湄公河次區(qū)域是一個環(huán)境綜合要素的整體，流域各國的生產(chǎn)生活都將對次區(qū)域環(huán)境要素造成影響，單靠流域某一個國家或是某幾個國家的力量是遠遠不足以有效控制住流域污染并改善流域生態(tài)環(huán)境的。所以，當(dāng)務(wù)之急是要在流域各國進行環(huán)境保護的利益協(xié)調(diào)，爭取讓流域的每個國家都參與到環(huán)境合作中來。

三、對大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作機制的完善建議

“環(huán)境保護”成為這幾年炙手可熱的詞匯之一。大湄公河次區(qū)域的環(huán)境保護也不例外，但受流域現(xiàn)實條件的影響，必須走流域各國合作的道路才能有效治理次區(qū)域的環(huán)境污染，保護次區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。但合作的過程必然面臨著種種問題，例如湄公河次區(qū)域環(huán)境合作的專門化程度低、合作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等等，只有解決這些現(xiàn)實性問題才能讓次區(qū)域的環(huán)境合作順利進行。

(一)提高大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作的專門化程度

1.制定《大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作協(xié)定》

大湄公河次區(qū)域的環(huán)境合作法律機制由于缺少專門化環(huán)境合作的協(xié)定，所以存在著環(huán)境合作法律制度過于原則化、寬泛化的問題。解決這一問題的根本途徑是制定一部專門化的《大湄公河次區(qū)域環(huán)境合作協(xié)定》，該協(xié)定要在遵循國際環(huán)境合作各項基本原則的前提下制定有關(guān)水污染治理、生物多樣性保護、流域植被保護與水土保持、空氣質(zhì)量檢測等與環(huán)境相關(guān)的環(huán)保實施細則，具體包括各國治理污染部門的職能權(quán)限劃分、流域國在治理污染方面的權(quán)利和義務(wù)、各國如何相互配合進行污染控制與防治等方面。且各國應(yīng)全面磋商，積極配合落實協(xié)定的制定與實施。

2.設(shè)立專門的環(huán)境合作委員會

為了協(xié)調(diào)流域各國環(huán)境合作法律機制的順利進行，有必要在湄委會下設(shè)環(huán)境合作委員會專職負責(zé)各國在環(huán)保領(lǐng)域的合作。首先，環(huán)境合作委員會應(yīng)考慮設(shè)立相關(guān)職能部門，各職能部門再協(xié)商一致的前提下分管環(huán)保合作的某一具體事項，做到各環(huán)保合作事項均能落實到位。其次，環(huán)境合作委員會還應(yīng)積極吸納各領(lǐng)域的環(huán)保專家、環(huán)保工作者、環(huán)保NGO成員，在制定規(guī)則和制度時能夠全面吸收各方意見，讓規(guī)則和制度有存在的現(xiàn)實價值和意義。最后，環(huán)境合作委員會還應(yīng)公開每一項決策、決議，接受流域各國廣大人民群眾的監(jiān)督。

3.建立獨立的環(huán)境爭端解決機制

在環(huán)境合作方面，各成員國需在遵循國際合作基本原則的前提下積極探索如何通過合作來解決環(huán)境爭端，建立獨立的環(huán)境爭端解決機制。當(dāng)各國在合作過程中遇到爭端時，首先當(dāng)然是尊重各國的話語權(quán)與自由裁量權(quán)，讓爭議方進行充分協(xié)商，若協(xié)商無法達成一致意見，就應(yīng)發(fā)揮環(huán)境合作委員會的紐帶作用，具體來說就是讓環(huán)境合作委員會的專職協(xié)調(diào)部門參與到爭端解決的斡旋過程中來，在聽取各方意見后作出裁決。且該裁決應(yīng)具有強制執(zhí)行力，能夠?qū)⒉脹Q書以行動的方式實施。

(二)努力建立流域各國均參與的環(huán)境合作標(biāo)準(zhǔn)

就大湄公河次區(qū)域享有的環(huán)境合作標(biāo)準(zhǔn)來說，很多學(xué)者和專家似乎都在尋找一種各國均參與到環(huán)境合作過程中的最佳合作標(biāo)準(zhǔn)，希望絞盡腦汁將該標(biāo)準(zhǔn)制定得最優(yōu)化。其實不然，由于現(xiàn)階段的環(huán)境合作法律機制還不成熟，從環(huán)境合作實施細則到爭議解決都是一個不斷探索、成熟和完善的過程，要在現(xiàn)階段制定各國均參與的最佳環(huán)境合作標(biāo)準(zhǔn)的難度可想而知。所以，不妨換個思路，先結(jié)合次區(qū)域環(huán)境合作的實際情況制定出一個各國均能接受的最低合作標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)各國在認(rèn)可該標(biāo)準(zhǔn)并都參與到其中之后再不斷完善至最佳標(biāo)準(zhǔn)。至于這個最低標(biāo)準(zhǔn)的具體制定，需要沿岸各國均參與到合作的談判過程中，在兼顧下游國家生態(tài)利益的前提下，不抑制上游國家資源的利用與開發(fā)；在對待沿岸經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊的國家出資治理流域污染方面，應(yīng)對出資困難的國家給與適當(dāng)?shù)膬?yōu)待；在流域資源豐富和貧乏地帶，應(yīng)結(jié)合實際情況適當(dāng)打破地緣限制；通過以上各方面努力，制定最低的環(huán)境合作標(biāo)準(zhǔn)將指日可待。

四、結(jié)語

大湄公河次區(qū)域的環(huán)境合作對中國乃至流域內(nèi)各國都有舉足輕重的戰(zhàn)略意義，環(huán)境合作不僅從根本上改善了流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，為各國在該區(qū)域的其他合作提供了一個良好的環(huán)境，而且有利于完善和發(fā)展有關(guān)環(huán)保法律制度的運行和實施，促進區(qū)域內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)解決環(huán)境爭端。制定專門化的環(huán)境合作法律機制有利益大湄公河次區(qū)域的環(huán)境合作朝著專業(yè)化、具體化、明確化的方向發(fā)展，雖說流域各國在環(huán)境合作過程中出現(xiàn)摩擦甚至是矛盾都是必不可少的，但當(dāng)環(huán)境合作機制都有明確具體的法律來規(guī)范時，環(huán)境合作將變得有法可依，有章可循。

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D996.9

A

2095-4379-(2016)21-0008-03

普官秀(1990-)，女，漢族，云南昆明人，昆明理工大學(xué)，碩士研究生，研究方向：環(huán)境法；鄭方圓(1990-)，女，漢族，河南漯河人，昆明理工大學(xué)，環(huán)境法專業(yè)碩士研究生。